Uitspraak
Rechtbank 's-Gravenhage
sector bestuursrecht
eerste afdeling, enkelvoudige kamer
Reg. nr. AWB 04/1368 WRO
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in het geding tussen
[eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer, verweerder.
Derde-partijen: [derde-partij 1], [derde-partij 2], [derde-partij 3], [derde-partij 4], [derde-partij 5], [derde-partij 6], [derde-partij 7] en [derde-partij 8], [derde-partij 9] en [derde-partij 10], [derde-partij 11], [derde-partij 12] en [derde-partij 13], allen wonende te [woonplaats].
Ontstaan en loop van het geding
Bij brief van 21 november 2002 heeft eiser bij verweerder een aanvraag ingediend voor een vrijstelling van het bestemmingsplan op het perceel [adres] te Zoetermeer teneinde een deel van het perceel als nachthorecagelegenheid te mogen gebruiken.
Bij besluit van 6 mei 2003 heeft verweerder de gevraagde vrijstelling verleend.
Bij besluit van 3 februari 2004, verzonden op 17 februari 2004, heeft verweerder, overeenkomstig het advies van Kamer I van de vaste commissie van advies voor bezwaar- en beroepschriften van de gemeente Zoetermeer, het hiertegen door de derde-partijen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 6 mei 2003 herroepen en de verzochte vrijstelling alsnog geweigerd.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 29 maart 2004, ingekomen bij de rechtbank op dezelfde datum, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn daarna aangevuld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 6 december 2004 hebben de derde-partijen hun zienswijze over de zaak ingediend.
Eiser heeft hierop gereageerd.
De zaak is op 3 mei 2005 ter zitting behandeld.
Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. H.H. Luigies, advocaat te Rotterdam. Namens de derde-partijen is niemand verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. K.M. van Zundert, [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2].
Ter zitting hebben partijen ermee ingestemd dat na de zitting aan het dossier zou worden toegevoegd de bouwaanvraag van eiser, ondertekend op 23 oktober 2003, de ontvangstbevestiging van de bouwaanvraag, de weigering van de bouwaanvraag en een uitdraai uit het geautomatiseerde registratiesysteem voor bouwvergunningen. Bij brief van 4 mei 2005, ingekomen bij de rechtbank op 9 mei 2005, heeft verweerder deze stukken overgelegd.
Motivering
Het bouwblok waarvan het pand [adres] te Zoetermeer onderdeel uitmaakt bestaat uit drie bouwlagen. Het verzoek om vrijstelling van het bestemmingsplan voorziet in het realiseren van een entertainmentbar op het perceel [adres] op maaiveldniveau (de onderste bouwlaag) als nachthorecagelegenheid en van een grand café op voetgangersniveau (de middelste bouwlaag).
Op de bovenste bouwlaag bevinden zich 10 woningen waar de derde-partijen wonen. Het perceel ligt aan het stadspark.
Ingevolge artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), gelezen in samenhang met artikel 20, eerste lid, aanhef en onder e, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (Bro) kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan voor een wijziging in het gebruik van opstallen in de bebouwde kom, mits het aantal woningen gelijk blijft en het gebruik niet meer omvat dan een bruto-vloeroppervlak van 1500 m².
Op het perceel [adres] geldt voor een deel alleen het globaal bestemmingsplan "Stadscentrum Zoetermeer". Ingevolge artikel 8 van de bestemmingsplanvoorschriften is het perceel bestemd voor de voorzieningssoorten "woningen, klein, gestapeld", "woningen, middelgroot, hoogbouw" en "parken en ruimten voor speciale activiteiten". Voorts dienen ingevolge artikel 10, eerste lid, van de bestemmingsplanvoorschriften te worden vervuld de hoofdfunctie "huisvesting" en de nevenfuncties "gezondheidszorg en maatschappelijke dienstverlening" en de hoofdfunctie "verpozing, sport en spel" en de nevenfuncties "levens- en wereldbeschouwing", "cultuur en recreatie", "dienstverlening en administratie" en "communicatie".
Voor het overige valt het perceel binnen het gebied waarop tevens van toepassing is het uitwerkingsplan "Stadscentrum XV (Noordwaarts)". Aan deze gronden is blijkens de bestemmingsplankaart de bestemming "Gemengde doeleinden II" en "Verkeersdoeleinden IV" gegeven.
In artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de bij dit uitwerkingsplan behorende planvoorschriften is bepaald dat de op de kaart voor Gemengde doeleinden II aangewezen gronden bestemd zijn voor:
1. detailhandel
2. containerruimten, met dien verstande dat deze bestemmingen slechts gelden tot een hoogte van 0,5 meter.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder b, van de planvoorschriften zijn de gronden voor zover zij op de kaart met de letter a. zijn aangeduid mede bestemd voor woondoeleinden.
In artikel 7, eerste lid, van de bij het uitwerkingsplan behorende voorschriften is bepaald dat de gronden die op de kaart zijn aangewezen voor verkeersdoeleinden IV bestemd zijn voor langzaam verkeer en parkeervoorzieningen en detailhandel tot een hoogte van 1.00 meter.
Vastgesteld wordt dat het gebruik van het pand [adres] als (nacht)horecagelegenheid in strijd is met de artikelen 5 en 7 van de planvoorschriften Stadscentrum XV en de bepalingen in het globaal bestemmingsplan "Stadscentrum Zoetermeer".
Eiser heeft aangevoerd dat verweerder het bezwaar van degenen die bezwaar hebben gemaakt tegen het vrijstellingsbesluit ten onrechte ontvankelijk heeft geacht, nu eiser op 28 oktober 2003 een bouwvergunning heeft aangevraagd en degenen die bezwaar hebben gemaakt ingevolge artikel 49, vijfde lid, van de Woningwet (Wow) enkel tegen de beslissing op de bouwaanvraag bezwaar konden maken. Eiser heeft hierbij verwezen naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 11 februari 2004, BR 2004, p. 107, 24 maart 2004, LJN-nummer AO6065 en 7 april 2004, LJN-nummer AO7106.
De rechtbank overweegt dat artikel 49, vijfde lid, van de Wow ziet op het geval dat er vrijstelling van het bestemmingsplan vereist is teneinde bouwvergunning te kunnen verlenen. Daarvan is in deze zaak geen sprake.
Eiser heeft bij brief van 21 november 2002 verweerder verzocht om toestemming om in het perceel [adres] een entertainmentbar te mogen exploiteren. Door verweerder is dit verzoek opgevat als een verzoek om vrijstelling krachtens artikel 19, derde lid, van de WRO om de strijdigheid van het gebruik met het bestemmingsplan en het uitwerkingsplan op te heffen. Uit het besluit van verweerder van 11 februari 2003 tot het starten van de vrijstellingsprocedure blijkt ook dat het gaat om een gebruiksverandering, in welk verband er op wordt gewezen dat artikel 20, eerste lid, aanhef en onder e, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (Bro) van toepassing is.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder het verzoek van eiser terecht heeft opgevat als een verzoek om vrijstelling voor het gebruik van het pand en niet tevens vrijstelling voor het mogelijk maken van bouwactiviteiten, te meer daar eiser eerst in juli 2003 een bouwaanvraag heeft ingediend die hij later heeft ingetrokken.
In het primaire besluit heeft verweerder de vrijstelling wat betreft het gebruik van het pand [adres] als bar verleend.
Vervolgens heeft eiser op 28 oktober 2003 een nieuwe bouwaanvraag ingediend, na het verstrijken van de bezwaartermijn tegen de vrijstelling en derhalve nadat reeds bezwaar was gemaakt tegen de verleende vrijstelling.
Nu de vrijstelling is verleend voor een gebruikswijziging van het pand en niet voor het mogelijk maken van bouwactiviteiten, is er, anders dan in de door eiser aangehaalde uitspraken, geen sprake van een vrijstelling teneinde het verlenen van een bouwvergunning mogelijk te maken.
Overigens merkt de rechtbank op dat indien eiser zou worden gevolgd in de stelling dat vrijstelling van de planvoorschriften is verleend met het oog op door hem bedoelde bouwactiviteiten, deze vrijstelling nimmer in stand zou kunnen blijven, aangezien artikel 20, eerste lid, aanhef en onder e, van het Bro daartoe geen ruimte biedt. Blijkens vaste jurisprudentie van de ABRS (zie ABRS 20 november 2002, Gst. 7193, 156; ABRS 28 mei 2003, LJN-nummer AF9235 en ABRS 22 oktober 2003, AB 2003, 431) heeft de gebruiksvrijstelling van het Bro uitsluitend betrekking op een wijziging in het gebruik van opstallen en niet op het verlenen van een bouwvergunning.
Hoewel er vanzelfsprekend inhoudelijke samenhang is tussen de gevraagde vrijstelling en de gevraagde bouwvergunning, is juridisch sprake van een "losse" gebruiksvrijstelling waartegen zelfstandig bezwaar en beroep openstaat.
Verweerder heeft dan ook terecht het bezwaar ontvankelijk geacht.
Eiser heeft voorts aangevoerd dat voor het pand [adres] reeds bij de bouw een vrijstelling ingevolge artikel 19 van de WRO is verleend en dat daarbij voor het paviljoen vrijstelling is verleend voor het gebruik als horeca-inrichting en voor het maaiveldniveau voor het gebruik als restaurant. Dit gebruik als horeca-inrichting had gecontinueerd kunnen worden op basis van de eerder verleende vrijstelling. Omdat het bestemmingsplan geen onderscheid kent tussen dag- en nachthoreca en de gemeente Zoetermeer ten tijde van het bestreden besluit geen sluitingstijden voor horeca-inrichtingen kende, valt ook de entertainmentbar onder de eerder verleende vrijstelling, aldus eiser.
De rechtbank is niet op de hoogte van de precieze inhoud van de eerder verleende vrijstelling waarmee de bouw van het pand waarvan de [adres] deel uitmaakt, mogelijk is gemaakt.
Wel staat vast dat het plan zoals eiser dit voorstaat (het exploiteren van een lunchroom in het paviljoen en een entertainmentbar op maaiveldniveau) zodanig verschilt van de eerder verleende vrijstelling dat het plan reeds om deze reden niet onder de eerder verleende vrijstelling valt. Dit leidt ertoe dat ook de exploitatie van de lunchroom niet onder de oude vrijstelling valt. Anders dan eiser kennelijk bedoelt, kan van een verleende vrijstelling niet zomaar een deeltje worden "losgeknipt".
De stelling van eiser dat het bestemmingsplan geen onderscheid maakt tussen dag- en nachthoreca kan hem niet baten.
Nog daargelaten of in de bestemmingsplannen en in het beleid daadwerkelijk geen onderscheid wordt gemaakt tussen dag- en nachthoreca, overweegt de rechtbank dat de vrijstelling ziet op het gebruik van het pand als restaurant op maaiveldniveau en als horeca-inrichting in het paviljoen, terwijl het plan van eiser feitelijk ziet op het gebruik als lunchroom in het paviljoen en als nachthoreca met openingstijden tot 04.00 uur van donderdag tot en met zaterdag en tot 01.00 uur op zondag op maaiveldniveau. Dat op het gebied van regelgeving door de gemeente Zoetermeer geen onderscheid gemaakt zou worden tussen dag- en nachthoreca doet dan ook niet ter zake.
Eiser heeft voorts aangevoerd dat de gemeenteraad zich met deze vrijstellingsprocedure is gaan bemoeien, terwijl de raad daarbij geen enkele bevoegdheid toekomt. In zijn vergadering van 10 februari 2004 zou de raad de wethouder gedwongen hebben door de knieën te gaan.
De rechtbank overweegt dat uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder in zijn vergadering van 3 februari 2004 het primaire besluit heeft heroverwogen en herroepen. Deze keuze heeft dus plaatsgevonden voordat de raadsvergadering plaatsvond. Daarna is in de opschriftstelling van het bestreden besluit vermeld dat het besluit om het primaire besluit te herroepen op 10 februari 2004 in de vergadering van de raadscommissie aan de orde is gesteld. Het bestreden besluit is vervolgens na 10 februari 2004 op schrift gesteld en op 17 februari 2004 verzonden. Eisers stelling dat de gemeenteraad met de besluitvorming in de bezwaarprocedure bemoeienis heeft gehad gaat dan ook niet op.
Ten slotte heeft eiser aangevoerd dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Ook dit kan niet slagen. In het bestreden besluit is opgenomen dat verweerder aan de hand van het advies van Kamer I van de vaste commissie van advies voor bezwaar- en beroepschriften van de gemeente Zoetermeer het primaire besluit heeft heroverwogen. In dit advies is zeer uitgebreid uiteengezet om welke redenen deze commissie verweerder heeft geadviseerd het primaire besluit te herroepen en de gevraagde vrijstelling alsnog te weigeren, waarmee naar het oordeel van de rechtbank is voldaan aan de bepaling dat de beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van het besluit wordt vermeld. Daarbij is het inherent aan een heroverweging van een besluit dat de besluitvorming, zoals in deze zaak, geheel tegengesteld kan zijn aan de besluitvorming in het primaire besluit. Dit is niet als zodanig van belang bij de beoordeling van het bestreden besluit en betekent niet dat er een zwaardere motiveringsplicht geldt dan wanneer het primaire besluit wordt bevestigd.
Bij toepassing van artikel 19, derde lid, van de WRO geldt dat het verlenen van een vrijstelling krachtens deze bepaling geen rechtsplicht is, maar de uitkomst van een door verweerder te maken belangenafweging. De rechtbank dient zich te beperken tot de vraag of verweerder, bij afweging van de betrokken belangen, in redelijkheid heeft kunnen weigeren vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen.
Naar het oordeel van de rechtbank kan deze vraag bevestigend beantwoord worden.
Verweerder heeft bij zijn besluitvorming betrokken dat het perceel [adres] is gelegen aan de rand van een stiltegebied, te weten het stadspark. Uit verschillende stukken blijkt dat het gemeentebestuur de beleidskeuze heeft gemaakt dat in het stiltegebied geen drukke, overlastgevende avond- en nachthoreca zou worden toegelaten. Dit volgt onder meer uit de Horecanota 2004-2008, waarin op pagina 66 is aangegeven dat op de Onderlangs het beleid ertoe strekt geen nachthoreca mogelijk te maken.
Het plan van eiser omvat een entertainmentbar met openingstijden van donderdag tot en met zaterdag van 22.00 uur tot 04.00 uur en op zondag van 20.00 uur tot 01.00 uur en met een maximaal aantal bezoekers van 400 personen. Boven en in de directe nabijheid van het perceel [adres] zijn woningen gelegen waarvan de rechtbank aannemelijk acht dat de bewoners in de nachtelijke uren overlast zullen ondervinden als gevolg van de vestiging van nachthoreca op het perceel, bijvoorbeeld doordat bezoekers van de entertainmentbar buiten moeten wachten voordat zij worden toegelaten of in uitgelaten stemming de entertainmentbar verlaten. Hoewel aan eiser moet worden toegegeven dat bewoners van een stadscentrum 's nachts wel enig straatgeluid zullen moeten dulden, acht de rechtbank niet onredelijk dat verweerder de belangen van de bewoners van deze woningen heeft laten prevaleren boven de belangen van eiser bij het exploiteren van de entertainmentbar.
Daarbij is door verweerder uiteengezet dat de Onderlangs zich in de Stedelijke Driehoek bevindt, waarvoor het beleid geldt dat initiatieven gericht op de komst van nieuwe avond- en nachthoreca in dat gebied prioriteit zullen krijgen, maar dat dit niet betekent dat daarmee uitdrukkelijk is beoogd deze locatie aan de rand van het stadspark als uitgaansgebied aan te merken. Het betoog van eiser dat zijn plan naadloos past in het ter plaatse geldende beleid voor nieuwe horeca-ondernemingen gaat dan ook niet op.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren vrijstelling te verlenen krachtens artikel 19, derde lid, van de WRO.
Het beroep is ongegrond.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart het beroep ongegrond.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Aldus gegeven door mr. D.A. Verburg en in het openbaar uitgesproken op 23 mei 2005, in tegenwoordigheid van de griffier mr. M.A. Koenders.