Uitspraak
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
sector civiel recht - meervoudige kamer
Vonnis in de zaak met rolnummer 02-2667 van:
[eiser]
wonende te [woonplaats],
eiser,
procureur: mr. W. Taekema,
tegen
de Staat der Nederlanden (ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij),
waarvan de zetel is gevestigd te 's-Gravenhage,
gedaagde,
procureur: mr. M. Dijkstra.
Partijen worden hierna aangeduid als '[eiser]' en 'de Staat'.
De rechtbank heeft kennis genomen van de volgende stukken:
- de dagvaarding van 18 september 2002;
- de akte overlegging producties, met producties;
- de conclusie van antwoord;
- de conclusie van repliek, met een productie;
- de conclusie van dupliek.
RECHTSOVERWEGINGEN
1. Feiten
1.1. [eiser], die een varkenshouderij te [plaats A.] exploiteert, heeft op 28 maart 1996 een locatie aangekocht te [woonplaats] ten behoeve van het stichten van een varkensbedrijf met een capaciteit van 7100 "vleesvarkens".
1.2. De daartoe benodigde milieu- en bouwvergunningen zijn verleend bij besluiten van respectievelijk 21 november 1996 en 27 mei 1997. De bouw van de stallen is gereed gekomen op 28 februari 1998.
1.3. Van het door de bank voor het stichten van het bedrijf gefinancierde bedrag (ƒ 7,9 miljoen) heeft [eiser] een gedeelte gereserveerd voor de aankoop van mestproductierechten; het ging bij dit laatste om ƒ 1 à ƒ 1,5 miljoen.
1.4. [eiser] heeft vóór 10 juli 1997 geen mestproductierechten aangekocht ten behoeve van de uitbreiding.
1.5. Bij brief van 10 juli 1997 aan de Tweede Kamer heeft de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij de Wet herstructurering varkenshouderij (Whv) aangekondigd. Daarin is onder de kop "Anticipatie" onder meer vermeld:
"De thans voorgestelde maatregelen zouden in belangrijke mate kunnen worden uitgehold indien varkenshouders op grote schaal zouden anticiperen op de nog tot stand te brengen wet- en regelgeving. Concreet zal de toekomstige herstructureringswet daartoe een voorziening bevatten die erop neerkomt dat bij de vaststelling van de voor ieder bedrijf geldende varkensrechten in beginsel wordt uitgegaan van de aangifte overschotheffing 1996. De daaruit blijkende gegevens zullen worden bijgesteld: rekening zal worden gehouden met nadien aan het Bureau Heffingen gemelde verhandelingen van mestproductierechten, voor zover deze kunnen worden toegerekend aan varkens en voor zover van de verhandeling kennis is gegeven aan het Bureau Heffingen vóór de datum waarop deze nota Uw Kamer heeft bereikt te weten 10 juli 1997. Elke verhandeling van productierechten die bij het Bureau Heffingen wordt aangemeld ná deze datum zal voor de omvang van de toekomstige varkensrechten geen enkel effect meer sorteren en vanuit dat oogpunt niet zinvol zijn."
1.6. De Whv is op 1 september 1998 in werking getreden.
1.7. Met de inwerkingtreding van de Whv zijn de mestproductierechten voor varkens komen te vervallen en zijn daarvoor in de plaats getreden varkensrechten die onder voorwaarden verhandelbaar zijn. De ten tijde van de aankoop door [eiser] op de betrokken locatie rustende mestproductierechten zijn daardoor omgezet in 285 varkensrechten.
1.8. Het aantal varkensrechten dat een varkenshouder ingevolge de Whv toekomt is - kort gezegd - gelijk aan het in 1996 (of 1995) gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens, verminderd met 10% per 1 september 1998. Bij overdracht van varkensrechten zou bij kennisgeving van de overdracht in 1998 het varkensrecht met 40%, in 1999 met 60% en na 1999 met 25% worden afgeroomd.
1.9. Op grond van artikel 25 van de Whv is het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (Bhhv) vastgesteld, waarin onder meer een voorziening is getroffen voor varkenshouders die vóór 10 juli 1997 bezig waren met bedrijfsuitbreiding. Bedoelde varkenshouders kunnen op grond van het Bhhv met betrekking tot op 9 juli 1997 geregistreerde, doch nog niet benutte mestproductierechten (extra) varkensrechten verkrijgen. Het Bhhv is bij besluiten van 25 mei 2000 (Stb. 230) en 27 augustus 2002 (Stb. 465) verruimd.
1.10. [eiser] kan het aantal voor een rendabele exploitatie van zijn bedrijf te [woonplaats] nog benodigde varkensrechten niet door middel van aankoop verwerven, nu deze zo duur en schaars zijn dat financiering daarvan voor hem niet mogelijk is.
1.11. De nieuwe stallen van [eiser] worden thans grotendeels met aan een derde toebehorende of door een derde gefinancierde varkens, maar zonder varkensrechten (dus illegaal) geëxploiteerd.
2. Geschil
2.1. [eiser] vordert:
I. primair: te verklaren voor recht, dat het Bhhv met schending van het verbod van willekeur en/of het vertrouwensbeginsel en/of het beginsel van rechtszekerheid tot stand is gekomen en daarmede onrechtmatig en onverbindend is;
subsidiair: te verklaren voor recht dat uitvoering van het Bhhv - wegens schending van algemene beginselen van behoorlijk bestuur - jegens [eiser] onrechtmatig is, zolang hij niet adequaat schadeloos wordt gesteld;
meer subsidiair: te verklaren voor recht, dat door de inwerkingtreding en uitvoering van de Whv/het Bhhv [eiser] onevenredige schade lijdt en/of dreigt te lijden, welke niet te zijnen laste behoort te blijven en door de Staat dient te worden vergoed of gecompenseerd;
II. [de Staat te veroordelen] de Whv - in het bijzonder de regels in de wet betreffende de handhaving en vervolging ter zake van overtreding van deze wet - jegens [eiser] buiten toepassing te laten, althans deze te schorsen en/of niet uit te voeren, totdat door de Staat ten behoeve van [eiser] een adequate schaderegeling is getroffen, althans een zodanige schaderegeling dat [eiser] in staat is legaal zijn varkensbedrijf te [woonplaats] te exploiteren, althans [een regeling waardoor] hij volledig schadeloos zal zijn gesteld;
III. te bepalen, dat de Whv - in het bijzonder de regels in deze wet betreffende de handhaving en vervolging ter zake van overtreding van deze wet - jegens [eiser] buiten toepassing dient te worden gelaten, althans zulks te bepalen totdat door de Staat zal zijn voorzien in een adequate schadeloosstelling van [eiser] voor de effecten van deze wet op de omvang van de aan hem toegekende 285 varkensrechten door toepassing van de generieke kortingen en het buiten beschouwing laten van de zogenaamde "latente ruimte";
IV. de Staat te veroordelen in de kosten van de procedure.
2.2. [eiser] baseert de vorderingen I en II primair op strijd met het willekeurverbod, de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel. Hij huldigt het standpunt, dat het milieudoel van de Whv niet van dusdanige aard en urgentie is, dat het gerechtvaardigd is gevallen als [eiser] buiten de regeling van het Bhhv te laten, ook niet na marginale toetsing. [eiser] heeft in het vertrouwen dat bestaande regelgeving niet zonder behoorlijke overgangsregeling onderuitgehaald zou worden, grote investeringen gedaan, welke voor het overgrote deel nutteloos zijn verricht.
Subsidiair baseert [eiser] zich op de stelling dat de uitvoering van de regeling onrechtmatig wordt door het uitblijven van een schadeloosstelling (jurisprudentie "Leffers/Staat").
Meer subsidiair zijn de vorderingen I en II gegrond op de stelling dat hij onevenredig is benadeeld door een op zichzelf rechtmatige overheidsdaad.
Vordering III berust op de stelling dat de generieke kortingen en het buiten beschouwing laten van de latente ruimte een inbreuk vormen op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.
2.3. De Staat voert gemotiveerd verweer.
3. Beoordeling
3.1. De rechtbank stelt voorop dat [eiser] (compensatie voor het gemis aan) varkensrechten wenst in de plaats van mestproductierechten die hij nog niet had verworven toen de nieuwe wetgeving, die voorzag in omzetting van mestproductierechten voor varkens in varkensrechten, officieel werd aangekondigd. Het gaat bij de vorderingen I en II, met andere woorden, niet om het wegvallen van bestaande rechten, maar om het verlies van de verwachting van het kunnen verkrijgen van rechten.
3.2. [eiser] heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat hij in de bouw van nieuwe stallen heeft geïnvesteerd met het vooruitzicht (dat wil zeggen: in de subjectieve verwachting) dat hij die stallen met varkens zou mogen vullen. Dat verwachtingen soms niet uitkomen, behoort in beginsel echter tot het normale ondernemersrisico. Waar het om gaat is dat het vertrouwen van [eiser] dat hij als investeerder in stallen zou worden beschermd, niet objectief gerechtvaardigd was, aangezien op (organen van) de Staat geen rechtsplicht rustte om een overgangsregeling te treffen voor bedrijven die onder het oude recht (nog) niet als rechthebbenden konden worden aangemerkt.
Ook overigens valt niet in te zien dat hier sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard, die de Kroon had moeten nopen tot opneming van een situatie als die van [eiser] in het Bhhv. Elke datum van aankondiging van de wetswijziging was min of meer arbitrair. Dat de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij ongewenste anticipatie-effecten heeft willen vermijden door aan die datum rechtsgevolg te verbinden, acht de rechtbank niet onbegrijpelijk.
3.3. Het voorgaande betekent dat het onder I primair en subsidiair gevorderde moet worden afgewezen. Ook de meer subsidiaire vordering I, die kennelijk is gebaseerd op het bestuursrechtelijke leerstuk van de nadeelcompensatie, moet worden afgewezen, gelet op de afwijzing van de zuiver civielrechtelijk gefundeerde pendant (subsidiaire vordering I).
3.4. De stelling van [eiser] dat de agrarische sector tot maart 1998 ervan uitging dat de (bij de invoering van de Whv eveneens vervallen) uitbreidingsmogelijkheid op basis van "grondgebonden" mestproductierechten in samenwerking met andere akkerbouwers zou blijven bestaan, doet aan de in rechtsoverweging 3.3 getrokken conclusie niet af.
3.5. Met hetgeen onder 3.2 is overwogen, is ook het lot van vordering II bezegeld, aangezien deze, zoals ook blijkt uit punt 9 van de conclusie van repliek, een voortvloeisel is uit vordering I.
3.6. [eiser] heeft bij repliek erkend dat het aantal van 285 varkensrechten tot stand is gekomen doordat hij latente ruimte heeft kunnen benutten en hij vervolgens is onderworpen aan een korting van (niet meer dan) 9,2%, terwijl het leeuwendeel van de varkenssector geconfronteerd is geweest met een generieke korting van 10%. Van bijzondere, niet voor alle varkenshouders geldende feiten en omstandigheden waardoor de maatregelen van de Whv voor [eiser] een individuele en buitensporige last zouden vormen, is de rechtbank niet gebleken. De enkele, niet onderbouwde stelling van [eiser] dat hij voor zijn mestproductierechten heeft betaald, is in dit verband onvoldoende. Vordering III is dan ook niet voor toewijzing vatbaar.
3.7. Het voorgaande betekent dat al de vorderingen van [eiser] moeten worden afgewezen. Als de in het ongelijk te stellen partij zal hij in de proceskosten worden verwezen.
BESLISSING
De rechtbank wijst de vordering af en veroordeelt [eiser] in de proceskosten, aan de zijde van de Staat tot aan deze uitspraak begroot op € 193,- aan griffierecht en € 780,- aan salaris van de procureur.
Dit vonnis is gewezen door mrs R.A.C. van Rossum, M.J. van der Ven en P.A. Koppen en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 11 februari 2004 in tegenwoordigheid van de griffier.