Uitspraak
Rechtbank ‘s-Gravenhage
sector bestuursrecht
tweede afdeling, enkelvoudige kamer
Reg. nr. AWB 04/557 BESLU
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in het geding tussen
[bedrijf] V.O.F. (thans restaurant […]), gevestigd te
[plaats], eiseres
en
de burgemeester van Waddinxveen, verweerder.
Ontstaan en loop van het geding
Eiseres exploiteert sinds 1 augustus 2002 in het perceel [adres] het horecabedrijf [bedrijf] (thans restaurant […]), bestaande uit twee verdiepingen.
Bij brief van 30 juli 2003 heeft de teamchef Waddinxveen-Boskoop namens de politie Hollands Midden district Gouwe IJssel aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Waddinxveen mededeling gedaan van diverse meldingen vanaf 1 augustus 2002 aangaande overlast en aantasting van de openbare orde met betrekking tot de horeca-inrichting [bedrijf].
De meldingen hebben zowel betrekking op (geluids)overlast als op het niet naleven van de voor [bedrijf] geldende sluitingstijden conform de Algemene Plaatselijke Verordening Waddinxveen 2002 (hierna: APV).
Door de teamchef wordt geadviseerd om in het kader van de handhaving van de openbare orde en veiligheid en de aantasting van de leefsituatie in de directe woonomgeving het sluitingsuur van [bedrijf] te beperken tot 01.00 uur zonder enige vorm van uitloopmogelijkheid.
Verweerder heeft eiseres vervolgens bij brief van 8 augustus 2003 op grond van artikel 2.3.1.5 van de APV aangekondigd dat indien binnen veertien dagen na dagtekening van deze aankondiging opnieuw de geldende sluitingstijden niet worden nageleefd, de sluitingstijd van het horecabedrijf voor een periode van drie maanden op 01.00 uur zal worden vastgesteld, met dien verstande dat er na 01.00 uur geen bezoekers meer in het horecabedrijf zullen mogen verblijven.
Bij besluit van 25 augustus 2003 heeft verweerder eiseres medegedeeld de sluitingstijden van [bedrijf] gedurende een periode van drie maanden met ingang van 28 augustus 2003 vast te stellen op 01.00 uur, ook met dien verstande dat er na 01.00 uur geen bezoekers meer in zullen mogen verblijven.
Verweerder heeft zich daarbij gebaseerd op een door de politie geconstateerde overtreding van de sluitingstijden (om 03.08 uur) in de nacht van zaterdag 9 augustus 2003 op zondag 10 augustus 2003.
Bij schrijven van 28 augustus 2003 heeft verweerder eiseres een nieuw, herzien besluit doen toekomen en daarbij de datum van de bewuste overtreding gewijzigd in de nacht van vrijdag 8 augustus 2003 op zaterdag 9 augustus 2003.
Bij brief van 3 september 2003 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen het besluit tot beperking van de openingstijden.
Bij brief van 3 september 2003 heeft eiseres de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Bij uitspraak van 18 september 2003 (AWB 03/3705 BESLU) heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen.
Eiser is op 21 oktober 2003 gehoord omtrent zijn bezwaar door de commissie voor de behandeling van bezwaarschriften/externe klachtenbehandeling (hierna: de Commissie).
Bij besluit van 24 december 2003 heeft verweerder het bezwaar van eiser overeenkomstig het advies van de Commissie ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 3 februari 2004 beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en tevens een verweerschrift ingediend.
Het beroep is op 18 april 2005 ter zitting behandeld.
Voor eiseres is verschenen [vennoot], een van de vennoten, bijgestaan door mr. T.E. van der Bent.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B. Meijer. Tevens zijn verschenen mr. E. Ruppert, werkzaam bij de Afdeling Personeel, Organisatie en Bestuursondersteuning van verweerder en G. Zwanenburg, werkzaam bij de Regiopolitie Hollands Midden.
Oordeel van de rechtbank
Eiseres heeft aangevoerd, kort gesteld, dat het bestreden besluit onzorgvuldig voorbereid en in onvoldoende mate gemotiveerd is, omdat verweerder verzuimd heeft haar vooraf te horen.
Tevens heeft eiseres aangevoerd dat verweerder gebruik heeft gemaakt van een bevoegdheid welke hem niet toekomt, althans is voorbehouden aan het college van burgemeester en wethouders.
Eiseres heeft gesteld dat het bestreden besluit geen openbare-ordemaatregel betreft, maar is aan te merken als een sanctiebesluit dat integraal aan het evenredigheidsbeginsel dient te worden getoetst.
Voorts heeft eiseres naar voren gebracht dat niet gebleken is dat spoedheidshalve diende te worden overgegaan tot het opleggen van de tijdelijke sluiting en dat de gestelde overlast niet direct gerelateerd is aan haar horeca-inrichting. Het is haar niet duidelijk welke onbeheersbare situatie zou ontstaan dat terstond tot het opleggen van een sanctie als het terugbrengen van de sluitingstijden voor een periode van drie maanden moest worden overgegaan.
Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
Artikel 2.3.1.4., eerste lid, van de APV, zoals gewijzigd per 29 januari 2003, bepaalt dat het de houder van een horecabedrijf verboden is bezoekers tot de inrichting toe te laten tussen 02.00 uur en 06.00 uur, met dien verstande, dat op eerstgenoemd tijdstip reeds in de inrichting aanwezig bezoekers aldaar mogen verblijven tot 03.00 uur.
In artikel 2.3.1.5, eerste lid, van de APV is bepaald dat de burgemeester in het belang van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid, of in geval van bijzondere omstandigheden, te zijner beoordeling voor een of meer horecabedrijven tijdelijk andere dan de krachtens artikel 2.3.1.4 geldende sluitingsuren kan vaststellen of tijdelijk sluiting kan bevelen.
De rechtbank kan eiseres niet volgen in haar stelling dat het hier bestreden besluit geen stand kan houden wegens schending van artikel 4:8 van de Awb. Uit de stukken blijkt weliswaar dat eiseres inderdaad niet in de gelegenheid is gesteld haar zienswijze ten aanzien van het besluit van
25 augustus 2003 (alsmede het besluit van 28 augustus 2003) naar voren te brengen, doch gelet op het feit dat voorafgaand aan het primaire besluit reeds vele malen mondeling en schriftelijk contact tussen verweerder en eiseres heeft plaatsgevonden ten aanzien van de verstoringen van de openbare orde en de dreigende maatregelen van verweerder daartegen, alsmede gelet op het feit dat eiseres in de bezwaarfase ruim de gelegenheid heeft gehad om haar visie op de belastende beschikking te geven, acht de rechtbank de schending van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb niet zodanig dat daaruit de vernietiging van het hier bestreden besluit zou moeten volgen.
De rechtbank kan eiseres verder niet volgen in haar stelling dat verweerder niet gerechtigd zou zijn tot het opleggen van de maatregel. Uit artikel 2.3.1.5, eerste lid, van de APV blijkt dat verweerder gerechtigd is om, in het belang van de openbare orde, tijdelijk andere sluitingsuren vast te stellen. Uit de stukken blijkt voorts afdoende dat de door verweerder genomen maatregel is ingegeven door verstoringen van de openbare orde. Voor de stelling van eiseres dat de maatregel zijn grondslag vindt, of dient te vinden, in de handhavingsvoorschriften behorende bij de drank- en horecavergunning, dan wel in het Besluit horeca-, sport- en recreatieinrichtingen, ziet de rechtbank geen grond.
Van détournement de pouvoir is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake geweest nu verweerder de hem gegeven bevoegdheid gebruikt heeft voor het doel waarvoor hem die is gegeven, te weten de handhaving van de openbare orde en veiligheid
Vervolgens komt de rechtbank toe aan de vraag of verweerder in redelijkheid [bedrijf] voor een periode van drie maanden een beperkte openingstijd kon opleggen.
Om deze vraag te kunnen beantwoorden dient de rechtbank allereerst vast te stellen of in het onderhavig geval sprake is van een “criminal charge” (punitieve sanctie) in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Blijkens de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) moet deze vraag worden beantwoord aan de hand van de drie alternatieve (niet cumulatieve) criteria. Van belang zijn de kwalificatie van de overtreding naar nationaal recht, de aard van de overtreding en de aard en zwaarte van de sanctie (onder meer: EHRM 21 februari 1984 - Öztürk - (LJN AC9954); EHRM 14 november 2000 (LJN AP0638)).
Naar het oordeel van de rechtbank kan de sanctie aan de hand van de eerste twee criteria niet als ‘criminal charge’ worden bestempeld. Aldus resteert het criterium of de sanctie gelet op de aard en zwaarte ervan moet worden beschouwd als een ‘criminal charge’.
Gelet op de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) is daarbij van belang of de sanctie in zijn aard was gericht op het bewerkstelligen van normconform gedrag door toevoeging van geïndividualiseerd concreet nadeel (zie onder meer ABRvS 27 maart 2002, LJN AE0721).
De sluitingstijd van eiseres is, gedurende een periode van drie maanden, met twee uur teruggebracht. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gesteld dat verweerder daarbij in het geheel niet heeft beoogd een geïndividualiseerd concreet nadeel aan eiseres op te leggen. Daarbij overweegt de rechtbank dat dit nadeel bovendien niet kan worden aangemerkt als onbetekenend. Uit de door eiseres overgelegde specificaties van de door hem geleden schade blijkt dat de financiële gevolgen van de aanpassing van de openingstijden aanzienlijk zijn geweest. Het feit dat de aanvankelijke verruiming van de openingstijd een proef van een jaar betrof alsmede de gemotiveerde bestrijding van de omvang van de gederfde winst door verweerder maken dit niet anders.
Ten aanzien van de aard van de sanctie stelt de rechtbank vast dat de, naar de mening van verweerder, gebrekkige bedrijfsvoering van eiseres reeds op 24 juli 2003 nadrukkelijk aan de orde is gesteld. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat onder meer het ‘deurbeleid’ van eiseres tekortschoot. Uit de stukken blijkt verder dat in de periode juli/augustus 2003 sprake is van een groot aantal klachten met betrekking tot overlast welke, onweersproken, voor een belangrijk deel aan [bedrijf] toegerekend kunnen worden. De directe aanleiding voor het bestreden besluit was ten slotte gelegen in de overschrijding van de openingstijd in de nacht van 8 op 9 augustus 2003. De rechtbank acht van groot belang dat verweerder de beperking van de openingstijd slechts voor een periode van drie maanden heeft opgelegd. Kennelijk bestond voor verweerder daarmee de overtuiging dat eiseres, na verloop van drie maanden, haar bedrijfsvoering zó zou hebben ingericht dat geen strijd meer zou ontstaan met de openbare orde. Naar het oordeel van de rechtbank was de sanctie naar zijn aard aldus gericht op het bewerkstelligen van normconform gedrag. (Overeenkomstig ABRvS 6 juni 1999 (LJN AP5890) en 30 maart 2001 (LJN AB1224). (Zie voorts ABRvS 14 april 2004 (LJN AO7465)).
Gelet op het voorgaande kan de rechtbank verweerder niet volgen in zijn stelling dat met de sanctie uitsluitend is beoogd de openbare orde te herstellen en de sanctie derhalve zuiver reparatoir is. Daarbij overweegt de rechtbank dat verweerder enkele weken heeft gewacht met het opleggen van de sanctie. Zou er sprake zijn van een sanctie met een uitsluitend reparatoir oogmerk, inhoudende het herstel van de openbare orde, dan had het naar het oordeel van de rechtbank bovendien meer voor de hand gelegen dat verweerder na de geconstateerde overtreding op 9 augustus 2003 onmiddellijk van zijn bevoegdheden ten aanzien van het handhaven van de openbare orde gebruik zou hebben gemaakt.
Ten aanzien van de aard van de sanctie komt de rechtbank daarmee tot het oordeel dat verweerder met de sanctie met name heeft beoogd de bedrijfsvoering van eiseres aan te passen. De beperking van de openingstijd van [bedrijf], voor de duur van drie maanden, was aldus gericht op het bewerkstelligen van normconform gedrag door toevoeging van geïndividualiseerd concreet nadeel.
Het tijdelijk terugbrengen van de sluitingstijd van eiseres moet derhalve worden beschouwd als een punitieve sanctie, waar de waarborgen van artikel 6 van het EVRM op zien.
Nu is vastgesteld dat sprake is van een punitieve sanctie kan de rechtbank niet volstaan met een terughoudende toets van het bestreden besluit. De rechtbank is echter niet gebleken van feiten of omstandigheden die leiden tot de conclusie dat in dit individuele geval artikel 6 van het EVRM is geschonden. Aan het bestreden besluit ligt ten grondslag zowel de voorgeschiedenis inzake de overlast in [plaats] als de in het mutatierapport van de politie neergelegde constatering dat [bedrijf] zich in de nacht van 8 op 9 augustus 2003 niet aan de sluitingstijden heeft gehouden. Eiseres heeft de overschrijding van de sluitingstijd niet weersproken. Voorts ligt aan het bestreden besluit ten grondslag de rapportage ten aanzien van de overlast in [plaats]. Ter zitting is gebleken dat een aanzienlijk deel van de gerapporteerde klachten in de periode direct voorafgaand aan 25 augustus 2003 toe te rekenen is aan [bedrijf] nu [bedrijf] als enige horecagelegenheid pas om 03.00 uur sloot en, zoals ter zitting is gebleken, er geen andere horecagelegenheden zijn gevestigd aan de […]weg. Eiseres heeft ook dit op zitting niet weersproken. De klachten van omwonenden over overlast op de […]weg zijn daarmee, naar het oordeel van de rechtbank, in ieder geval voor een substantieel deel toe te rekenen aan [bedrijf]. Daarmee acht de rechtbank voldoende feitelijke grondslag aanwezig voor het opleggen van een sanctie.
De rechtbank ziet verder geen aanleiding voor de conclusie dat in dit geval een onevenredig zware sanctie is opgelegd, gelet op de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking het gesprek dat de politie en een medewerker van de gemeente Waddinxveen op 24 juli 2003 hebben gehad met [vennoot], een van de vennoten, tevens bedrijfsleider van [bedrijf], over het toenemende geweld in dan wel vanuit [bedrijf], de meldingen van overlast waarvan zeker de helft, zoals ter zitting is bevestigd, aan eiseres kan worden toegeschreven, de frequentie van deze meldingen, de periode waarop deze meldingen betrekking hebben en het open zijn, ook na de schriftelijke waarschuwing van 8 augustus 2003, na de voorgeschreven sluitingstijd.
Ook voor het overige acht de rechtbank geen sprake van schending van de waarborgen van artikel 6 EVRM.
Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder in redelijkheid niet tot de bestreden beperking van de openingstijden voor een periode van drie maanden heeft kunnen overgaan dan wel daarbij heeft gehandeld in strijd met enige ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur daaronder begrepen. Het beroep zal dan ook ongegrond worden verklaard.
Van omstandigheden op grond waarvan een van de partijen zou moeten worden veroordeeld in de door de andere partij gemaakte proceskosten is de rechtbank niet gebleken.
Beslissing
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
Verklaart het beroep ongegrond.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Aldus gegeven door mr. C.W. de Wit en in het openbaar uitgesproken op
10 mei 2005, in tegenwoordigheid van de griffier Y.E. de Loos.
Voor eensluidend afschrift,
de griffier van de Rechtbank 's-Gravenhage,
Verzonden op: