Uitspraak
Rechtbank te 's-Gravenhage
sector bestuursrecht
tweede afdeling, meervoudige kamer
Reg. nr. AWB 05/7613 BESLU
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in het geding tussen
1) de Vereniging Milieudefensie, gevestigd te Amsterdam,
2) Stichting het Oude Centrum, gevestigd te 's-Gravenhage,
3) [eiser sub 3)], wonende te [woonplaats],
4) [eiser sub 4)], wonende te [woonplaats],
5) [eiser sub 5)], wonende te [woonplaats],
eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder.
Ontstaan en loop van het geding
Bij brief van 5 april 2005 is verweerder verzocht om
- afsluiting van de Amsterdamse en Stille Veerkade voor vrachtauto's, met eventueel een uitzondering voor de periode tussen 5.00 uur en 11.30 uur ten behoeve van de bevoorrading van de binnenstad;
- afsluiting van die beide Veerkades voor streekbussen;
- afsluiting van die beide Veerkades voor alle gemotoriseerde verkeer voor de duur die nodig is om de eerste twee maatregelen te treffen;
Ook werd verweerder verzocht alle verkeersbesluiten te nemen die naar zijn oordeel beoogd zijn om zo snel mogelijk de geldende luchtkwaliteitseisen te halen.
Bij brief van 27 april 2005 is verweerder verzocht de afrit van de A12 naar de Prins Clauslaan en de oprit naar de A12 vanaf het Prins Bernhardviaduct af te sluiten.
Bij brief van 4 mei 2005 heeft verweerder het verzoek van 5 april 2005 afgewezen. Bij brief van 22 juli 2005 heeft verweerder het verzoek van 27 april 2005 afgewezen.
Bij besluit van 13 september 2005 heeft verweerder de bezwaren van eiseressen onder 1 en 2 niet-ontvankelijk verklaard en de bezwaren van eisers onder 3, 4 en 5 ongegrond verklaard, een en ander overeenkomstig het advies van de Adviescommissie Bezwaarschriften.
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 26 oktober 2005 beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
De zaak is op 5 april 2006 ter zitting behandeld.
Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. A.M. Nijboer, advocaat te Amsterdam. Voorts is namens eiseres onder 1 A. ten Cate verschenen en namens eiseres onder 2 J.M. Verbrake en J.C.M. ten Brink. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.H. Geerdink, advocaat te 's-Gravenhage, vergezeld van ing. J.M. Hutten en ing. E. Been.
Motivering
Niet-ontvankelijkheid Vereniging Milieudefensie en Stichting Het Oude Centrum
Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Het derde lid van dit artikel bepaalt dat ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Bij dergelijke belangen moet het gaan om een aan de statutaire doelstellingen ontleend collectief belang, dat door een besluit direct wordt of dreigt te worden aangetast, waarbij dat belang los kan worden gezien van dat van de individuele leden en waarvan de behartiging de trekken dient te vertonen van behartiging van bovenindividuele belangen.
Gelet op hetgeen ter zitting is besproken is niet langer in geschil dat Stichting Het Oude Centrum als belanghebbende had moeten worden aangemerkt. De rechtbank ziet geen grond om daar ambtshalve anders over te oordelen.
Ten aanzien van de Vereniging Milieudefensie heeft verweerder het standpunt dat de statutaire doelstellingen te ruim zijn geformuleerd om de vereniging als belanghebbende te kunnen aanmerken verlaten. Verweerder voert wel aan dat de belangen van de landelijke opererende vereniging niet direct bij de gevraagde lokale verkeersbesluiten betrokken zijn.
Blijkens haar statuten behartigt Milieudefensie onder andere de milieubelangen en streeft zij haar doelen na op mondiaal, landelijk, regionaal en lokaal niveau. De gevraagde verkeersbesluiten beogen de luchtkwaliteit te verbeteren. Daaruit volgt dat bij de besluiten rechtstreeks milieubelangen zijn betrokken. Dat de Vereniging ook op landelijk niveau functioneert houdt niet in dat zij geen lokale milieubelangen zou mogen behartigen. Ook de Vereniging Milieudefensie had daarom als belanghebbende moeten worden aangemerkt.
De beroepen van deze beide eiseressen zijn dan ook in zoverre gegrond.
Afwijzing gevraagde maatregelen.
De beroepen richten zich tegen de weigering om venstertijden voor het vrachtverkeer in te stellen en om de afritten van de A12 af te sluiten.
Beoordeeld moet worden of verweerder op grond van de Europese regelgeving of het Besluit Luchtkwaliteit 2005 verplicht was de gevraagde maatregelen te nemen. Vervolgens moet beoordeeld worden of verweerder, gelet op de bepalingen van de Wegenverkeerswet 1994, in redelijkheid tot weigering van de gevraagde maatregelen heeft kunnen komen.
De Europese richtlijnen 1996/62/eg inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit (kaderrichtlijn) en 1999/30/eg betreffende grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood in de lucht (eerste dochterrichtlijn) stellen onder andere grens- en richtwaarden voor zwevende deeltjes en stikstofdioxide.
Aan de grenswaarde voor zwevende deeltjes moet voldaan zijn op 1 januari 2005, aan de grenswaarde voor stikstofdioxide op 1 januari 2010.
De artikelen 4 en 5 van de eerste dochterrichtlijn bepalen dat de lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de grenswaarden van de betreffende stoffen met ingang van die data niet overschreden worden.
Artikel 7, eerste lid, van de kaderrichtlijn bepaalt dat de lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de grenswaarden worden nageleefd. Het derde lid van dat artikel bepaalt dat lidstaten actieplannen opstellen met daarin de maatregelen die bij een dreigende overschrijding van de grenswaarde of alarmdrempels moeten worden genomen, waarbij een dergelijk plan de schorsing van het gemotoriseerde verkeer kan inhouden.
Artikel 8, derde lid, van de kaderrichtlijn bepaalt dat lidstaten bij overschrijding van plandrempels maatregelen treffen om een plan op te stellen en uit te voeren om aan de gestelde grenswaarde te voldoen.
De genoemde bepalingen van de kaderrichtlijn en eerste dochterrichtlijn zijn ten aanzien van de te nemen maatregelen geen van alle voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk, maar laten de lidstaten beleidsvrijheid bij het invullen van die maatregelen. Die bepalingen hebben dan ook geen rechtstreekse werking.
De richtlijnen zijn in de Nederlandse rechtsorde geïmplementeerd door het besluit luchtkwaliteit 2001 en het daarop volgende Besluit luchtkwaliteit 2005 (Blk 2005), dat met terugwerkende kracht per 4 mei 2005 in werking is getreden.
Artikel 8, eerste lid, van het Blk 2005 bepaalt dat bestuursorganen maatregelen treffen teneinde overschrijding of dreigende overschrijding van een grenswaarde zo spoedig mogelijk te beëindigen of zoveel mogelijk te voorkomen, tenzij artikel 9, eerste lid, van het Blk 2005 van toepassing is. Daarin is bepaald dat indien blijkt dat een plandrempel wordt overschreden burgemeester en wethouders een actieplan vaststellen.
Niet in geding is dat ten aanzien van stikstofdioxide de geldende plandrempel op de beide Veerkades werd overschreden en dat het Plan van Aanpak Luchtkwaliteit 2004-2010 van de gemeente Den Haag een actieplan is als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van het Blk 2005. Daaruit volgt dat artikel 8, eerste lid, van het Blk 2005 niet van toepassing is. Verweerder is niet verplicht tot het nemen van meer maatregelen ten aanzien van stikstofdioxide dan die welke in het Plan van Aanpak zijn voorzien.
Evenmin is in geding dat de grenswaarde voor zwevende deeltjes (fijn stof) op de Veerkades werd overschreden. Aangezien het hier geen plandrempel, maar een grenswaarde betreft, geldt de uitzondering van artikel 9, eerste lid, van het Blk 2005 niet en is verweerder op grond van artikel 8, eerste lid, van het Blk 2005 verplicht maatregelen te nemen om de overschrijding zo snel mogelijk te beëindigen.
Gelet op de nota van toelichting op het Blk 2005 vloeit uit dat artikel echter niet voort dat verweerder verplicht is elke gevraagde maatregel onmiddellijk uit te voeren, maar dat hij de maatregelen neemt die hij redelijkerwijs kan nemen om de overschrijding zo snel mogelijk te beëindigen.
Venstertijden
Verweerder stelt dat uit berekeningen blijkt dat het aandeel van zwaar vrachtverkeer slechts 1% is. Het instellen van venstertijden zal een beperkt effect hebben, mede omdat het niet zal leiden tot beperking van zwaar vrachtverkeer, maar tot een concentratie van datzelfde zware vrachtverkeer binnen de venstertijden. Ook zal het instellen van de venstertijden een verslechtering van de luchtkwaliteit op andere plaatsen veroorzaken, aldus verweerder.
Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat het effect van het verminderen van zwaar vrachtverkeer op jaarbasis minder dan 0,5 microgram zwevende deeltjes bedraagt.
Aangezien aannemelijk is dat de gevraagde maatregel een zeer beperkt effect zal hebben op de luchtkwaliteit en negatieve gevolgen zal hebben voor de luchtkwaliteit in andere delen van stad heeft verweerder door zijn weigering venstertijden in te stellen de verplichting die voortvloeit uit artikel 8 van het Blk 2005 niet geschonden. Dat in andere delen van de stad wel venstertijden zijn ingesteld, maakt het oordeel over het beperkte effect en de negatieve gevolgen van de gevraagde maatregel niet anders.
Afsluiten afritten A12
Verweerder heeft aan de afwijzing van de gevraagde afsluiting van de afritten van de A12 ten grondslag gelegd dat een aanmerkelijk deel van het verkeer bestemmingsverkeer voor de Veerkades is. Een afsluiting zal nadelen hebben voor dat bestemmingsverkeer, dat daardoor een andere route door de binnenstad zal moeten zoeken. Ook zal de Centrumring extra belast worden. Dat zal gevolgen hebben voor onder andere de luchtkwaliteit in andere delen van de binnenstad. Een proef op de Haagse Grachten bevestigt de verwachte negatieve gevolgen. Gelet op de gecompliceerde situatie is het wenselijk de problemen van verkeer en luchtkwaliteit stadsbreed aan te pakken, aldus verweerder.
Verweerders stelling, dat een afsluiting van de bedoelde afritten van de A12 zal leiden tot problemen elders in de stad, is aannemelijk. Dat de afsluiting van de Grote Marktstraat tot een achteruitgang van de luchtkwaliteit op de Veerkades heeft geleid, zoals eisers aanvoeren, verandert niets aan de gevolgen van de gevraagde afsluiting voor andere delen van de stad. Ook de beroepsgrond dat een extra belasting van de Centrumring geen reden is om de afsluiting te weigeren kan niet slagen. Verweerder moet bij zijn afweging alle relevante belangen meewegen. Ook de luchtkwaliteit en verdere gevolgen voor de Centrumring zijn dergelijke belangen.
De gevraagde afsluiting heeft een zeer ingrijpend karakter en zal aanmerkelijke gevolgen hebben voor andere delen van de stad. Met name gelet daarop en op de complexiteit van de situatie is die maatregel niet een maatregel die verweerder thans redelijkerwijs geacht wordt te kunnen nemen.
Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het Blk 2005 niet tot het nemen van de gevraagde maatregelen verplichtte.
Verkeersbesluiten op grond van de Wegenverkeerswet 1994
Bij de beslissing op de aanvraag om een verkeersbesluit te nemen is het uitgangspunt dat verweerder een ruime beoordelingsmarge toekomt, waarbinnen hij de belangen die bij het nemen van het besluit zijn betrokken tegen elkaar dient af te wegen.
Uit hetgeen de rechtbank hiervoor heeft overwogen ten aanzien van de Europese richtlijnen en de artikelen 8 en 9 van het Blk 2005 volgt dat die beoordelingsmarge door die regelgeving niet beperkt wordt. Aangezien de weigering de gevraagde maatregelen te nemen naar haar aard geen gevolgen heeft voor de luchtkwaliteit, is van een bevoegdheid als bedoeld artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005, in dit geval geen sprake, zodat ook dat artikel geen beperking van de beoordelingsruimte inhoudt.
Uit het oordeel dat de gevraagde maatregelen geen maatregelen zijn die verweerder redelijkerwijs had kunnen nemen, volgt eveneens dat verweerder in redelijkheid tot afwijzing van die maatregelen heeft kunnen komen.
Ook verder zijn de rechtbank uit hetgeen is aangevoerd geen feiten of omstandigheden gebleken, op grond waarvan geoordeeld zou moeten worden dat het bestreden besluit geen stand kan houden.
Gelet op het voorgaande zijn de beroepen ten aanzien van de weigering de gevraagde maatregelen te nemen ongegrond.
Nu er wat betreft de gegronde beroepen van eiseressen onder 1 en 2 rechtens geen andere uitkomst mogelijk is, zal de rechtbank het bestreden besluit wat betreft de niet-ontvankelijkverklaring vernietigen, zelf in de zaak voorzien en de bezwaren van eiseressen onder 1 en 2 ongegrond verklaren.
Verweerder wordt veroordeeld in de proceskosten van eiseressen onder 1 en 2. De proceskosten in deze samenhangende zaken worden op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht bepaald op € 644,- (indienen beroepschrift en verschijnen ter zitting, elk € 322,-).
Ten aanzien van de beroepen van eisers onder 3, 4 en 5 bestaat geen
aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart het beroep van eiseressen onder 1 en 2 gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 13 september 2005, kenmerk B.3.05.0773.001, voor zover daarbij het bezwaar van eiseressen onder 1 en 2 niet-ontvankelijk is verklaard;
verklaart de bezwaren van eiseressen onder 1 en 2 ongegrond;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde onderdeel van het bestreden besluit;
verklaart het beroep van de overige eisers ongegrond;
bepaalt dat de gemeente Den Haag aan eiseressen onder 1 en 2 gezamenlijk het door hen betaalde griffierecht, te weten in totaal € 276,--, vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van in totaal € 644,-- welke kosten voormelde rechtspersoon aan eiseressen onder 1 en 2 gezamenlijk dient te vergoeden.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Aldus gegeven door mr. G.H.M. Smelt, mr. C.J. Waterbolk en mr. C.C. Dedel-van Walbeek en in het openbaar uitgesproken op 27 april 2006, in tegenwoordigheid van de griffier mr. M.G. Coopmans-Veraa.
De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.