Uitspraak
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
sector civiel recht - voorzieningenrechter
Vonnis in kort geding van 8 augustus 2005,
gewezen in de zaak met rolnummer KG 05/814 van:
[eiser],
thans in uitleveringsdetentie in Nederland,
eiser,
procureur mr. W. Taekema,
advocaat mr. B.Th. Nooitgedagt te Amsterdam,
tegen:
de publiekrechtelijke rechtspersoon De Staat der Nederlanden (Ministerie van Justitie),
zetelende te ‘s-Gravenhage,
gedaagde,
procureur mr. C.M. Bitter.
1. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 25 juli 2005 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
1.1. Eiser heeft de Nederlandse en Egyptische nationaliteit.
1.2. In oktober 2001 is in de Verenigde Staten een wet aangenomen, bekend als de “Patriot Act” (Public Law 107–56). De wet heeft het oogmerk “[to] deter and punish terrorist acts in the United States and around the world, to enhance law enforcement investigatory tools, and for other purposes.”
1.3. Op 13 november 2001 heeft de president van de Verenigde Staten een “Military Order” uitgevaardigd, getiteld “Detention, Treatment, and Trial of Certain Non-Citizens in the War Against Terrorism”. Deze bepaalt onder meer (section 2):
“(a) The term “Individual subject to this order” shall mean any individual who is not a United States citizen with respect to whom I determine from time to time in writing that:
(1) there is reason to believe that such individual, at the relevant times,
(i) is or was a member of the organistation known as Al Qaida;
(ii) has engaged in, aided or abetted, or conspired to commit, acts of international terrorism, or acts in perparation therefor, that have caused, threaten to cause, or have as their aim to cause, injury to or adverse affects on the United States, its citizens, national security, foreign policy, or economy; (…)”
1.4. Voorts is onder meer bepaald (section 7):
“(b) With respect to any individual subject to this order—
(1) military tribunals shall have the exclusive jurisdiction with respect to offenses by the individual; and
(2) the individual shall not be privilegd to seek any remedy or maintain any proceeding, directly or indirectly, or to have any such remedy or proceeding sought on the individual’s behalf, in (i) any court of the United States, or any state thereof, (ii) any court of any foreign nation, or (iii) any international tribunal.”
1.5. Op 20 december 2002 hebben de Verenigde Staten een rechtshulpverzoek gedaan. Dit verzoek vermeldt onder meer dat uit informatie van telefoonmaatschappijen is gebleken dat er tot dan toe voor bijna U$ 2,5 miljoen is gefraudeerd is en dat 17 telefoonnummers in Nederland die bij deze fraude betrokken zijn, twee abonnees hebben, waaronder eiser. Voorts wordt een verband gelegd met een “sleeper cell” van Al Qaeda in Detroit. Het verzoek vermeldt dienaangaande onder meer: “Based on this information, we believe that the subjects of the “Call-Cell” investigation may be linked to Al Qaeda. Indeed, this scheme may prove to be a vehicle for communication between Al Qaeda operatives without detection by law enforcement.”
1.6. Op 26 maart 2003 hebben de Verenigde Staten de uitlevering van eiser verzocht met het oog op zijn vervolging terzake het medeplegen van oplichting van telefoonmaatschappijen. Het uitleveringsverzoek bevat als bijlagen onder meer de navolgende stukken:
- een “Arrest Warrant” door [X], “United States Magistrate Judge” te New York d.d. 29 januari 2003;
- een “Affidavit in support of the request for extradition of [eiser]” van [Y], “Special Agent, United States Secret Service” d.d. 10 maart 2003;
- een “Affidavit in support of the request for extradition” van [Z], “Assistant United States Attorney” d.d. 10 maart 2003;
- twee certificaten die zijn ondertekend door respectievelijk John Ashcroft, “Attorney General” (21 maart 2003), en Colin L. Powell, “Secretary of State” (24 maart 2003).
1.7. Bij proces-verbaal van 23 september 2003 is de officier van justitie door de rechtbank Amsterdam in de gelegenheid gesteld enkele vragen onder de aandacht te brengen van de autoriteiten van de Verenigde Staten. Een daarvan betreft de vraag waarom – kort gezegd – de link met Al Qaeda wel in de rechtshulpverzoeken wordt vermeldt, doch niet voorkomt in het uitleveringsverzoek.
1.8. Op 24 november 2003 bericht [A], “United States District Attorney” te New York in antwoord op deze vraag: “The answer to this question is that our request for extradition is based on the facts set forth in Special Agent [Y]'s Affidavit in Support of Arrest Warrant. Paragraph two of that Affidavit states that Agent [Y] is setting forth only the facts that establish probable cause to arrest the defendants, and not all the facts regarding the investigation of which he is aware. Accordingly, we made the determination that although there may be a connection to Al Qaeda, as set forth in the legal assistance requests, these facts were not necessary to establish probable cause to arrest the defendants and have them extradited for their crimes.”
1.9. Bij uitspraak van 20 februari 2004 heeft de rechtbank Amsterdam de uitlevering van eiser ontoelaatbaar verklaard.
1.10. Op 2 april 2004 bericht [A] aan het Ministerie van Justitie onder meer: “Unfortunately, neither the AUSA nor I quite understands the concerns of the court, particularly as the supplemental request advising of the possible Al Qaeda connection did not change the fraud charges forming the basis for the investigation. Rather, the suspicions added a sense of urgency to the supplemental request.
As we described in our supplemental correspondence to the Ministry, the U.S. had suspicions that the subjects of this investigation have or had links to Al Qaeda operatives. Telephone records linked stolen calling cards numb[B]. [B], who is currently in United States custody on narcotics and fraud charges, is the leader of a “sleeper cell” of Al Qaeda operatives in Detroit, Michigan. (…)
Naturally we remain interested in pursuing any leads to indicate an Al Qaeda connection, but the request pertains to a fraud investigation. Similarly, our extradition request could only focus on the fraud, because there was insufficient evidence to prosecute on charges relating to terrorist financing or material support to terrorists. In no way, in either forum, did we suggest otherwise.”
1.11. Bij tussenarrest van 7 september 2004 heeft de Hoge Raad de hiervoor onder 1.9 genoemde uitspraak van de rechtbank Amsterdam vernietigd.
1.12. Bij eindarrest van 19 april 2005 heeft de Hoge Raad de uitlevering van eiser aan de Verenigde Staten toelaatbaar verklaard. De Hoge Raad overweegt onder meer (r.o. 3.2.2): “In de stukken met betrekking tot het aan het uitleveringsverzoek voorafgaande verzoek om rechtshulp wordt weliswaar opgemerkt dat het vermoeden bestaat dat de onderhavige feiten in verband staan met de activiteiten van Al Quaeda, in die zin dat personen die deel uitmaken van dat netwerk door de vorenbedoelde frauduleuze handelingen van de opgeëiste persoon en anderen in staat zouden worden gesteld om heimelijk en kosteloos met elkaar te bellen, maar uit niets kan volgen dat de autoriteiten van de verzoekende Staat de uitlevering mede vragen ter fine van strafvervolging ter zake van andere feiten dan de vermogensdelicten die in het verzoek zijn bedoeld. Verder is niet aannemelijk geworden dat die feiten samenhangen met een strafbaar feit van politieke aard dan wel dat dat verzoek is gedaan met een politiek oogmerk..”
1.13. Bij faxbericht van 9 mei 2005 heeft de raadsman de Minister van Justitie (hierna: de Minister) verzocht om de uitlevering niet toe te staan en de strafvervolging over te nemen van de autoriteiten van de Verenigde Staten.
1.14. Bij beschikking van 7 juli 2005 heeft de Minister besloten de uitlevering toe te staan ten behoeve van strafvervolging van eiser voor de feiten waarvoor de uitlevering wordt gevraagd.
1.15. Bij brief van 24 juli 2005 aan de Minister schrijft Amnesty International onder verwijzing naar de hiervoor onder 1.7 en 1.9 genoemde brieven, onder meer: “Deze documenten, afkomstig van bij het onderzoek naar de opgeëiste persoon betrokken Amerikaanse autoriteiten, zijn naar de mening van Amnesty International een concrete aanleiding om redelijkerwijs te vermoeden dat de opgeëiste persoon in enigerlei hoedanigheid (als verdachte of anderszins) bij een strafrechtelijk, inlichtingen- of ander onderzoek naar terroristische activiteiten of organisaties door de Amerikaanse autoriteiten kan worden betrokken en eventueel alsnog in een bij uitlevering onvoorziene rechtsgang terechtkomt.”
2. De vorderingen, de gronden daarvoor en het verweer
Eiser vordert na eisvermindering – zakelijk weergegeven – gedaagde primair te verbieden eiser aan de Verenigde Staten van Amerika uit te (doen) leveren en te gelasten dat eiser in Nederland zal worden vervolgd voor de feiten waarvoor de uitlevering wordt gevraagd.
Subsidiair vordert eiser gedaagde te verbieden hem aan de Verenigde Staten van Amerika uit te (doen) leveren zonder individuele garanties te bedingen, welke individuele garanties dienen in te houden dat:
- eiser niet zal worden onderworpen aan enige maatregel of behandeling voortvloeiende uit de US Patriot Act I en II;
- eiser niet zal worden verhoord, gehoord of vervolgd terzake enige vermeende link met het Al Qaeda netwerk of enige vermeende terroristische organisatie;
- eiser zijn recht op een “speedy trial” ten overstaan van een jury kan doen gelden binnen de daarvoor in het Amerikaanse recht geldende termijnen;
- eiser ten spoedigste zal worden teruggeleverd aan Nederland en deze terugkeer zal zijn gegarandeerd binnen de termijn waarbij de, naar Nederlands recht, maximale gevangenisstraf zal zijn geëxpireerd, zulks rekening houdende met de in Nederland geldende VI datum en de tijd reeds doorgebracht in uitleveringsdetentie;
- eiser niet vanuit de Verenigde Staten zal worden doorgeleverd naar een ander land.
Daartoe voert eiser – zakelijk weergegeven – het volgende aan.
- De toetsing van het besluit van de Minister van 7 juni 2005 dient in dit kort geding niet beperkt te zijn tot een marginale. De voorzieningenrechter is de enige “effective remedy” tegen (dreigende) (flagrante) schendingen van fundamentele rechten van eiser.
- Uit artikel 5 van het Uitleveringsverdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Verenigde Staten van Amerika van 24 juni 1980 (Trb. 1980, 111, hierna: het Uitleveringsverdrag) volgt geenszins een verplichting tot uitlevering. Voorts zijn de beweerdelijke strafbare feiten op Nederlands grondgebied gepleegd waardoor primair de Nederlandse rechtsorde zou zijn geschaad. Eiser is voorts eerst na bevindingen van de Nederlandse politie als verdachte gekwalificeerd. Eiser dient derhalve primair in Nederland te worden vervolgd voor de feiten waarvoor de uitlevering wordt gevraagd.
- Een uitzondering op het vertrouwensbeginsel is noodzakelijk. In de eerste plaats bestaat op grond van de Amerikaanse stukken een reëel risico dat eiser wordt gekwalificeerd als een “enemy combatant” en als zodanig in een door Nederland bij uitlevering niet voorziene rechtsgang terechtkomt. De omstandigheid dat de arrest warrant afkomstig is van een Magistrate Judge in plaats van, zoals gebruikelijk, een (Grand) Jury doet vermoeden dat de Amerikaanse autoriteiten een bijzondere procedure volgen, hetgeen ongetwijfeld verband houdt met de gestelde link met het Al Qaeda netwerk. Merkwaardig genoeg voor een telecomfraudezaak als de onderhavige, bevat het uitleveringsdossier een verklaring van Secretary of State Colin L. Powell. Daarnaast geven de door de Amerikaanse autoriteiten overgelegde strafbepalingen een indicatie dat eiser verdacht wordt van politieke delicten. Het is de Amerikaanse autoriteiten daarom met name te doen om eiser te horen over een eventuele betrokkenheid bij het Al Qaeda netwerk en daaromtrent nadere informatie te vergaren. Ter zitting bleek dat, daargelaten de vraag of sprake is van een US Patriot Act II, de term enemy combatant in die wet in ieder geval niet voorkomt. Hetzelfde heeft te gelden voor de hiervoor onder 1.3. genoemde military order. Eiser heeft daarop aangegeven dat de subsidiaire vordering er met name op ziet dat gedaagde ten behoeve van eiser individuele garanties bedingt teneinde te voorkomen dat zijn fundamentele rechten geschonden worden. In dit verband heeft hij erop gewezen dat uit rapporten van diverse mensenrechtenorganisaties volgt dat de Verenigde Staten stelselmatig en structureel fundamentele mensenrechten schenden in het kader van de “war against terrorism”. Verder is van belang dat één van de mede opgeëiste personen volgens zijn raadsvrouwe na uitzetting vanuit Nederland bij aankomst in Egypte direct is aangehouden en verhoord door de Egyptische en Amerikaanse autoriteiten. Hij zou daarbij gefolterd te zijn.
- Een uitzondering op het vertrouwensbeginsel is voorts noodzakelijk, nu het Amerikaanse rechtssysteem sinds het sluiten van het Uitleveringsverdrag ingrijpend is gewijzigd. Dat geldt onder meer voor het systeem van “plea bargaining” en de invoering van de zogenaamde “sentencing guidelines”.
Gedaagde voert als volgt verweer.
- Uit vaste rechtspraak volgt dat het besluit van de Minister van 7 juni 2005 slechts marginaal getoetst kan worden. De Minister komt een ruime beleidsvrijheid toe bij zijn beslissing.
- Artikel 1 van het Uitleveringsverdrag verplicht de Staat eiser uit te leveren en naar vaste rechtspraak behoort daarbij het vertrouwensbeginsel te gelden. De Verenigde Staten zijn kennelijk van oordeel dat hen een ‘sterkere’ jurisdictie toekomt dan Nederland. Er zijn belangrijke argumenten voor vervolging van eiser in de Verenigde Staten voor telecomfraude. Er is geen reden af te wijken van het fundamentele beginsel van uitleveringsrecht dat een dergelijke, aan het uitleveringsverzoek voorafgegane, belangenafweging wordt gerespecteerd. Er is dus geen reden om de uitlevering te weigeren met een beroep op de goede rechtsbedeling.
- Er is geen sprake van een gegrond vermoeden dat eiser na uitlevering in de Verenigde Staten een bijzondere behandeling te wachten staat. De Hoge Raad heeft in deze zaak reeds geoordeeld dat daarvoor geen aanwijzingen zijn. Deze uitspraak wordt in dit geding niet getoetst. Het risico op een kwalificatie als enemy combatant is zodanig weinig concreet dat daaruit niet de conclusie getrokken worden dat eiser na uitlevering een behandeling wacht die in strijd is met zijn fundamentele rechten. Daarnaast bevat het aanhoudingsbevel zelf de clausule dat eiser direct na aanhouding aan een rechter moet worden voorgeleid.
- In het Amerikaanse systeem van plea bargaining kan geen aanleiding gevonden worden om een uitzondering op het vertrouwensbeginsel toe te staan.
- Het ontbreken van een terugkeergarantie staat de uitlevering van eiser niet in de weg. Bovendien hebben de Verenigde Staten in dit verband een welwillende houding aangenomen.
- Het Uitleveringsverdrag biedt in de omstandigheden van dit geval geen ruimte voor het bedingen van garanties. Indien dat anders zou zijn, zou gedaagde eerst in de gelegenheid moeten worden gesteld de Verenigde Staten om inlichtingen te vragen, teneinde te beoordelen welke effecten de door eiser gevraagde garanties op de rechtsgang in de Verenigde Staten zouden hebben.
3. De beoordeling van het geschil
3.1. De Verenigde Staten partij zijn bij het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR). Evenals het EVRM verzekert het IVBPR bepaalde fundamentele rechtswaarborgen. Naar vaste rechtspraak moet, indien uitlevering wordt verzocht in gevallen waarin zowel de verzoekende Staat als de aangezochte Staat is toegetreden tot het EVRM, in beginsel worden uitgegaan van het vertrouwen dat de verzoekende Staat de desbetreffende bepalingen van dit verdrag zal eerbiedigen. Dit betekent dat de verdragsrechtelijke verplichting tot uitlevering slechts dan moet wijken voor de ingevolge art. 1 EVRM op Nederland rustende verplichting om de rechten van dat verdrag te verzekeren indien (a) blijkt dat de opgeëiste persoon door zijn uitlevering zou worden blootgesteld aan het risico van een flagrante inbreuk op enig hem ingevolge het EVRM toekomend recht, en (b) voorts naar aanleiding van een voldoende onderbouwd verweer is komen vast te staan dat hem na zijn uitlevering niet een rechtsmiddel als bedoeld in art. 13 EVRM ten dienste staat ter zake van die inbreuk. Deze uitgangspunten hebben evenzeer te gelden indien de verzoekende Staat weliswaar niet tot het EVRM maar wel tot het IVBPR is toegetreden.
3.2. Voorts geldt als uitgangspunt dat de Minister een eigen verantwoordelijkheid heeft om al dan niet tot uitlevering te besluiten ondanks een toelaatbaarverklaring door de rechter. Ter beoordeling is thans of, zoals eiser aanvoert, de Minister onrechtmatig handelt door te besluiten de uitlevering van eiser toe te staan. Anders dan eiser heeft betoogd, komt de voorzieningenrechter volgens vaste rechtspraak in deze een marginale toetsing toe, waarbij opmerking verdient dat de beleidsvrijheid van de Minister in deze wordt ingeperkt door de in het geding zijnde verplichtingen die voortvloeien uit het EVRM.
3.3. Ten aanzien van het primair gevorderde wordt als volgt overwogen. Gedaagde heeft kennelijk geen aanleiding gezien om eiser hier te lande te doen vervolgen. Gedaagde heeft zijn standpunt terzake gemotiveerd uiteengezet in zijn besluit van 7 juli 2005 en ter zitting aan de hand van pleitnotities nader toegelicht. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft eiser in het licht van dit verweer onvoldoende aannemelijk gemaakt dat gedaagde in redelijkheid niet mocht afzien van het (doen) vervolgen van eiser in Nederland. De primaire vordering zal derhalve worden afgewezen.
3.4. De voorzieningenrechter komt thans toe aan de subsidiaire vordering van eiser. Bij de beoordeling of de rechten van eiser als bedoeld in het EVRM voldoende zijn gewaarborgd heeft de Minister in zijn besluit van 7 juli 2005 overwogen dat het enkele feit dat in een eerder rechtshulpverzoek van de Verenigde Staten een mogelijke link met het Al Qaeda netwerk wordt genoemd niet voldoende redengevend is om aan te nemen dat er sprake is van een politiek delict en dat eiser kan worden aangemerkt als zijnde een enemy combatant. Volgens de Minister kan daarbij, gelet op het in het uitleveringsrecht geldende vertrouwensbeginsel, ervan worden uitgegaan dat de Verenigde Staten zich zullen houden aan het in artikel 15 van het Uitleveringsverdrag vastgelegde specialiteitsbeginsel dat hij niet voor andere zaken zal worden vervolgd dan de telefoonfraude waarvoor uitlevering wordt verzocht.
3.5. Dat het specialiteitsbeginsel afdoende bescherming zou bieden tegen een bij uitlevering niet voorziene rechtsgang, veronderstelt dat de autoriteiten van de Verenigde Staten het vertrouwensbeginsel honoreren. De stelligheid waarmee gedaagde in de onderhavige zaak van deze veronderstelling uitgaat, kan de voorzieningenrechter echter niet zonder meer delen. Uit de overgelegde rapporten van onder meer Amnesty International en Human Rights Watch kan worden afgeleid dat het interstatelijk vertrouwensbeginsel bij het handelen van de autoriteiten van de Verenigde Staten in de context van de strijd tegen het terrorisme momenteel geen vanzelfsprekendheid is, met name wanneer het gaat om niet-Amerikaanse verdachten. Voorts valt uit deze rapporten op te maken dat de military order van de president van de Verenigde Staten van 13 november 2001 bepaalde fundamentele rechtswaarborgen ten aanzien van verdachten die door de autoriteiten van de Verenigde Staten worden aangemerkt als zogenaamde enemy combatant, op zijn minst genomen onder druk heeft gezet.
3.6. Op zichzelf is het juist dat het uitleveringsverzoek van 26 maart 2003 niet meer behelst dan dat de uitlevering van eiser enkel verband houdt met een verdenking van – kort gezegd – het samenspannen tot en medeplegen van oplichting van telefoonmaatschappijen. In de brief van [A] van 4 april 2004 – die geen deel heeft uitgemaakt van het door de Hoge Raad beoordeelde uitleveringsdossier – is echter te lezen dat de Amerikaanse justitiële autoriteiten desalniettemin geïnteresseerd blijven in het onderzoeken van mogelijke banden van eiser met het Al Qaeda netwerk. In dit verband heeft Amnesty International bij brief van 24 juli 2005 aan de Minister gemotiveerd uiteengezet dat zij onder meer in voornoemde brief van 4 april 2004 een concrete aanleiding ziet om redelijkerwijs te vermoeden dat eiser in enigerlei hoedanigheid (als verdachte of anderszins) bij een strafrechtelijk, inlichtingen- of ander onderzoek naar terroristische activiteiten of organisaties door de Amerikaanse autoriteiten kan worden betrokken en eventueel alsnog in een bij uitlevering onvoorziene rechtsgang terechtkomt. Verder is niet gemotiveerd betwist dat een medeverdachte van eiser – die in de loop van de uitleveringsprocedure door gedaagde naar Egypte is uitgezet – aldaar onder dubieuze omstandigheden terzake is ondervraagd.
3.7. Onder deze omstandigheden is het risico dat (ook) eiser in de Verenigde Staten wordt geconfronteerd met tegen hem bestaande verdenking van betrokkenheid bij het Al Qaeda netwerk zeker niet denkbeeldig. Dit levert voldoende grond op om aan te nemen dat ten aanzien van hem de fundamentele rechtswaarborgen (waaronder direct, ongelimiteerd en ongestoord contact met zijn raadsman en rechtstreekse toegang tot een rechter) onder druk komen te staan alsmede dat daartegen – mede gelet op het bepaalde in sectie 7 van de military order (zie hiervoor onder 1.4.) – geen rechtsmiddel lijkt open te staan. Met een enkele verwijzing naar het interstatelijk vertrouwensbeginsel kan gedaagde in de onderhavige situatie daarom niet volstaan. Dit voert tot de slotsom dat de Minister in redelijkheid niet tot de beslissing kon komen om de uitlevering van eiseres aan de Verenigde Staten onvoorwaardelijk toe te staan.
3.8. Het voorgaande brengt mee dat de subsidiaire vordering in beginsel voor toewijzing in aanmerking komt, met dien verstande dat deze beperkt dient te zijn tot de door gedaagde te bedingen garantie dat de fundamentele rechten van eiser zoals neergelegd in het IVPBR door de Verenigde Staten zullen worden gerespecteerd alsmede dat eiser niet zal worden vervolgd, in voorlopige hechtenis genomen of bestraft voor andere feiten dan in het uitleveringsverzoek genoemd. Voor verder strekkende garanties als door eiser bepleit is geen plaats. Hetgeen eiser in dit verband heeft aangevoerd is onvoldoende om de vordering in dit opzicht, gegeven ook de vaste jurisprudentie dienaangaande, te kunnen dragen.
3.9. Alvorens verder te beslissen zal gedaagde in de gelegenheid zal worden gesteld om bij de autoriteiten van de Verenigde Staten voormelde garantie te bedingen. De zaak zal daartoe pro forma worden aangehouden tot zaterdag 3 september 2005. Eiser zal vervolgens in de gelegenheid worden gesteld zich schriftelijk omtrent een en ander uit te laten. Tenzij één der partijen uitdrukkelijk anders verzoekt, zal vervolgens zonder verdere zitting een beslissing volgen.
4. De beslissing
De voorzieningenrechter:
houdt de zaak pro forma aan tot zaterdag 3 september 2005 met het hiervoor onder 3.9 genoemde doel;
houdt iedere verdere beslissing aan.
Dit vonnis is gewezen door mr. E.A.G.M. van Rens en uitgesproken ter openbare zitting van 8 augustus 2005 in tegenwoordigheid van de griffier.
mlh