Uitspraak
Voorzieningenrechter van de Rechtbank 's-Gravenhage
sector bestuursrecht
Reg. nr. AWB 05/8228 WRB en AWB 05/8976 WRB
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:86
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening en tevens uitspraak in de hoofdzaak in het geschil tussen
mr. [X.] en mr. [Y.], kantoor houdend te [vestigingsplaats], eisers,
en
de raad voor rechtsbijstand te 's-Gravenhage, verweerder.
Ontstaan en loop van het geding
Bij brief van 14 februari 2005 ( mr X.]) en bij brief van 28 februari 2005 (mr. Y.]) hebben eisers aan verweerder gemeld dat zij vanaf 24 februari 2005 respectievelijk 1 maart 2005 kantoor houden onder de naam [X. en Y.] advocaten te [vestigingsplaats].
Bij besluiten van 4 april 2005 heeft verweerder naar aanleiding van deze meldingen van kantoorwijziging aan eisers meegedeeld dat zij voorlopig zijn ingeschreven en tot en met 25 augustus 2005 (mr. [X.]) respectievelijk
1 september 2005 (mr. [Y.]) de tijd hebben om een geldige auditverklaring over te leggen.
Tegen deze besluiten hebben eisers bij brief van 7 april 2005 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 5 oktober 2005 heeft verweerder, in overeenstemming met het advies van 30 september 2005 van de Commissie van bezwaar, de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
Hiertegen hebben eisers bij brief van 16 november 2005 beroep ingesteld.
Bij brief van 13 december 2005 hebben eisers de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Het verzoek is op 8 februari 2005 ter zitting behandeld, waarbij mr. [X.] in persoon is verschenen en verweerder werd vertegenwoordigd door mr. [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2].
Motivering
Ingevolge artikel 8:81 van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Op grond van artikel 8:86 van de Awb is de voorzieningenrechter, als het verzoek om een voorlopige voorziening wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en hij van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, van de Awb, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, bevoegd om onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak. Er bestaat aanleiding om in dit geval van laatstgenoemde bevoegdheid gebruik te maken.
Partijen verschillen van mening over de vraag of verweerder aan de inschrijving van eisers de voorwaarde heeft kunnen stellen dat zij ten behoeve van hun advocatenkantoor c.q. samenwerkingsverband een nieuwe auditverklaring dienen over te leggen. Eisers stellen dat zij ingeschreven kunnen worden op basis van de tot en met 16 september 2007 geldende auditverklaring die ten behoeve van hun voormalige samenwerkingsverband, [Z.] advocaten te [vestigingsplaats], is afgegeven. De praktijkvoering die eisers binnen dat verband al hanteerden, en op basis waarvan die eerdere auditverklaring mede was afgegeven, hebben zij in de nieuwe situatie voortgezet en zelfs verbeterd. Verweerder meent dat er geen aanleiding bestaat van de voorwaarde van een nieuwe auditverklaring af te zien, omdat geen sprake is van voortzetting, nu niet een substantieel aantal advocaten van het oude naar het nieuwe kantoor is overgegaan.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Wet op de rechtsbijstand (Wrb), voorzover hier van belang, is de raad belast met de organisatie van de verlening van rechtsbijstand in het ressort en met het toezicht op de uitvoering daarvan.
Artikel 14 van de Wrb bepaalt dat alle in het ressort kantoor houdende advocaten die daartoe een aanvraag hebben ingediend, door de raad worden ingeschreven indien zij voldoen aan de in artikel 15 bedoelde voorwaarden.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wrb kunnen de door de raad te stellen voorwaarden betrekking hebben op: de organisatie van het kantoor waar de advocaat werkzaam is.
Het tweede lid van artikel 15 van de Wrb bepaalt dat in het jaarplan nadere regels worden gesteld voor de krachtens het eerste lid door de raad te stellen voorwaarden.
Ingevolge artikel 17, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wrb kan de raad de inschrijving doorhalen: indien de advocaat niet voldaan heeft dan wel niet langer voldoet aan de voor de inschrijving gestelde voorwaarden.
Onderdeel van het in artikel 15, tweede lid, van de Wrb genoemde jaarplan vormen de Inschrijvingsvoorwaarden 2005 krachtens de Wet op de rechtsbijstand voor het hofressort 's-Gravenhage (hierna: de Inschrijvingsvoorwaarden 2005).
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Inschrijvingsvoorwaarden 2005 dient de advocaat een auditverklaring over te leggen die in het jaar 2005 geldig is.
Artikel 2, derde lid, van de Inschrijvingsvoorwaarden 2005 bepaalt dat indien de advocaat, die in het bezit is van een geldige auditverklaring, die is afgegeven ten behoeve van een advocatenkantoor of een samenwerkingsverband van meerdere advocaten, dit advocatenkantoor of dit samenwerkingsverband verlaat om elders de praktijk voort te zetten, de raad van hem kan verlangen dat hij binnen een door de raad gestelde termijn een nieuwe auditverklaring overlegt. Deze termijn bedraagt ten minste vier maanden. De advocaat wordt voor de duur van de hem gestelde termijn voorlopig ingeschreven. Deze voorlopige inschrijving wordt beëindigd indien de advocaat binnen de hem gestelde termijn niet een nieuwe, geldige auditverklaring aan de raad over heeft gelegd.
In de toelichting bij artikel 2 van de Inschrijvingsvoorwaarden 2005 is, onder meer, het volgende opgenomen:
"In het kader van een audit wordt de praktijkvoering van een advocatenkantoor doorgelicht. Voorwerp van de audits zijn de kantoorprocessen en de vorm van samenwerking binnen de specifieke praktijk waarop de audit betrekking heeft gehad. Indien een advocaat het kantoor verlaat en elders een nieuwe praktijk start, kan het nodig zijn dat zijn praktijkvoering in een nieuwe audit wordt getoetst. Dit is geregeld in het derde lid.
De raad kan de advocaat alsdan meedelen dat hij overlegging van een nieuwe auditverklaring verlangt en daartoe een periode stellen. Van deze bevoegdheid zal de raad bijvoorbeeld gebruik kunnen maken indien een advocaat zijn werkzaamheden in een eenmanskantoor of in een nieuw opgericht kantoor voortzet. Indien hij zich aansluit bij een bestaand kantoor of samenwerkingsverband, dat beschikt over een auditverklaring die geldig is voor alle daaraan reeds verbonden advocaten, zal in beginsel geen nieuwe auditverklaring worden verlangd.
Een auditverklaring heeft tijdelijke geldingsduur. Een advocaat dient tijdig een nieuwe audit aan te vragen. Daarbij moet hij rekening houden met de afhandelingstermijnen bij de Nederlandse Orde van Advocaten. Om die reden moet ten minste vier maanden voor het verstrijken van de geldigheidsduur van de auditverklaring een nieuwe audit bij het auditbureau van de Nederlandse Orde van Advocaten worden aangevraagd."
Voorop wordt gesteld dat het aan de inschrijving stellen van voorwaarden met betrekking tot de organisatie van het kantoor waar de advocaat werkzaam is een discretionaire bevoegdheid van verweerder is, waarbij ten aanzien van de invulling daarvan aan verweerder een grote mate van beleidsvrijheid moet worden gegund. De toetsing van een dergelijk besluit moet terughoudend zijn. Bij die toetsing moet worden beoordeeld of verweerder na afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen dan wel daarbij anderszins heeft gehandeld in strijd met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur daaronder begrepen.
Gelet op de aan verweerder opgedragen taak terzake van het stellen van voorwaarden welke de kwaliteit van de door de overheid gefinancierde rechtsbijstand bevorderen, kan in het algemeen niet worden gezegd dat verweerder door het bepaalde in artikel 2 van de Inschrijvingsvoorwaarden 2005 op kennelijk onredelijke wijze invulling heeft gegeven aan het bepaalde in artikel 15 van de Wrb. Het is in het licht van die taak niet onredelijk dat de advocaat die ingeschreven wil worden of blijven aan de hand van een geldige auditverklaring moet aantonen dat de praktijkvoering van zijn kantoor of samenwerkingsverband aan bepaalde kwaliteitseisen voldoet. Ook is gerechtvaardigd dat in gevallen waarin een advocaat een kantoor, waarvoor een auditverklaring is afgegeven, verlaat en een nieuwe praktijk start, verweerder zich ervan vergewist dat de praktijkvoering van het nieuwe kantoor aan de daaraan te stellen eisen voldoet.
In artikel 2, derde lid, van de Inschrijvingsvoorwaarden 2005, dat op deze laatstgenoemde gevallen betrekking heeft, is de voorwaarde van het overleggen van een nieuwe auditverklaring niet dwingend geformuleerd: verweerder kán verlangen dat een nieuwe auditverklaring wordt overgelegd. In de Inschrijvingsvoorwaarden 2005, noch in de toelichting daarbij zijn situaties omschreven waarbij verweerder tot het opvragen van een nieuwe auditverklaring dient over te gaan.
In het bestreden besluit van 5 oktober 2005, althans het advies van de Commissie voor bezwaar dat verweerder heeft overgenomen, is overwogen dat verweerder het beleid hanteert dat op artikel 2 van de Inschrijvingsvoorwaarden 2005 alleen een uitzondering wordt gemaakt indien er sprake is van splitsing van een kantoor en een substantieel aantal advocaten van het oude kantoor overgaat naar het nieuwe kantoor. In dat geval kan volgens verweerder van voortzetting worden gesproken en wordt geen nieuwe auditverklaring verlangd. Naar verweerder ter zitting heeft gesteld, was het juister geweest indien ten aanzien van deze uitzondering op artikel 2 van de Inschrijvingsvoorwaarden 2005 van een vaste gedragslijn was gesproken, omdat er geen sprake is van gepubliceerd beleid.
Ter zitting heeft verweerder gesteld dat in de situatie van een advocaat die na het verlaten van zijn oude kantoor een nieuwe praktijk start weliswaar als regel een nieuwe auditverklaring wordt gevraagd, maar dat aan de hand van de feiten en omstandigheden van het geval wordt beoordeeld of er aanleiding bestaat hierop een uitzondering te maken. De overweging in het bestreden besluit dat alleen een uitzondering wordt gemaakt indien sprake is van splitsing van een kantoor én een substantieel aantal advocaten van het oude kantoor overgaat naar het nieuwe kantoor, lijkt dan ook te stellig te zijn. Uit de door eisers overgelegde brief van 24 juni 2005 van verweerder gericht aan een ambtgenoot van eisers blijkt dat ook in andere situaties een uitzondering op de voorwaarde wordt gemaakt. In dat geval werd van een vertrekkende advocaat geen nieuwe auditverklaring gevraagd, omdat hij zelf auditor was en bij zijn oude kantoor het proces had begeleid dat tot afgifte van de auditverklaring had geleid. Aan deze feiten ontleende verweerder, naar hij ter zitting heeft gesteld, het vertrouwen dat de praktijkvoering van deze advocaat aan de kwaliteitseisen zou voldoen, zodat van de voorwaarde van het overleggen van een nieuwe auditverklaring kon worden afgezien.
Verweerder heeft in het onderhavige geval ter beantwoording van de vraag of in de situatie van eisers aanleiding bestaat om niet van de bevoegdheid van artikel 2, derde lid, van de Inschrijvingsvoorwaarden 2005 gebruik te maken aan bovengenoemde gedragslijn getoetst. Blijkens het bestreden besluit gaat verweerder ervan uit dat indien aan de criteria van splitsing van het oude kantoor en overgang van een substantieel aantal advocaten is voldaan, er aangenomen kan worden dat er sprake is van voortzetting. Gelet op het doel van de audit en de reden waarom van de advocaat een verklaring wordt gevraagd, moet met voortzetting bedoeld zijn: ongewijzigde voortzetting van de praktijkvoering. Het al dan niet gesplitst zijn van een kantoor en het aantal advocaten dat naar een nieuw kantoor overgaat, zegt evenwel niets over de vraag op welke wijze op het nieuwe kantoor praktijk zal worden gevoerd en of dit aan de daaraan te stellen eisen voldoet. Het is denkbaar dat bij een splitsing waarbij een substantieel deel advocaten overstapt ervoor wordt gekozen een geheel andere praktijkvoering te hanteren dan op het oude kantoor het geval was. Ook is voorstelbaar dat één advocaat het kantoor verlaat en in de nieuwe praktijk dezelfde praktijkvoering blijft hanteren.
Op zich kan verweerder de bevoegdheid niet worden ontzegd zijn discretionaire bevoegdheid, zoals neergelegd in voornoemde bepalingen van de Wrb, stringent toe te passen. Uitgangspunt bij de vraag of verweerder al dan niet zijn bevoegdheid wil hanteren dient echter steeds te zijn het bepaalde in artikel 15, eerste lid, van de Wrb. Bij de beoordeling van de vraag of van de advocaat in de gevallen als bedoeld in artikel 2, derde lid, van de Inschrijvingsvoorwaarden 2005 een nieuwe auditverklaring wordt verlangd, hanteert verweerder met bovengenoemde gedragslijn dan ook een ondeugdelijke maatstaf. Deze maatstaf zegt niets over de praktijkvoering van het nieuwe kantoor en of deze aan de kwaliteitseisen voldoet, terwijl de voorwaarden van artikel 15 van de Wrb nu juist met het oog op het belang van de kwaliteit van de organisatie van het kantoor en de kwaliteit van de praktijkvoering zijn gesteld. Dit belang zal centraal moeten staan bij de vraag of er al dan niet aanleiding bestaat van de advocaat geen nieuwe auditverklaring te verlangen.
Dat het verweerder bij de toepassing van zijn bevoegdheid inderdaad om de kwaliteit van de praktijkvoering gaat, blijkt overigens uit het eerder genoemde precedent van 24 juni 2005. Niet het aantal vertrekkende advocaten vormde daarbij de maatstaf, maar de aannemelijkheid dat de praktijkvoering op het nieuwe kantoor aan de daaraan te stellen eisen zou voldoen.
In onderhavig geval heeft verweerder niet duidelijk gemaakt waarom, gelet op het belang dat de voorwaarde tot overleggen van een (nieuwe) auditverklaring dient, bij zijn beslissing betekenis toekomt aan het criterium dat een substantieel deel van de advocaten van het voormalige kantoor van eisers moet zijn afgesplitst naar het nieuw opgerichte kantoor van eisers.
Daargelaten dat in het onderhavige geval aan een ondeugdelijke gedragslijn is getoetst, zijn de daarbij gehanteerde criteria, op grond waarvan verweerder een uitzondering op de regel mogelijk acht, bovendien bijzonder vaag. Verweerder heeft niet duidelijk gemaakt wanneer van een splitsing van een kantoor sprake is en evenmin wanneer van een substantieel aantal advocaten kan worden gesproken. Aan de vraag of in dit geval een splitsing heeft plaatsgevonden, is verweerder geheel voorbij gegaan. Wat betreft het naar zijn mening in de situatie van eisers te kleine aantal vertrokken advocaten, heeft verweerder niet gemotiveerd waarom hij vindt dat dit gegeven met zich brengt dat er niet van voortzetting van de praktijkvoering van het oude kantoor kan worden gesproken.
Ten slotte is verweerder niet ingegaan op de, overigens niet onaannemelijke, stelling van eisers dat zij de praktijkvoering niet alleen op dezelfde wijze hebben voortgezet, maar zelfs hebben verbeterd. Dit terwijl bij de vraag of geen nieuwe auditverklaring zal worden gevraagd het, zoals gezegd, nu juist gaat om het belang van (het behoud van) de kwaliteit van de praktijkvoering. Gelet op verweerders beslissing in eerdergenoemd precedent valt niet uit te sluiten dat indien voldoende aannemelijk wordt gemaakt dat de praktijkvoering aan dezelfde kwaliteitseisen blijft voldoen als die van het kantoor dat is verlaten, er niet van de bevoegdheid tot het verlangen van een nieuwe auditverklaring gebruik zal worden gemaakt.
Geconcludeerd wordt dat het bestreden besluit van 5 oktober 2005 niet op een deugdelijke motivering berust en derhalve in strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb is genomen. Het besluit moet worden vernietigd en het beroep moet gegrond worden verklaard. Verweerder zal met inachtneming van het vorenoverwogene opnieuw op de bezwaren van eisers moeten beslissen.
Er bestaat aanleiding een voorlopige voorziening te treffen, in die zin dat de tijdelijke inschrijving van eisers wordt verlengd tot en met zes weken na bekendmaking van de beslissing op hun bezwaren.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
1. verklaart het beroep gegrond;
2. vernietigt het bestreden besluit van 5 oktober 2005;
3. draagt verweerder op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
4. bepaalt dat de raad voor rechtsbijstand te 's-Gravenhage als rechtspersoon aan eisers het door hen betaalde griffierecht, te weten EUR 276,--, vergoedt;
5. wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe, in die zin dat de tijdelijke inschrijving van eisers wordt verlengd tot en met zes weken na bekendmaking van de beslissing op hun bezwaren.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan, voorzover daarin op het beroep is beslist, binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Aldus gegeven door mr. C.W. de Wit, als voorzieningenrechter, en in het openbaar uitgesproken op 13 februari 2006, in tegenwoordigheid van de griffier mr. C.G.M. van Ede.