Uitspraak
RECHTBANK ’s-GRAVENHAGE
sector civiel recht - meervoudige kamer
Vonnis in de zaak met rolnummer 02-2319 van:
1. de venootschap naar het recht van het Verenigd Koninkrijk XL Winterthur International Insurance Company Ltd.,
gevestigd te Londen, in Nederland kantoorhoudend te Amsterdam,
2. de naamloze vennootschap Hampden Insurance N.V.,
gevestigd te Rotterdam,
3. de naamloze vennootschap Royal Nederland Schadeverzekering N.V.,
gevestigd te Rotterdam,
4. de vennootschap naar het recht van het Verenigd Koninkrijk Reliance National Insurance Company (Europe) Ltd.,
gevestigd te Londen, in Nederland kantoorhoudend te Rotterdam,
5. de besloten vennootschap KSA Verzekeringen B.V.,
gevestigd te Amsterdam,
eiseressen,
procureur: mr. P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt,
tegen
de Staat der Nederlanden,
zetelende te ’s-Gravenhage,
gedaagde,
procureur: mr. J.W.H. van Wijk.
Partijen worden hierna aangeduid als ‘de verzekeraars’ en ‘de Staat’.
De rechtbank heeft kennis genomen van de volgende stukken:
- de dagvaarding van 12 augustus 2002;
- de akte houdende overlegging producties van de verzekeraars, met producties;
- de conclusie van antwoord, met producties;
- de conclusie van repliek, met producties;
- de conclusie van dupliek, met producties;
- de bij brieven van 20 en 30 mei 2005 door de verzekeraars toegezonden producties;
- de ter pleitzitting van 6 juni 2005 door de verzekeraars overgelegde pleitnotities van mrs. J.B. Londonck Sluijk en M. Griffiths, advocaten te Amsterdam;
- de ter pleitzitting van 6 juni 2005 door de Staat overgelegde pleitnota van mr. Van Wijk voornoemd.
RECHTSOVERWEGINGEN
1. Feiten
1.1. Verzekering en schade
1.1.1. De verzekeraars hebben een materiële en bedrijfsschadeverzekering gesloten met Koninklijke Grolsch N.V. als verzekeringnemer. Op de polis zijn naast de verzekering-nemer mede de met haar in een groep verbonden vennootschappen of rechts-personen, voor zover en voor zolang deze een dochtermaatschappij zijn als bedoeld in boek 2 van het Burgerlijk Wetboek of met name worden genoemd in de polis, als verzekerden aangemerkt. Verzekerden worden hierna tezamen aangeduid als ‘de Grolschbedrijven’. Tot de verzekerde zaken behoren onder meer gebouwen, bedrijfsuitrusting en inventaris van de bierbrouwerij aan de Brouwerijstraat 1/ Roomweg 65 te Enschede.
1.1.2. In de middag van zaterdag 13 mei 2000 heeft zich te Enschede een ramp voltrokken. Op het terrein van het aan de Tollensstraat gevestigde vuurwerkopslagbedrijf van de vennootschap onder firma S.E. Fireworks (het bedrijf wordt hierna aangeduid als: SEF) is brand uitgebroken, is vuurwerk tot ontbranding gekomen en heeft zich een reeks in kracht toenemende ontploffingen voorgedaan. De explosies hebben SEF verwoest en in de omgeving van het bedrijf grote schade veroorzaakt, onder meer op en aan het bedrijfscomplex van Grolsche Bierbrouwerij Nederland B.V. aan de Brouwerijstraat 1/Roomweg 65.
1.1.3. In verband met de schade als gevolg van de ramp hebben de verzekeraars volgens de in de polis vermelde verdeelsleutel ten behoeve van de Grolschbedrijven, waaronder Grolsche Bierbrouwerij Nederland B.V., in totaal € 60.571.111,- uitgekeerd.
1.2. Bestuurlijk onderzoek
1.2.1. Op 26 mei 2000 hebben het college van burgemeester en wethouders van Enschede, het college van gedeputeerde staten van Overijssel en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in overleg met de Ministers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, van Verkeer en Waterstaat, van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, van Defensie en van Justitie een onafhankelijke Commissie onderzoek vuurwerkramp ingesteld, die met de naam van haar voorzitter bekend staat en ook hier zal worden aangeduid als de commissie-Oosting. Deze kreeg allereerst tot taak de oorzaak, de toedracht en de bestrijding van de vuurwerkontploffing en de directe gevolgen die deze ramp heeft gehad te onderzoeken, alsmede de organisatie en eerste uitvoering van de zorg voor de door de ramp getroffenen. Bij het onderzoek dienden in ieder geval de volgende aspecten te worden betrokken: (a) de milieu-veiligheid, de veiligheid voor de omgeving en de ruimtelijke ordening, (b) de volks-gezondheid, waaronder de nazorg en (c) de openbare veiligheid en de rampen-bestrijding. Het onderzoek diende zich ook uit te strekken tot de geldende regelgeving en de toepassing daarvan. De commissie diende de gebeurtenissen voor, tijdens en na de ramp in onderlinge samenhang te onderzoeken en daarbij tevens het optreden van de betrokken overheden te betrekken.
Naast het onderzoek van de commissie-Oosting hebben acht rijksinspecties, elk op grond van haar specifieke wettelijke taakopdracht, onderzoek verricht naar de ramp.
1.2.2. De commissie-Oosting heeft op 28 februari 2001 haar eindrapport en drie onderzoek-rapporten uitgebracht. Zij heeft zich daarin uitdrukkelijk onthouden van het formuleren van conclusies op het punt van schuld en aansprakelijkheid van betrokkenen, in verband met mogelijke civielrechtelijke of strafrechtelijke verwijtbaarheid jegens hen, of van hun politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheid.
1.2.3. Bij brief van 19 februari 2001 heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer in het kader van het onderzoek naar de ramp een rapport van vier rijksinspecties (Inspectie Brandweerzorg en Rampen-bestrijding, Arbeidsinspectie, Inspectie Milieuhygiëne en Rijksverkeers-inspectie) aangeboden over de vraag in hoeverre de conclusies en aanbevelingen, voortkomend uit onderzoek naar de vuurwerkexplosie in 1991 te Culemborg, in acties resulteerden (het rapport “Follow up Culemborg”).
1.2.4. Het kabinet heeft op 23 maart 2001 zijn standpunt over de conclusies en aanbevelingen van de commissie-Oosting en de bevindingen van de betrokken acht rijksinspecties aan de Tweede Kamer aangeboden.
1.3. Strafrechtelijke veroordelingen
1.3.1. Ten tijde van de ramp waren [vennoot 1] en zijn partner samen met de besloten vennootschap Moonlight Events B.V. de vennoten van S.E. Fireworks v.o.f.
Tegen [vennoot 1] en tegen [enig aandeelhouder van Moonlight Events B.V.] enig aandeel-houder van Moonlight Events B.V., is naar aanleiding van de ramp een strafrechtelijke vervolging ingesteld.
1.3.2. Het gerechtshof te Arnhem heeft bij arresten van 12 mei 2003 – onder vernietiging van twee identieke, eveneens veroordelende vonnissen van de rechtbank te Almelo van 2 april 2002 – de twee verdachten veroordeeld tot gevangenisstraffen van ieder één jaar wegens:
- opzettelijke overtreding van een voorschrift gesteld bij artikel 18.18 van de Wet milieu-beheer, begaan door een rechtspersoon, terwijl verdachte, als medepleger, opdracht tot het feit heeft gegeven en feitelijke leiding heeft gegeven aan de verboden gedraging, meermalen gepleegd;
- opzettelijke overtreding van een voorschrift gesteld bij artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, begaan door een rechtspersoon, terwijl verdachte, als medepleger, opdracht tot het feit heeft gegeven en feitelijke leiding heeft gegeven aan de verboden gedraging;
- opzettelijke overtreding van een voorschrift gesteld bij artikel 2 van Pro de Wet milieu-gevaarlijke stoffen, begaan door een rechtspersoon, terwijl verdachte, als medepleger, opdracht tot het feit heeft gegeven en feitelijke leiding heeft gegeven aan de verboden gedraging, meermalen gepleegd;
- aan de schuld van de rechtspersoon te wijten zijn van brand en ontploffing, terwijl het feit iemands dood ten gevolge heeft, begaan door een rechtspersoon, terwijl verdachte, als medepleger, opdracht tot het feit heeft gegeven en feitelijke leiding heeft gegeven aan de verboden gedraging, meermalen gepleegd;
- telkens medeplegen van opzettelijke overtreding van een voorschrift gesteld krachtens artikel 24 van Pro de Wet milieugevaarlijke stoffen, meermalen gepleegd;
en voorts bepaald dat aan hen geen straf of maatregel zal worden opgelegd wegens de eveneens bewezen verklaarde overtreding van een voorschrift gesteld bij artikel 18.18 van de Wet milieu-beheer, begaan door een rechtspersoon, terwijl verdachte, als medepleger, opdracht tot het feit heeft gegeven en feitelijke leiding heeft gegeven aan de verboden gedraging, meermalen gepleegd.
1.3.3. De beide door de verdachten tegen deze arresten ingestelde cassatieberoepen zijn door de Hoge Raad bij arresten van 1 februari 2005 verworpen.
1.4. Advisering en toezicht door bureau Adviseur Milieuvergunningen
1.4.1. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Enschede heeft bij besluit van 22 april 1997, bekendgemaakt op 24 april 1997, op aanvraag van S.E. Fireworks B.V. een nieuwe, de gehele inrichting omvattende vergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting voor de opslag van vuurwerk (revisievergunning), conform het gepubliceerde ontwerpbesluit van 21 januari 1997. Daarover is advies ingewonnen bij het bureau Adviseur Milieu-vergunningen van de sectie Milan , van de directie Materieel Koninklijke Landmacht van het ministerie van Defensie (hierna: bureau AMV).
1.4.2. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Enschede heeft bij besluit van 19 juli 1999, bekendgemaakt op 21 juli 1999, op aanvraag van S.E. Fireworks een veranderings-vergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend voor de duur van drie jaar (tijdelijke veranderings-vergunning), na eerdere publicatie van een ontwerpbesluit van 10 mei 1999. Ook daarover is advies uitgebracht door het bureau AMV. Op grond van de revisie- en de tijdelijke veranderingsvergunning tezamen mocht op het SEF-terrein maximaal 158.500 kg. vuurwerk van de lichtste gevaar-klasse 1.4 S/G in originele transport-verpakking opgeslagen zijn of in plaats daarvan 136.500 kg. plus maximaal 2000 kg. van de zwaardere gevaarklasse 1.3 G, alsmede tijdens de werkuren maximaal 500 kg. van de klasse 1.4 S/G onverpakt in de ompak-ruimte. Opslag van vuurwerk van de zwaarste gevaar-klassen 1.1 en 1.2 was niet toegestaan .
1.4.3. In 1993 heeft een medewerker van het bureau AMV, toen nog bureau Hinderwetzaken genaamd, een controlebezoek gebracht aan SEF, toen nog geheten Kunstvuurwerk-bedrijf Smallenbroek. Op 10 juni 1998 is SEF opnieuw door een medewerker van het bureau AMV in het kader van toezicht bezocht.
1.5. Nieuwe regelgeving
Na de ramp is de regelgeving met betrekking tot vuurwerk aangescherpt. Bij koninklijk besluit van 22 januari 2002 zijn nieuwe regels met betrekking tot consumenten- en professioneel vuurwerk vastgesteld (Vuurwerkbesluit, Stb. 33). Dit besluit is grotendeels met ingang van 1 maart 2002 in werking getreden (Stb. 114).
Volgens het Vuurwerkbesluit mag binnen een inrichting waar (mede) professioneel vuurwerk wordt opgeslagen of bewerkt, niet meer dan 6000 kg. vuurwerk aanwezig zijn en mag een zodanige inrichting uitsluitend nog zijn gelegen op een afstand van ten minste 800 meter van kwetsbare objecten, waaronder gebouwen of terreinen die in verband met het verrichten van arbeid worden of plegen te worden gebruikt of die daartoe bestemd zijn .
2. Het geschil
2.1. De verzekeraars vorderen bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad, de Staat te veroordelen tot betaling van € 60.571.111,- in hoofdsom, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de dag van betaling door de verzekeraars, € 1.777.617,- aan expertisekosten, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 12 augustus 2002, € 237.886,43 aan preprocessuele kosten, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 12 augustus 2002, alsmede de proceskosten.
2.2.1. De verzekeraars hebben bij dagvaarding, onder verwijzing naar onder meer de relevante feiten en conclusies als vermeld in de rapporten van de commissie-Oosting, aan hun vordering ten grondslag gelegd, dat de Staat jegens Koninklijke Grolsch- N.V. uit hoofde van onrechtmatige daad aansprakelijk is voor haar schade als gevolg van de ramp.
Met zijn onrechtmatig handelen en/of nalaten heeft de Staat het geenszins denkbeeldige risico in het leven geroepen – althans vergroot – dat een ramp als deze zich zou kunnen voltrekken, welk risico zich ook daadwerkelijk heeft verwezenlijkt. Daarmee is het causaal verband tussen de gedragingen van de Staat en de ontstane schade gegeven. Koninklijke Grolsch N.V., in wier rechten de verzekeraars zijn gesubrogeerd, heeft een schade geleden ten bedrage van (ten minste) € 60.571.111,-. Volgens de verzekeraars kunnen aan de Staat de navolgende zes verwijten worden gemaakt:
I geen (adequate) regelgeving
De Staat heeft, in de wetenschap dat de regelgeving ten aanzien van de opslag, bewerking en verwerking van (professioneel) vuurwerk niet aanwezig, niet adequaat dan wel niet toereikend was, nagelaten maatregelen te treffen in de vorm van het uitvaardigen van (nadere) regelgeving of het aanpassen van bestaande regelgeving.
II wetenschap risico, geen nader onderzoek
Ondanks de wetenschap als voormeld heeft de Staat – voor zover de uitkomsten van de op dit punt verrichte onderzoeken niet reeds volstrekt helder waren – nagelaten hiernaar voldoende onderzoek te verrichten en vervolgens gevolg te geven aan de uitkomsten van dat onderzoek door het uitvaardigen van (nadere) regelgeving of het aanpassen van de bestaande regelgeving.
III wetenschap risico, geen tussentijdse maatregelen
Ondanks de wetenschap als voormeld heeft de Staat – voor zover onderzoek daarnaar niet onmiddellijk kon worden verricht, althans de gevolgen van de reeds verrichte onderzoeken niet onmiddellijk in adequate regelgeving konden worden vertaald – nagelaten het toezicht op de uitvoering van de reeds bestaande regelgeving te verbeteren of de toezichtregelgeving (tijdelijk) aan te passen. Daarnaast treft de Staat het verwijt dat hij heeft nagelaten om tenminste ook bij de relevante organen (het bevoegd gezag, adviserende instanties etc.) de problematiek op adequate wijze onder de aandacht te brengen en te bewaken dat de aanpak van deze problematiek door de desbetreffende organen voldoende adequaat ter hand werd genomen.
IV onjuiste advisering
Het bureau AMV heeft bij de advisering omtrent de verlening van gemeentelijke vergunningen stelselmatig onzorgvuldig gehandeld, waardoor onjuiste vergunningen tot stand zijn gekomen.
V toezichtsfalen
Hoewel de Staat als toezichthouder op de hoogte was van de onrechtmatige dan wel illegale toestand bij SEF, heeft hij nagelaten adequaat handelend op te treden. De Staat had, gezien de ernst van de dreigende schade, onmiddellijk moeten en kunnen ingrijpen.
VI geen wetenschap: ondeugdelijk controlesysteem
Uitsluitend voor het geval dat niet zou komen vast te staan dat de Staat op de hoogte was van de onrechtmatige toestand bij SEF, geldt dat hij – gelet op de soort van inrichting waar het hier om gaat, waarbij overtreding van voorschriften onherroepelijk tot ernstige (materiële) schade leidt – hiervan op de hoogte had moeten zijn. De Staat heeft in casu onvoldoende zorginspanningen geleverd dan wel, gelet op de te verwachten ernst van de schade, onjuiste prioriteiten gesteld.
2.2.2. Bij hun conclusie van repliek hebben de verzekeraars aan hun vordering primair ten grondslag gelegd, dat de Staat jegens Koninklijke Grolsch- N.V. uit hoofde van onrechtmatige daad aansprakelijk is wegens ‘zuiver nalaten’ daar waar – op grond van bij de Staat aanwezige wetenschap omtrent een specifiek en ernstig, voor derden niet kenbaar gevaar – handelen geboden was, terwijl het treffen van maatregelen ter opheffing van het gevaar in de vorm van adequate regelgeving voor de Staat geenszins bezwaarlijk was. Deze grondslag omvat de voormelde verwijten I, II en III. Ter pleit-zitting hebben de verzekeraars dit (regelgevings)falen uitdrukkelijk geplaatst in de sleutel van het leerstuk van de gevaarzetting. Daarnaast hebben de verzekeraars zich bij repliek subsidiair en meer subsidiair gebaseerd op onrechtmatige advisering (verwijt IV) en toezichtsfalen (verwijten V en VI).
Voorts hebben de verzekeraars bij repliek hun vordering, nog meer en meest subsidiair, doen berusten op schending van het eigendoms-recht als beschermd door artikel 1 van Pro het eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en, voor het geval dat zou komen vast te staan dat het handelen en/of nalaten van de Staat op zich als rechtmatig is te kwalificeren, op het gelijkheidsbeginsel, meer in bijzonder het beginsel van de ‘égalité devant les charges publiques’.
Ter onderbouwing van de gestelde schending van het recht op ongestoord genot van eigendom hebben de verzekeraars het volgende aangevoerd. Op de Staat rustte de verplichting maatregelen te treffen teneinde de gebouwen in de directe omgeving van vuurwerkbedrijven te beschermen. Van de Staat mocht op grond van zijn wetenschap van het grote gevaar dat de aanwezigheid van een vuurwerk-bedrijf in de directe nabijheid voor de eigenaren van gebouwen betekende, verwacht worden dat hij de hem ten dienste staande maatregelen zou nemen. Nu de Staat dit heeft verzuimd, heeft hij artikel 1, Eerste Protocol, van het EVRM geschonden. Aangezien tussen dit nalaten van de Staat en de door Koninklijke Grolsch N.V. geleden schade causaal verband bestaat, dient de Staat de door de verzekeraars voor hun rekening genomen schade te vergoeden.
De gestelde schending van het gelijkheidsbeginsel hebben de verzekeraars als volgt geadstrueerd. Bij de ramp is als gevolg van het bewust handelen van de overheid een naar verhouding kleine groep van burgers en ondernemers in onevenredige mate in hun belangen getroffen, zonder dat de opgetreden schade geacht kan worden tot hun normale (bedrijfs)risico te behoren en zonder dat de overheid deze onevenredig getroffen burgers en ondernemers (genoegzaam) in hun economisch belang is tegemoet gekomen. Indien ervan wordt uitgegaan dat de Staat een beleids-keuze heeft gemaakt om geen prioriteit toe te kennen aan de veiligheid bij de opslag van vuurwerk en in dat verband een risico te lopen, en deze keuze rechtmatig moet worden geacht, is de Staat desalniettemin op grond van het in de jurisprudentie ontwikkelde beginsel van de ‘égalité devant les charges publiques’ gehouden tot vergoeding van de schade die Koninklijke Grolsch N.V. heeft geleden. De verzekeraars zijn gesubrogeerd in de rechten die Koninklijke Grolsch N.V. uit dien hoofde jegens de Staat heeft.
2.2.3. Ter pleitzitting hebben de verzekeraars de grondslag van hun vordering in zoverre gecorrigeerd, dat in plaats van “Koninklijke Grolsch N.V.” telkens moet worden gelezen: de Grolschbedrijven.
2.3. De Staat voert gemotiveerd verweer.
3. Beoordeling
3.1. Inleiding
3.1.1. De bescherming van personen en goederen tegen van buiten komend onheil (waaronder dat, veroorzaakt door ontplofbare stoffen) behoort van oudsher tot de kerntaken van de overheid. Reeds in 1810 werd op het grondgebied van het huidige Nederland een Frans decreet van kracht ter bescherming van omwonenden tegen gevaar, schade en hinder, veroorzaakt door bepaalde fabrieken en andere inrichtingen. Dit decreet is in 1824 opgevolgd door het Koninklijk Besluit, rakende de vergunningen ter oprigting van sommige fabrijken en trafijken (Stb. 19). Dit besluit beoogde "met betrekking tot de fabrijken en trafijken, en andere inrigtingen, die bij eene ongepaste daarstelling of verandering, baarblijkelijk het publiek met gevaar, schade of hinder kunnen bedreigen, en tot welker oprigting of verandering van inrigting mitsdien uit het oogpunt eener goede policie de voorafgaande beoordeeling en toestemming van het openbaar gezag, als noodig zal zijn te beschouwen, de vereischte bepalingen (te) maken waardoor alle onzekerheid, zoo wel voor hen, die tot zoodanige oprigting of verandering van inrigting zouden wenschen overtegaan, als van de publieke autoriteiten zal zijn voorgekomen". Ingevolge dit besluit zijn onder meer "Buskruid-fabrijken" en "Buskruid-magazijnen", alsmede "Vuurwerk-makerijen" aan een vergunningstelsel onderworpen. Het besluit is in 1875 opgevolgd door de Wet tot regeling van het toezigt bij het oprigten van inrigtingen, welke gevaar, schade of hinder kunnen veroorzaken (Stb. 95). Ingevolge artikel 2, aanhef en onder II, van die wet werden in elk geval vanaf de inwerkingtreding ervan als vergunningplichtige inrichtingen mede beschouwd inrichtingen tot bewaring van ontplofbare stoffen, waartoe uitdrukkelijk werden gerekend de bewaarplaatsen van vuurwerk. Vanaf 1952 berustte deze vergunningplicht op de Hinderwet (Stb. 274) en sedert 1 maart 1993 is deze gebaseerd op de Wet milieubeheer (Stb. 1992, 414).
Dat ook overigens vervoer en opslag van ontplofbare stoffen een ernstig gevaar voor de omgeving konden veroorzaken, is hier te lande in ieder geval sinds 1807, toen binnen de singels van de stad Leiden een kruitschip ontplofte met verwoestende werking, algemeen bekend. Het antwoord van de wetgever heeft ook hier niet lang op zich laten wachten. De eerste Nederlandse regelgeving ter zake is te vinden in de Wet van 26 januari 1815, Stb. 7. Deze wet is vervangen door de Wet van 26 april 1884 houdende nadere bepalingen omtrent het vervoer, den in-, uit- en doorvoer, verkoop en opslag van buskruit en andere licht ontvlambare en ontplofbare stoffen (Stb. 81). Blijkens de op die wet gebaseerde algemene maatregel van bestuur (Stb. 1885, 187) vielen vuurwerken onder de gestelde regels. Laatstgenoemde wet is in 1968 vervangen door de Wet gevaarlijke stoffen (Stb. 1963, 313), welke wet in 1996 is opgevolgd door de Wet vervoer gevaarlijke stoffen (Stb. 1995, 525).
3.1.2. Het op de grondslag van deze regelgeving door de rijksoverheid gevoerde externe-veiligheidsbeleid voor inrichtingen heeft een ramp met een omvang als die in Enschede niet kunnen voorkomen. Nadien zijn dan ook pogingen gedaan om de keten van onderzoek (risicoanalyse), regelgeving, uitvoering (vergunningverlening), toezicht en handhaving in al haar schakels te versterken.
Dat de rijksoverheid uit de gebeurtenissen lessen heeft getrokken voor de toekomst, wil echter niet zeggen dat de Staat aansprakelijk is uit hoofde van onrechtmatige daad voor de directe gevolgen van de ramp. Om zo'n aansprakelijkheid te kunnen vaststellen, moet immers niet zozeer naar de gevolgen, maar vooral naar de oorzaken van de ontploffingen op 13 mei 2000 worden gekeken, met als uitgangspunt de wetenschap die de Staat tot op het moment van de ramp bezat of had moeten bezitten. Overheidsaansprakelijkheid kan niet worden aangenomen op de enkele grond dat zich een risico heeft verwezenlijkt waarvan de overheid op de hoogte was of had moeten zijn. Bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het optreden van de Staat is bepalend of het risico dat hij kende of had moeten kennen – gelet zowel op de ernst van de mogelijke effecten als de kans dat deze zouden optreden – dermate groot was, dat bij afweging van de (maatschappelijke) kosten tegen de voordelen van zodanig overheidsoptreden daaruit voor een rijks-overheidsinstelling de rechtsplicht voort-vloeide om maatregelen te nemen ter verkleining van dat risico.
3.1.3. De verzekeraars hebben aan hun vordering drie specifieke normschendingen ten grondslag gelegd, te weten gevaarzetting, schending van het recht op ongestoord genot van eigendom en inbreuk op het gelijkheids-beginsel. Deze komen hierna aan de orde in de rechtsoverwegingen 3.2, 3.6 en 3.7. Onder 3.3, 3.4 en 3.5 worden de specifieke verwijten besproken waarop volgens de verzekeraars de aansprakelijkheid van de Staat jegens de Grolschbedrijven kan worden gebaseerd, te weten regelgevingsfalen, onjuiste advisering en toezichtsfalen. Ter pleitzitting is komen vast te staan dat de vordering niet mede is gebaseerd op schending van het recht van de Europese Gemeenschap (Seveso II-richtlijn).
3.2. Gevaarzetting
Deze rechtbank heeft over de aansprakelijkheid van de Staat voor de gevolgen van de ramp eerder uitspraak gedaan. In de zaak met het rolnummer 01-2529, die is aangespannen door drie persoonlijk gedupeerden, heeft de rechtbank bij vonnis, uitgesproken op 24 december 2003, geoordeeld dat de Staat niet aansprakelijk is, evenmin als de gemeente Enschede. Bij de beoordeling heeft de rechtbank in die zaak mede van belang geacht of de overheid op de hoogte was of had moeten zijn van een reële en directe bedreiging van het leven van personen. Indien dat het geval was, had zij – op grond van onder meer artikel 2 van Pro het EVRM – tijdig afdoende maatregelen moeten nemen ter voorkoming van de ramp, zo oordeelde de rechtbank indertijd.
In de onderhavige zaak staat echter vast dat de gedupeerde Grolschbedrijven slechts zijn getroffen in een vermogensbelang. De norm die volgens de verzekeraars is geschonden, ziet op de situatie dat iemand een situatie in het leven roept of laat voortbestaan die voor anderen bij niet-inachtneming van de vereiste oplettendheid en voorzichtigheid gevaarlijk is. Die norm strekt echter niet ter bescherming tegen de schade die de Grolschbedrijven hebben geleden. Het betoog van de verzekeraars over gevaar-zetting mist voor deze zaak dan ook relevantie.
3.3. Regelgevingsfalen
3.3.1. Met betrekking tot de in rechtsoverweging 2.2.1 onder I, II en III weergegeven verwijten aan het adres van de Staat stelt de rechtbank voorop dat, ook voorzover de Staat rechtens tot regelgeving verplicht zou zijn, aan hem ter zake van de inhoud en de vorm van die regelgeving een ruime beleidsvrijheid toekomt. Bovendien staat niet aan de rechter ter beoordeling of een verplichting tot het totstandbrengen van wetgeving in formele zin – dat wil zeggen met de beide Kamers der Staten-Generaal als medewetgever – voortvloeit uit algemene rechts-beginselen of uit de Grondwet.
3.3.2. Indien, zoals de verzekeraars lijken te doen, wordt uitgegaan van de veronderstelling dat de ramp zou zijn voorkomen als het Vuurwerkbesluit op 13 mei 2000 van kracht zou zijn geweest, dan volgt daaruit nog niet dat de Staat als regelgever onrechtmatig heeft gehandeld. Ook als mede wordt aangenomen dat de Staat toen al kennis had van het zogenaamde classificatieprobleem (zie hierna onder 3.5.9), dan volgt daaruit nog niet dat de Staat als regelgever heeft gefaald. Om tot zo’n oordeel te kunnen komen, zal niet de huidige, maar de indertijd geldende regelgeving moeten worden beoordeeld. De vraag of de Staat mogelijk een te grote wissel heeft getrokken op de bereidheid tot naleving van vergunninghouders, komt hierna bij het gestelde toezichtsfalen aan de orde.
3.3.3. Degene die een inrichting als SEF drijft, is onderworpen aan het vergunningstelsel voor inrichtingen op basis van hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer. Daarnaast gelden voor de exploitant van een vuurwerkopslagplaats de algemene zorgplichten van artikel 1.1a van de Wet milieubeheer en artikel 2 van Pro de Wet milieugevaarlijke stoffen en, in diens hoedanigheid van bezitter van gevaarlijke stoffen, de risico-aansprakelijk-heid bij ongevallen van artikel 6:175 van Pro het Burgerlijk Wetboek.
Dit stelsel brengt, naast verplichtingen waarop belanghebbenden tegenover de exploitant zelf in rechte een beroep kunnen doen, met zich dat voor de oprichting, de verandering en de verandering van de werking van een bedrijf als SEF een toetsing door het bevoegd gezag moet plaatsvinden (artikelen 8.1 en 8.2 van de Wet milieubeheer). Als bevoegd gezag voor een inrichting als SEF was indertijd aangewezen het college van burgemeester en wethouders van de betrokken gemeente. Daarbij dient het bevoegd gezag (kort samengevat) alle relevante omstandigheden van het concrete geval en de laatste inzichten van deskundigen te betrekken, alsmede de adviezen van de wettelijke adviseurs (artikel 8.8 van de Wet milieubeheer). Als wettelijk adviseur was indertijd voor een inrichting als SEF de Directeur Materieel Koninklijke Landmacht aangewezen. Het bevoegd gezag is voorts gehouden regelmatig na te gaan of de voorschriften en beperkingen van de vergunning nog toereikend zijn en moet zo nodig deze aanpassen, hetzij ambtshalve, hetzij op verzoek van derden of op aanvraag van de vergunninghouder (artikelen 8.22 tot en met 8.24 van de Wet milieubeheer).
3.3.4. De verzekeraars hebben niet voldoende onderbouwd waarom dit stelsel jegens de Grolschbedrijven onrechtmatig zou zijn, nog afgezien van de conclusie van de commissie-Oosting dat de ramp niet had kunnen plaatsvinden als de op dit stelsel gebaseerde vergunningen waren nageleefd. Tot zodanige onderbouwing kan in elk geval niet dienen dat de Staat weet had of had moeten hebben van eerdere explosies bij (al dan niet vergelijkbare) bedrijven in binnen- of buitenland waarbij vuurwerk of andere ontplofbare stoffen opgeslagen waren, aangezien het bovenomschreven stelsel nu juist de mogelijkheid biedt om bij de besluitvorming daarmee rekening te houden.
3.3.5. De overige door de verzekeraars besproken regelgeving, met name het stelsel van bezigings- en afleveringsvergunningen op grond van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen, strekt er niet toe de risico’s van de opslag van vuurwerk bij een bedrijf als SEF voor de omgeving te voorkomen. Het is de milieuvergunning die bepaalt welk vuurwerk van welke gevarenklasse in een inrichting mag worden opgeslagen en welke activiteiten op het terrein mogen worden verricht. Zo aan het stelsel van bezigings- en afleveringsvergunningen al zodanige gebreken zouden kleven dat daardoor de Staat onrechtmatig zou hebben gehandeld, dan is het verband tussen die gebreken en de ramp zo ver verwijderd, dat daaruit geen aansprakelijkheid van de Staat kan voortvloeien. De rechtbank laat die regelgeving hier dan ook onbesproken.
3.3.6. De rechtbank concludeert dat aansprakelijkheid van de Staat niet kan worden gebaseerd op gebreken in de wet- of regelgeving. Daarmee is ook de stelling van de verzekeraars verworpen dat de ramp te wijten is aan het niet verrichten van onderzoek dat tot aanpassing van de regelgeving zou hebben genoopt, nog daargelaten dat de verzekeraars deze stelling naar aanleiding van het daartegen gevoerde verweer niet nader hebben onderbouwd. Ook de stelling dat de Staat heeft nagelaten de toezichts-regelgeving (tijdelijk) aan te passen, moet op grond van het voorgaande worden verworpen. Verwijt III kan verder onbesproken blijven, nu daaraan volgens de verzekeraars geen zelfstandige betekenis meer toekomt (conclusie van repliek, positum 25).
3.4. Onjuiste advisering
De Staat heeft ten verweer een beroep gedaan op de regel van de formele rechtskracht,
volgens welke in de onderhavige procedure de onder 1.4.1 en 1.4.2 vermelde besluiten naar inhoud en wijze van totstand-koming voor rechtmatig moeten worden gehouden. Volgens de Staat geldt dit ook voor de inhoud van de in het kader van de totstandkoming namens de Directeur Materieel Koninklijke Landmacht door het bureau AMV verstrekte adviezen.
De rechtbank kan de Staat niet volgen in dit verweer, aangezien deze adviezen afkomstig waren van een ander orgaan dan het bestuursorgaan dat door middel van het instellen van bezwaar en beroep in rechte had kunnen worden betrokken. De stelling van de verzekeraars dat een uitzondering moet worden aanvaard op de formele rechtskracht van de advisering door het bureau AMV, behoeft dus geen bespreking.
Een en ander neemt niet weg dat van de rechtmatigheid van de verleende milieu-vergunningen moet worden uitgegaan. Weliswaar hebben de verzekeraars ook gesteld dat de Staat heeft erkend dat deze vergunningen onjuist waren, op grond waarvan hij zich niet op de formele rechtskracht van de betrokken besluiten zou kunnen beroepen, maar de Staat kan geen onrechtmatig handelen van de gemeente Enschede erkennen. Nu niet is gesteld of gebleken dat de adviezen van het bureau AMV los van de vergunning-procedure tot schade hebben geleid, kan op grond van het in rechtsoverweging 2.2.1 onder IV vermelde verwijt geen aansprakelijkheid van de Staat worden aangenomen. Derhalve kan in het midden blijven of de voormelde adviezen terecht uitgingen van de veiligheids-afstanden die waren opgenomen in drie uit 1992 daterende (interne) memoranda van het bureau Hinderwetzaken, zoals het bureau AMV toen nog heette.
3.5. Toezichtsfalen
3.5.1. Met het toezicht en de controle op de naleving van de bepalingen van de Wet milieu-beheer en van de milieuvergunning-voorschriften waren in het geval van SEF de door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Enschede daartoe aangewezen ambtenaren belast. Dit college was eveneens verantwoordelijk voor de daadwerkelijke handhaving daarvan door middel van bestuursrechtelijke sancties als het opleggen van een dwangsom, het uitoefenen van bestuursdwang en het intrekken van de vergunning.
Op rijksniveau waren ten tijde van de ramp (de daartoe aangewezen ambtenaren van) de Inspectie Milieuhygiëne (thans: het Inspectoraat-Generaal VROM), het toenmalige bureau AMV en de Rijksverkeers-inspectie (hierna tezamen aangeduid als: ‘de rijks-toezicht-houders’) met toezicht op de naleving van de milieuwetgeving op vuurwerk-opslag-plaatsen belast . De Inspectie Milieuhygiëne was tweedelijns toezichthouder voor alle inrichtingen. Daarnaast was het bureau AMV aangewezen als toezicht-houder voor inrichtingen waar ontplofbare stoffen zijn opgeslagen, zoals SEF. De Rijks-verkeers-inspectie was mede bevoegd tot toezicht binnen een inrichting waar vuurwerk is opgeslagen, voor zover dit toezicht kan worden uitgeoefend in samenhang met de werkzaamheden waartoe zij krachtens wettelijke bepalingen inzake het vervoer van stoffen en preparaten bevoegd is. Haar toezichthoudende taak op grond van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen had zij overgenomen van het voormalige Korps Controleurs Gevaarlijke Stoffen.
3.5.2. Bij de beoordeling van de stellingen van de verzekeraars inzake het toezicht maakt de rechtbank een onderscheid tussen algemeen en specifiek toezichtsfalen. Van algemeen toezichts-falen kan worden gesproken, indien het bevoegde bestuursorgaan zijn wettelijke taken op dit gebied verwaarloost. Gelet op de aan het bestuur toekomende vrijheid bij de verdeling van de beschikbare financiële en personele middelen over verschillende beleidsterreinen, zal een dergelijke taak-verwaarlozing slechts in uitzonderlijke omstandigheden onrechtmatig zijn jegens een ingezetene (natuurlijke of rechtspersoon). Bij specifiek toezichtsfalen moet worden gedacht aan het negeren van concrete aanwijzingen of het in de wind slaan van waarschuwingen dat bepaalde regels of voorschriften worden overtreden.
3.5.3. De bevoegdheden van de rijkstoezichthouders doen niet af aan de primaire verantwoordelijk-heid van het bevoegd gezag om op de naleving van de milieu-wetgeving binnen inrichtingen toe te zien. Aangezien in die wetgeving de functie van het toezicht in beginsel is gedecentraliseerd, is de rechtbank met de Staat van oordeel dat de vordering niet kan worden toegewezen op grond van aan de Staat toe te rekenen algemeen toezichts-falen. Gelet op de wettelijke taken van het bevoegd gezag, is de Staat voor eventuele taak-verwaar-lozing bij het toezicht van rijkswege niet jegens de Grolschbedrijven aansprakelijk. De rechtbank zal zich hierna dan ook beperken tot specifiek toezichtsfalen.
3.5.4. De in rechtsoverweging 2.2.1 onder V en VI weergegeven verwijten houden in dat de Staat, ondanks de kennis die de rijkstoezichthouders hadden of hadden moeten hebben over de toestand bij SEF, niet adequaat handelend is opgetreden. De voor het rijks-toezicht verantwoordelijke ministers zijn echter niet bevoegd tot bestuursrechtelijke handhaving. Indien bij het toezicht een overtreding wordt geconstateerd die correctie behoeft, zal aan het bevoegd gezag moeten worden gerapporteerd, dat vervolgens moet besluiten al dan niet een sanctie op te leggen. Wel kan het bevoegd gezag door de betrokken minister dringend worden aangespoord om handelend op te treden. Voorts laat zich denken dat belanghebbenden in kennis worden gesteld van risico's die tijdens het toezicht zijn geconstateerd. De stelling van de verzekeraars dat de Staat als toezichthouder onmiddellijk had moeten ingrijpen, is door de rechtbank dan ook aldus verstaan, dat de rijkstoezichthouders op grond van de kennis die zij hadden of hadden moeten hebben van de toestand bij SEF, het bevoegd gezag tot actie jegens de exploitanten van die inrichting hadden moeten aanzetten en zo nodig zelf de Grolschbedrijven hadden moeten inlichten. De rechtsplicht waarop de verzekeraars hier doelen, wordt in het kader van het gestelde toezichtsfalen besproken, maar is ook aan de orde bij de beweerde schending van het recht op ongestoord genot van eigendom (zie rechtsoverweging 3.6).
3.5.5. Op hun verwijten over het door de rijkstoezichthouders zelf onvoldoende uitoefenen van toezicht binnen SEF zijn de verzekeraars na het daartegen gevoerde verweer van de Staat slechts summier teruggekomen en dat nog alleen voor zover het de rol van het bureau AMV betreft. Het bureau AMV heeft geen gevolg gegeven aan zijn eigen constatering in het ‘Memorandum veiligheidsafstanden opslag groot vuurwerk’ van mei 1992 dat er alle aanleiding is om frequent toezicht uit te oefenen, zo stellen de verzekeraars in dit verband. Elders stellen zij evenwel dat ook een frequenter toezicht door het bureau AMV niet zou hebben kunnen tegengaan dat (regelmatig) uitgepakt of gemodificeerd vuurwerk in de inrichting aanwezig zou zijn en dat– zonder dat het vuurwerk wordt afgestoken – onmogelijk valt te controleren of het opgeslagen vuurwerk al dan niet juist geclassificeerd is. Uit de eigen stellingen van de verzekeraars kan derhalve niet worden afgeleid dat het bureau AMV of een andere rijkstoezichthouder vaker en grondiger hadden moeten controleren binnen de inrichting. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat het onvoldoende uitoefenen van rijkstoezicht binnen SEF geen grond oplevert om aansprakelijkheid van de Staat jegens de Grolsch-bedrijven aan te nemen.
3.5.6. De verzekeraars hebben bij repliek wel nog gesteld dat de uitkomsten van de door het bureau AMV in 1993 en op 10 juni 1998 afgelegde controlebezoeken ronduit alarmerend waren. Niet in geschil is echter dat de resultaten van de beide controle-bezoeken die het bureau AMV aan SEF heeft gebracht, zijn doorgegeven aan het bevoegd gezag en aanleiding hebben gegeven tot gemeentelijk optreden. De gewezen AMV-medewerker [AMV-medewerker], op wiens verklaring in voorlopig getuigenverhoor de verzekeraars zich mede hebben beroepen , heeft weliswaar als getuige verklaard dat hij bij het bezoek in 1993 heeft ontdekt dat de gevarenklassen niet deugden, maar ook dat vervolgens de gemeente daarop goed is aangesproken. Uit zijn verklaring volgt tevens dat hij nooit bij SEF heeft geconstateerd dat de classificatie op de buitenkant van de verpakking niet deugde. Voorts blijkt uit een brief van 16 juni 1998 van het toenmalig hoofd van het bureau AMV, majoor [majoor], aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Enschede, waarnaar de verzekeraars ten pleidooie hebben verwezen , niet alleen dat het bureau AMV bij SEF tijdens het tweede controle-bezoek buiten de ompakruimte onverpakt vuurwerk heeft aangetroffen, maar ook dat het bevoegd gezag daarover adequaat is ingelicht.
3.5.7. In het kader van het toezichtsfalen resteert dan nog de vraag of de rijkstoezicht-houders de wetenschap die zij langs indirecte weg – uit andere bron dan via eigen controles binnen SEF – hadden verkregen of hadden moeten verkrijgen over de toestand bij SEF, ten onrechte niet hebben gedeeld met het bevoegd gezag en/of de Grolsch-bedrijven. In dit verband hebben de verzekeraars, deels eerst ter pleitzitting, het volgende gesteld:
- op grond van TNO-onderzoek naar de explosie op 14 februari 1991 in een vuurwerk-bedrijf te Culemborg wist het bureau AMV of behoorde dit te weten dat het vuurwerk al in het buitenland (China) regelmatig en/of structureel onjuist werd geclassificeerd voordat dit bij SEF werd opgeslagen en dat de VN-transport-classificatie ongeschikt was om ook voor vuurwerkopslag als bij SEF te worden gebruikt;
- door andere controles dan bij SEF waren het bureau AMV en de Rijksverkeers-inspectie op de hoogte of hadden zij op de hoogte moeten zijn van de foute classificatie van het bij SEF opgeslagen vuurwerk;
- na de Culemborgramp hebben de rijkstoezichthouders verzuimd de sedertdien bekende gevaren van de opslag van onverpakt vuurwerk en het modificeren van vuurwerk bij SEF te elimineren.
3.5.8. De rechtbank stelt in dit verband voorop dat bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het onder 3.5.7 bedoelde overheidsoptreden moet worden getoetst aan de in rechtsoverweging 3.1.2 weergegeven criteria. Bij deze toetsing moet, zoals gezegd, worden uitgegaan van de kennis die de Staat tot op het moment van de ramp had of redelijkerwijs had moeten hebben. Voor de beantwoording van de vraag of wetenschap van rijksambtenaren aan de Staat kan worden toegerekend, komt het erop aan of hun wetenschap in het maatschappelijk verkeer als wetenschap van de Staat heeft te gelden .
3.5.9. De Staat betwist dat bij de rijks-toezichthouders wetenschap bestond of had moeten bestaan dat bij SEF “zwaarder” vuurwerk was opgeslagen dan was toegestaan.
Dit zogenaamde classificatieprobleem betreft de structurele discrepantie die bij met name uit China geïmporteerd vuurwerk heeft bestaan tussen de op het etiket aangegeven zwaarte en de werkelijke zwaarte ervan. Op grond van de verleende milieu-vergunning mocht geen vuurwerk op het SEF-terrein opgeslagen zijn dat massa-explosief was. Het overgrote deel van het toegestane vuurwerk betrof -vuurwerk van de gevaarklasse 1.4. De verhoudingsgewijs geringe hoeveelheid vergund vuurwerk van de gevaarklasse 1.3 leverde weliswaar risico op voor het ontstaan van brand, beperkte explosies of beperkte uitworp van brokstukken, maar betekende op zichzelf geen gevaar voor een massa-explosie. Aangenomen moet worden dat zich op het SEF-terrein ook vuurwerk heeft bevonden dat op grond van het classificatiesysteem in de gevaarklassen 1.1 en/of 1.2 behoorde te zijn ingedeeld, mogelijk in combinatie met een grotere hoeveelheid vuurwerk dat in klasse 1.3 thuis hoorde dan bij de milieu-vergunning was toegestaan.
3.5.10. In dit verband is voorts van belang dat in de internationale verdragen ter zake van het transport van gevaarlijke stoffen de taak om toe te zien op een juiste verpakking en etikettering is neergelegd bij de bevoegde autoriteit in het land van herkomst. Uitgangspunt voor de autoriteiten in de doorvoerlanden en het bestemmingsland is dat verpakking en etikettering in orde zijn. De rechtbank dient dus na te gaan of er tot op het moment van de ramp zodanige aanwijzingen van een niet met dit uitgangs-punt overeenstemmende praktijk waren, dat dit bij het toezicht op het naar SEF getransporteerde vuurwerk niet meer mocht worden gevolgd. Daarbij kan de oorzaak van de foute classificatie in het midden blijven.
3.5.11. Naar aanleiding van de ontploffing in een vuurwerkbedrijf te Culemborg is door TNO een onderzoek ingesteld. TNO heeft geconstateerd dat vuurwerk van de gevaarklasse 1.3 onder omstandigheden kan reageren als vuurwerk van de gevaarlijker klasse 1.1, namelijk als het vuurwerk onjuist is geclassificeerd, als het uit de transportverpakking is gehaald of als het door bewerkingen en aanpassingen is gemodificeerd. Tevens bevat het TNO-rapport in de conclusies en aanbevelingen de volgende passage: "Het zonder meer omzetten van de transport-classificatie in een classificatie voor andere doeleinden moet ten sterkste worden afgeraden, zeker wanneer het vuurwerk niet meer in de verpakking wordt opgeslagen en er modificaties aan het vuurwerk hebben plaats-gevonden."
Met de Staat is de rechtbank van oordeel dat op grond van deze bevindingen, mede in aanmerking genomen hetgeen hierna in rechtsoverweging 3.5.13 wordt overwogen, niet de conclusie getrokken kan worden dat de rijkstoezichthouders hadden moeten weten dat de etiketten op de verpakkingen van het vuurwerk bij een voor opslag bestemde inrichting als SEF niet correspondeerden met de inhoud of anderszins onjuist waren. In dit verband acht zij mede van belang dat in Culemborg gebruik mocht worden gemaakt van los zwart kruit, een zeer brandbare en massa-explosieve stof, terwijl bij SEF naast de opslag van verpakt vuurwerk van de gevaarklassen 1.4 en (in relatief geringe hoeveelheid) 1.3 in hun transportverpakking niet meer was toegestaan dan het (tijdens werkuren) uit de transportverpakking halen en assembleren van stukken vuurwerk die zich ieder voor zich in hun primaire verpakking bevonden.
3.5.12. Bekendheid bij de Staat met het classificatieprobleem valt volgens de verzekeraars mede af te leiden uit uitlatingen in voorlopig getuigenverhoor van de (voormalige) rijksambtenaren [AMV-medewerker] en [rijksverkeersinspecteur] en citaten van rijksverkeers-inspecteurs in het rapport van de commissie-Oosting .
Uit de verklaring die [AMV-medewerker], die voorheen aan het bureau AMV was verbonden, als getuige heeft afgelegd blijkt onder meer dat hij, hoewel hij zich niet bevoegd achtte om te kijken of de inhoud met het etiket overeen kwam, bij controles wel eens een doosje heeft opengetrokken en heeft gekeken in openstaande verpakkingen. Als hij dan verkeerd geclassificeerd vuurwerk aantrof, heeft hij daarvan de betrokken gemeente in kennis gesteld, aldus zijn verklaring.
De rijksverkeersinspecteur [rijksverkeersinspecteur] heeft als getuige verklaard dat hij twijfels kenbaar heeft gemaakt over de classificatie van uit China geïmporteerd vuurwerk. Signalen dat de classificatie die door de producent aan het vuurwerk werd meegegeven, nogal eens afweek van de werkelijke gevaarklassen, zijn volgens de commissie-Oosting ook door andere rijksverkeersinspecteurs afgegeven.
De rechtbank acht de beschikbare verklaringen en citaten echter, ook in samenhang bezien, onvoldoende om te kunnen concluderen dat de rijkstoezicht-houders hadden moeten weten dat de etikettering van het bij SEF opgeslagen vuurwerk dermate ondeugdelijk was, dat daardoor schadelijke effecten in de omgeving van de inrichting zouden kunnen ontstaan. Daarbij moet worden bedacht dat de Rijksverkeers-inspectie, gezien haar wettelijke taak-omschrijving, in de gang van zaken binnen inrichtingen voornamelijk geïnteresseerd was voor zover het aan het vervoer gerelateerde handelingen betrof. Ook indien wordt aangenomen, conform de door de verzekeraars ten pleidooie geciteerde overweging uit de onder 1.3.2 genoemde arresten van het gerechtshof te Arnhem, dat de beide directeuren van S.E. Fireworks v.o.f., gezien hun opleiding en ervaring, hebben begrepen dat sommige soorten vuurwerk van een zwaardere klasse waren dan 1.4 en dat zij twijfels hebben gehad aan de juistheid van de indeling in gevarenklassen op de etiketten van het verpakte vuurwerk, dan volgt daaruit nog niet dat de rijkstoezichthouders wisten of hadden moeten weten dat op het SEF-terrein massa-explosief vuurwerk opgeslagen lag.
Aan het aanbod van de verzekeraars om door het doen horen van getuigen te bewijzen dat de Staat “genoegzaam” op de hoogte was van het feit dat vuurwerk in het buitenland onjuist werd geclassificeerd , gaat de rechtbank voorbij, nu dit als te vaag moet worden beschouwd.
3.5.13. Ten aanzien van de opslag van onverpakt vuurwerk en het modificeren van vuurwerk overweegt de rechtbank als volgt.
Volgens (de bijlage bij) de – van de vergunning deel uitmakende – aanvraag van de revisievergunning zien de hoeveelheden vuurwerk van de diverse gevaarklassen die in de milieuvergunning zijn toegestaan op vuurwerk in originele transportverpakking, behoudens de andere vermelding voor een beperkte hoeveelheid in de ompakruimte . Hieruit leidt de rechtbank af, zoals eerder ook de commissie-Oosting en de Staat hebben gedaan, dat de opslag van onverpakt vuurwerk in bewaarruimten bij SEF niet was toegestaan. De a contrario interpretaties die de verzekeraars ten pleidooie hebben gegeven van enkele door het bevoegd gezag aan de vergunning verbonden (standaard)-voorschriften, kunnen niet afdoen aan de specifieke, ondubbel-zinnige beschrijving van de activiteit – te weten: opslag van vuurwerk – die conform de aanvraag is vergund. Ook modificatie van vuurwerk, verdergaand dan montage met het oog op een vuurwerkevenement, was binnen SEF niet toegestaan.
Een en ander betekent dat niet kan worden volgehouden dat de Staat een situatie heeft laten voortbestaan waarin opslag van onverpakt vuurwerk en modificatie van vuurwerk bij SEF geoorloofd waren. Weliswaar hebben de verzekeraars in dit verband nog gesteld dat de Staat er niet van mocht uitgaan dat de gemeentelijke milieu-vergunning zou worden nageleefd, maar deze stelling is, mede gelet op hetgeen in rechtsoverweging 3.5.3 is overwogen, onvoldoende om staats-aansprakelijkheid op te baseren.
3.5.14. Hetgeen in de rechtsoverwegingen 3.5.3 tot en met 3.5.13 is overwogen, leidt tot de conclusie dat op grond van de in rechtsoverweging 2.2.1 onder V en VI vermelde verwijten geen aansprakelijkheid van de Staat kan worden aangenomen.
3.6. Schending van het recht op ongestoord genot van eigendom
De Grote Kamer van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft bij uitspraak van 30 november 2004 in de zaak Öneryildiz tegen Turkije uit artikel 1, Eerste Protocol, van het EVRM een positieve verplichting voor de lidstaten afgeleid om maatregelen te nemen ter voorkoming van de vernietiging van eigendom. In de daar aan de orde zijnde situatie, waarin tevens sprake was van een reële en directe bedreiging van het leven van klager en zijn bij een methaangasexplosie omgekomen familieleden, heeft het EHRM geconcludeerd dat het recht op ongestoord genot van eigendom was geschonden, omdat de autoriteiten hadden nagelaten gepaste maatregelen te nemen om de vernietiging van de woning met inboedel van klager te voorkomen.
Uit artikel 1, Eerste Protocol, van het EVRM zijn echter naar het oordeel van de rechtbank geen verplichtingen af te leiden die in het voorgaande nog niet aan de orde zijn geweest (zie ook rechtsoverweging 3.5.4). Zij volstaat dan ook op deze plaats met een verwijzing daarnaar.
3.7. Inbreuk op het gelijkheidsbeginsel
Een van de verschijningsvormen van het gelijkheidsbeginsel is de regel dat de onevenredig nadelige – dat wil zeggen: buiten het normale maatschappelijke risico of het normale bedrijfsrisico vallende, en op een beperkte groep burgers of instellingen drukkende – gevolgen van een overheidshandeling of overheidsbesluit niet ten laste van die beperkte groep behoren te komen, maar gelijkelijk over de gemeenschap dienen te worden verdeeld. Uit deze regel vloeit voort dat het toebrengen van zodanige onevenredige schade bij een op zichzelf rechtmatige overheidshandeling jegens de getroffene onrechtmatig is.
Het beroep van de verzekeraars op dit in de rechtspraak van de Hoge Raad ontwikkelde beginsel van de ‘égalité devant les charges publiques’ kan echter reeds daarom niet slagen, omdat zij niet duidelijk hebben gemaakt op welk rechtmatig besluit of andere rechtmatige overheidshandeling zij precies doelen, waar zij schrijven dat de Staat een beleidskeuze heeft gemaakt om geen prioriteit toe te kennen aan de veiligheid bij de opslag van vuurwerk en in dat verband een risico te lopen. De Staat heeft bij dupliek op deze gebrekkige onderbouwing gewezen, maar de verzekeraars zijn hierop ter pleitzitting niet teruggekomen.
3.8. Conclusie
Al het voorgaande mondt uit in de conclusie dat de vordering moet worden afgewezen.
De verzekeraars zullen als de in het ongelijk te stellen partij worden veroordeeld in de proceskosten. Deze veroordeling zal uitvoerbaar bij voorraad worden verklaard, nu de Staat dit heeft gevraagd. Voor de eveneens gevraagde toewijzing van wettelijke rente over de proceskosten met ingang van veertien dagen na vonnisdatum ziet de rechtbank in deze zaak echter geen grond.
BESLISSING
De rechtbank:
- wijst de vordering af;
- veroordeelt de verzekeraars gezamenlijk in de proceskosten, tot aan deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 3.632,- aan griffierecht en € 12.844,- aan salaris van de procureur;
- verklaart deze veroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mrs. P.A. Koppen, E.C. van Veen en E.M. Valk en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 9 november 2005 in tegenwoordigheid van de griffier.