Uitspraak
Rechtbank ’s-Gravenhage
sector bestuursrecht
tweede afdeling, meervoudige kamer
Reg. nr. AWB 03/3308 BESLU
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in het geding tussen
A, wonende te B, eiser,
en
de voorzitter van het managementteam van de Belastingdienst/Haaglanden, verweerder.
Ontstaan en loop van het geding
Blijkens het op ambtsbelofte door twee buitengewone opsporings-ambtenaren opgemaakt overzichtsproces-verbaal van 10 april 2002 en de bijbehorende processen-verbaal van verhoor (nr. 17685) is ten aanzien van eiser op 29 januari 2002 de verdenking ontstaan dat hij zich schuldig heeft gemaakt aan strafbare feiten bij het doen van aangiften loonbelasting voor de door X in de vorm van een eenmanszaak gedreven ijzervlechterij.
Op 28 augustus 2002 heeft eiser mondeling zijn zienswijze gegeven in het kader van het voornemen van verweerder om eiser als gemachtigde te weigeren op voet van artikel 2:2, eerste lid, van de Awb.
Bij besluit van 4 februari 2003 heeft het lid van het managementteam van de Belastingdienst/Haaglanden A.A.E.M. Verbruggen eiser op grond van artikel 2:2, eerste lid, van de Awb ingaande 1 maart 2003 tot 1 maart 2004 geweigerd als gemachtigde. Deze weigering gold voor eiser als persoon en niet voor het door eiser in de vorm van een eenmanszaak gedreven Administratiekantoor A.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 17 maart 2003 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
Eiser is op 24 juni 2003 over zijn bezwaren gehoord.
Bij besluit van 30 juni 2003, verzonden op gelijke datum, is het lid van het managementteam Belastingdienst/Haaglanden J.W. Millenaar RA gedeeltelijk aan eisers bezwaren tegemoetgekomen voor zover het betreft de duur van de weigering. Bepaald is dat de weigering zal duren tot 1 januari 2004.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 8 augustus 2003, ingekomen bij de rechtbank op dezelfde datum en van gronden voorzien bij brief van 4 september 2003, beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en tevens bij brief van 16 oktober 2003 een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 24 februari 2004 heeft de voorzitter van het managementteam van de Belastingdienst/Haaglanden, J. van der Vlist, de door de rechtbank gestelde vraag naar de grondslag van de bevoegdheid van een lid van het managementteam om het bestreden besluit te nemen beantwoord.
De zaak is op 30 juni 2004 ter zitting behandeld. Eiser is in persoon verschenen bijgestaan, door zijn advocaat mr. M. Spaa.
Verweerder is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. C.J.M. Hooijman.
Motivering
In geschil is of het desbetreffende lid van het managementteam op juiste gronden de beslissing om eiser als gemachtigde te weigeren heeft gehandhaafd onder verkorting van de duur van de weigering tot een periode van tien maanden.
Met betrekking tot de bevoegdheid van het desbetreffende lid van het managementteam om het bestreden besluit te nemen overweegt de rechtbank als volgt.
Ingevolge artikel 2, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) verstaat de belastingwet onder directeur, inspecteur of ontvanger: de functionaris die als zodanig bij ministeriële regeling is aangewezen.
Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de AWR worden bij ministeriële regeling regels gesteld omtrent de hoofdlijnen van de inrichting van de rijksbelastingdienst alsmede omtrent de functionaris bedoeld in artikel 2, derde lid, onderdeel b, onder wie een belastingplichtige ressorteert.
Bij Uitvoeringsregeling Belastingdienst 2003 (Besluit van 19 december 2002 zoals nadien gewijzigd), in werking getreden op 1 januari 2003 (hierna: de Uitvoeringsregeling), zijn ter uitvoering van voornoemde bepalingen van de AWR nadere regels gesteld.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling bestaat de belastingdienst uit de daar genoemde onderdelen, waaronder de Belastingdienst/Haaglanden.
Ingevolge artikel 5 van de Uitvoeringsregeling zijn de voorzitters van de managementteams van de in artikel 3, eerste lid, onderdelen a en b, genoemde organisatieonderdelen inspecteur en ontvanger als bedoeld in (onder meer) artikel 2, derde lid, onderdeel b van de AWR.
Ingevolge artikel 10:5, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan hetzij een algemeen mandaat hetzij een mandaat voor een bepaald geval verlenen.
Ingevolge het tweede lid wordt een algemeen mandaat schriftelijk verleend en wordt een mandaat voor een bepaald geval in ieder geval schriftelijk verleend indien de gemandateerde niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van de mandaatgever.
Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit voorgaande bepalingen van de AWR en Uitvoeringsregeling dat de voorzitter van het managementteam van de Belastingdienst/Haaglanden (hierna: de voorzitter) het bevoegde bestuursorgaan is om toepassing te geven aan artikel 2:2, tweede lid, van de Awb.
De rechtbank stelt vast dat de voorzitter van het managementteam Belastingdienst/Haaglanden in zijn brief van 24 februari 2004 aan de rechtbank heeft medegedeeld:
“In het onderhavige beroep zijn de weigeringbeschikking en de uitspraak op het bezwaarschrift genomen door (verschillende) leden van het managementteam van de regio Belastingdienst/Haaglanden. Uit hoofde van hun normale takenpakket in het managementteam verrichten leden van het managementteam ook taken waartoe de bevoegdheid aan de voorzitter van het managementteam is toegekend. De bevoegdheid ten aanzien van het weigeren van gemachtigden moet impliciet worden begrepen in het normale takenpakket van de leden van het managementteam.
Een weigering van een gemachtigde is een zodanig incidenteel en specifiek besluit dat daarvoor geen algemeen schriftelijk mandaat is verleend. Ik bevestig hierbij de bevoegdheid van de leden van het managementteam in de onderhavige zaak.”
De rechtbank is van oordeel dat de - schriftelijke of mondelinge - verlening van mandaat uitdrukkelijk dient te geschieden en niet impliciet kan voortvloeien uit een toebedeeld takenpakket.
Nu het bestreden besluit is genomen door een lid van het managementteam van de Belastingdienst/Haaglanden en genoemd lid bij het ontbreken van een algemeen of specifiek voor dit geval verleend mandaat niet bevoegd was tot het nemen van dit besluit, kan het besluit niet in stand blijven. Het beroep is derhalve gegrond.
De rechtbank begrijpt voormelde mededeling van de voorzitter bij brief van 24 februari 2004 aldus dat de voorzitter het primaire besluit en het bestreden besluit alsnog voor zijn rekening neemt. Deze bekrachtiging achteraf maakt het bevoegdheidsgebrek niet ongedaan, maar kan er onder omstandigheden toe leiden dat er aanleiding is de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten (vgl. uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 april 2004, LJN AO9262).
De rechtbank is van oordeel dat er redenen zijn om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt.
Ingevolge artikel 2:1, eerste lid, van de Awb kan een ieder zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
Ingevolge artikel 2:2, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan bijstand of vertegenwoordiging door een persoon tegen wie ernstige bezwaren bestaan, weigeren.
Ingevolge het tweede lid worden de belanghebbende en de in het eerste lid bedoelde persoon van de weigering onverwijld schriftelijk in kennis gesteld.
Van de in artikel 2:2, eerste lid van de Awb genoemde bevoegdheid mag slechts in uitzonderingsgevallen gebruik worden gemaakt. Er moet sprake zijn van ernstige bezwaren. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Awb blijkt dat hiervan sprake kan zijn in geval van ernstige en evidente ondeskundigheid. Ook kan gedacht worden aan gemachtigden die herhaaldelijk de normale gang van zaken, eventueel onder bedreiging van geweld, verstoren.
Naar het oordeel van de rechtbank doet zich een dergelijk uitzonderlijk geval voor. Daartoe overweegt de rechtbank dat de feiten waarvan eiser wordt verdacht, het bewust doen van onjuiste belastingaangiften voor cliënten, zeker niet als minder ernstig zijn aan te merken dan de hiervoor gegeven voorbeelden uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Awb (MvT, Parl. Gesch. Awb I, p. 171).
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat voor gebruikmaking van de bevoegdheid om een persoon als gemachtigde te weigeren niet doorslaggevend is of de geweigerde persoon door het Openbaar Ministerie wordt vervolgd of door de strafrechter is veroordeeld voor de feiten die aanleiding gaven tot de weigering. Het bestuursorgaan mag zich zelfstandig een oordeel vormen over de vraag of er sprake is van een zodanig ernstige en met voldoende feiten onderbouwde verdenking van belastingfraude, dat er sprake is van “ernstige bezwaren” in de zin van artikel 2:2, eerste lid, van de Awb. Het beginsel van onschuldpresumptie als neergelegd in artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) staat daaraan niet in de weg.
Naar het oordeel van de rechtbank kon verweerder op grond van de inhoud van de hiervoor genoemde processen-verbaal tot de conclusie komen dat er sprake is van een zodanig ernstige en met voldoende feiten onderbouwde verdenking van medeplegen van of medeplichtigheid aan bewuste belastingfraude dat sprake is van “ernstige bezwaren” in de zin van artikel 2:2, eerste lid, van de Awb.
Met betrekking tot het standpunt van eiser dat hij niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor door medewerkers van zijn administratiekantoor gemaakte fouten, is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiser als werkgever juist wel verantwoordelijk is voor de gedragingen van zijn ondergeschikten. Bovendien is eiser verantwoordelijk voor de handelingen die hij in zijn hoedanigheid van gemachtigde verricht, ook al laat hij de feitelijke voorbereiding of uitvoering van die handelingen over aan anderen.
Met betrekking tot het standpunt van eiser dat een algemene weigering om een persoon als gemachtigde te laten optreden niet kan worden gebaseerd op artikel 2:2, eerste lid, van de Awb, verwijst de rechtbank naar de uitspraak van deze rechtbank van 6 april 2000 (99/8418 BESLU).
In deze uitspraak heeft de rechtbank het volgend overwogen:
“Met name uit het gestelde in artikel 2:2, tweede lid, Awb (een onverwijlde mededelingsplicht van het bestuursorgaan aan de gemachtigde en de belanghebbende omtrent de weigering) lijkt een beperking van de weigering als gemachtigde voort te vloeien tot een weigering in een concreet dossier (aldus mr. C.P.J. Goorden in Commentaar Awb, VUGA, blz. E 2.1.2-4, par. 4 en mr. J.I. Jackl ten aanzien van het tot 1 januari 1994 geldende artikel 41, derde lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen, FED 1989/446, blz. 1312). Aan de memorie van toelichting bij artikel 2:2 Awb wordt evenwel het volgende ontleend:
"Van deze bevoegdheid zal een bestuursorgaan echter slechts in uitzonderlijke gevallen gebruik mogen maken. Dit is in het eerste lid van het artikel tot uitdrukking gebracht door de voorwaarde van het bestaan van "ernstige bezwaren". Deze bezwaren kunnen van uiteenlopende aard zijn. Te denken is in de eerste plaats aan gevallen van evidente en ernstige ondeskundigheid. Ook kan gedacht worden aan gemachtigden die herhaaldelijk de normale gang van zaken, eventueel onder bedreiging van geweld, verstoren." (PG Awb I, blz. 171)
De rechtbank is van oordeel dat, gelet op de aard van de hier door de wetgever als voorbeeld genoemde "ernstige bezwaren", het oog mede gericht is geweest op min of meer structurele tekortkomingen van een gemachtigde, die weliswaar tot uiting komen in een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, maar ook daarbuiten hun invloed doen gelden. Het aan eiser verweten gedrag behoort tot deze laatste categorie en valt onder de laatste volzin in het aangehaalde citaat. Het moet daarom toelaatbaar worden geacht iemand te weigeren als gemachtigde in een ruimer kader dan dat van één concreet dossier of één concrete bestuurlijke aangelegenheid.
De rechtbank sluit zich in dit opzicht aan bij de benadering van de president van de Rotterdamse rechtbank van 8 april 1994, AWB 94/1195 (AB 1995, 114 en V-N 1994, blz. 1438) in het verzoek om voorlopige voorziening van een door een Rotterdamse belastinginspecteur voor onbepaalde tijd geweigerde gemachtigde wegens de ernstige verdenking van bewuste en herhaalde belastingfraude door het doen van valse aangiften voor cliënten.
Het bepaalde in artikel 2:2, tweede lid, Awb moet veeleer worden bezien als een verplichting van het bestuursorgaan om de belanghebbende te informeren over de weigering van zijn gemachtigde teneinde de belanghebbende te behoeden voor onverwachte negatieve gevolgen van de weigering, waarop de belanghebbende immers niet bedacht hoeft te zijn. Daarin moet naar het oordeel van de rechtbank geen beperking worden gelezen als eerder bedoeld.”
De rechtbank ziet in hetgeen eiser in het onderhavige beroep heeft aangevoerd geen aanleiding thans anders te oordelen.
Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat aan verweerder de bevoegdheid toekwam toepassing te geven aan artikel 2:2, eerste lid, van de Awb.
De rechtbank is van oordeel dat de ernst van de strafbare feiten waarvan eiser wordt verdacht een weigering van eiser als gemachtigde voor de duur van één jaar rechtvaardigt. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de nadelige financiële gevolgen van het besluit beperkt kunnen zijn doordat de uitsluiting om als gemachtigde op te treden niet geldt voor de overige medewerkers van het Administratiekantoor A, zodat het administratiekantoor nog steeds klanten kan bedienen en vertegenwoordigen, zij het dat eiser niet als gemachtigde voor die cliënten kan optreden. Voorts heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat verweerder de duur van de weigering bij het thans bestreden besluit heeft beperkt tot 10 maanden. Daarmee is verweerder in voldoende mate tegemoet gekomen aan eisers bezwaar dat verweerder het primaire besluit tot weigering van eiser als gemachtigde eerst zes maanden na het kenbaar maken van het voornemen daartoe heeft genomen.
Gelet op het voorgaande zal de het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit wegens het daaraan klevende bevoegdheidsgebrek vernietigen, en voorts bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
De rechtbank acht voorts termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de door eiser in verband met de behandeling van dit beroep gemaakte kosten. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,-, te weten € 322,- voor het beroepschrift en € 322,- voor het verschijnen ter zitting bij een zaak van gemiddeld gewicht.
Beslissing
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 30 juni 2003, kenmerk DB/01/01/ch3;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
bepaalt dat de rechtspersoon de Staat der Nederlanden (Ministerie van Financiën) aan eiser het door hem betaalde griffierecht, te weten € 116,--, vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 644,--, welke kosten voormelde rechtspersoon aan eiser dient te vergoeden.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Aldus gegeven door mrs. F.J. Verbeek, C.C. de Rijke-Maas en C.J. Waterbolk en in het openbaar uitgesproken op 9 juli 2004, in tegenwoordigheid van de griffier mr. J.A. Leijten.
Voor eensluidend afschrift,
de griffier van de Rechtbank 's-Gravenhage,
Verzonden op: