Uitspraak
RECHTBANK ’S-GRAVENHAGE
sector bestuursrecht
vreemdelingenkamer
meervoudig
nevenzittingsplaats Rotterdam
__________________________________________________
UITSPRAAK
__________________________________________________
Reg.nr : AWB 03/13878
Inzake : A, eiseres,
gemachtigde: mr. E.J.M. Habets, advocaat te Schiedam,
tegen : de Minister van Buitenlandse Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. G.M.H. Hoogvliet, advocaat te ‘s-Gravenhage.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
1. Eiseres, geboren op [...] 1982, bezit de Filippijnse nationaliteit.
Op 5 december 2000 heeft de korpschef van het Regionaal politiekorps Hollands Midden met het oog op de toelating van eiseres in het kader van (verruimde) gezinshereniging een standaardaanvraagformulier ontvangen, waarop staat vermeld “verzoek om een ambtshalve advies omtrent de afgifte van een machtiging tot voorlopig verblijf”. Verweerder heeft hierop op
23 januari 2002 afwijzend beslist. Eiseres heeft bij brief van 18 februari 2002 bezwaar gemaakt. Op 6 augustus 2002 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift. Bij uitspraak van 22 oktober 2002 (AWB 02/60345) heeft deze rechtbank het beroep gegrond verklaard en het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit vernietigd. Verweerder heeft op 6 februari 2003 het bezwaar ongegrond verklaard.
2. Op 3 maart 2003 heeft eiseres tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) beroep ingesteld bij deze rechtbank.
3. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 februari 2004. Eiseres is aldaar bij gemachtigde verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. L.T. Bregman, ambtenaar ten departemente. Tevens was ter zitting aanwezig B, moeder van eiseres, hierna aan te duiden als referente.
4. De rechtbank heeft, na het onderzoek ter zitting te hebben gesloten, op 16 februari 2004 het onderzoek heropend en de zaak voor verdere behandeling doorverwezen naar de meervoudige kamer.
5. Op 8 maart 2004 heeft een nader onderzoek ter zitting van de meervoudige kamer plaatsgevonden. Eiseres is aldaar bij gemachtigde verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. G.M.H. Hoogvliet, advocaat te ’s-Gravenhage.
II. OVERWEGINGEN
1.1.1. Op 1 april 2001 is in werking getreden de Wet van 23 november 2000 tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet, Stb 2000, 495 (Vreemdelingenwet 2000, hierna: Vw 2000). De Vreemdelingenwet, Stb 1965, 40 (hierna: Vw (oud)) is per deze datum ingetrokken.
Het toepasselijke overgangsrecht brengt in hoofdlijnen met zich mee dat, nu het bestreden besluit bekend is gemaakt na 1 april 2001, op de beoordeling daarvan het na die datum geldende materiële recht van toepassing is.
1.1.2. Artikel 16a, eerste lid, van de Vw (oud) bepaalt dat een aanvraag tot toelating slechts in behandeling wordt genomen, indien de vreemdeling beschikt over een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (mvv), die hij heeft aangevraagd bij en die hem is verstrekt door de Nederlandse diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging in het land van zijn herkomst of het land van zijn bestendig verblijf.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder h, van de Vw 2000, zoals dat tot 1 september 2003 luidde, wordt onder een mvv verstaan het door een Nederlandse diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging in het land van herkomst of in het land van bestendig verblijf, dan wel het door het Kabinet van de Gouverneur van de Nederlandse Antillen of door het Kabinet van de Gouverneur van Aruba aldaar, na voorafgaande machtiging van verweerder, afgegeven visum voor een verblijf van langer dan drie maanden.
Bij wetswijziging van 25 augustus 2003 (Stb. 2003, 335), in werking getreden op 1 september 2003 (Stb. 2003, 269), is artikel 1, aanhef en onder h, van de Vw 2000 gewijzigd. Vanaf die datum dient ingevolge deze bepaling onder een mvv te worden verstaan: het bij een Nederlandse diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging in het land van herkomst, het land van bestendig verblijf of, bij gebreke daarvan, het dichtstbijzijnde land waar wel een vertegenwoordiging is gevestigd, dan wel bij het Kabinet van de Gouverneur van de Nederlandse Antillen of het Kabinet van de Gouverneur van Aruba aldaar, door de vreemdeling in persoon aangevraagde en aldaar door die vertegenwoordiging of dat Kabinet na voorafgaande machtiging van verweerder afgegeven visum voor een verblijf van langer dan drie maanden.
1.1.3. Ingevolge artikel 2:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een ieder zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
1.2.1. Ingevolge hoofdstuk B1/1.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000) wordt de aanvraag tot afgifte van een mvv getoetst aan de voorwaarden die worden gesteld met het oog op het verlenen van een verblijfsvergunning regulier in Nederland.
1.2.2. Ingevolge artikel 3.24 van het Vreemdelingenbesluit (Vb 2000) kan de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van de Vw 2000 onder een beperking verband houdend met gezinshereniging worden verleend aan een ander familielid van een Nederlander of van een vreemdeling met rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8 onder a tot en met e, dan wel l, van de Vw 2000, dan de echtgenoot of echtgenote, de al dan niet geregistreerde partner, of het minderjarige kind, indien:
a. de vreemdeling naar het oordeel van verweerder feitelijk behoort en reeds in het land van herkomst feitelijk behoorde tot het gezin van de persoon bij wie deze vreemdeling wil verblijven, en
b. de achterlating van de vreemdeling naar het oordeel van verweerder een onevenredige hardheid zou betekenen.
1.2.3. Het beleid met betrekking tot gezinshereniging en gezinsvorming is neergelegd in hoofdstuk B2 van de Vc 2000.
2.1. Verweerder stelt zich primair op het standpunt dat het beroep gegrond dient te worden verklaard en dat de rechtbank zelf in de zaak dient te voorzien door het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren. De brief van verweerder van 23 januari 2002 kan immers, gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) van 12 januari 2004 (JV 2004, 82), niet worden aangemerkt als een besluit waartegen ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb bezwaar kon worden gemaakt. Weliswaar bepaalt artikel 2:1 van de Awb dat een ieder zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen kan laten bijstaan of door een gemachtigde kan laten vertegenwoordigen, maar in het onderhavige geval bestaan geen aanknopingspunten voor de conclusie dat die situatie voorligt. De zaak onderscheidt zich niet van andere zaken, waarin de AbRvS reeds haar uitspraak van 12 januari 2004 heeft gevolgd. Bovendien blijkt uit de parlementaire geschiedenis (Memorie van Toelichting, Tweede Kamer, 1995- 1996, 24 544 nr. 3 en Nota naar aanleiding van het Verslag, Tweede Kamer 1996-1997, 24 544, nr. 6) dat aan de indertijd bij wet ingevoerde definitiebepaling de gedachte ten grondslag lag dat de mvv in persoon in het land van herkomst dan wel in het land van bestendig verblijf dient te worden aangevraagd. Uit de uitspraak van 12 januari 2004 blijkt dat de AbRvS er, gelet op die gedachte, van uitgaat dat dit vereiste uit de wet voortvloeit en dat die gedachte expliciet bevestiging heeft gekregen in de tekst van artikel 1, aanhef en onder h, van de Vw 2000, zoals die bepaling sedert 1 september 2003 luidt. De uitspraak van de AbRvS van 12 januari 2004 behelst geen wijziging van rechtsopvatting of wetsinterpretatie. Voor het geval anders moet worden aangenomen, geldt dat verweerder het niet in zijn macht heeft een overgangsregeling te treffen. De AbRvS zelf heeft een overgangsregeling kennelijk niet noodzakelijk geacht. De rechtbank kan in dezen slechts de AbRvS volgen.
2.2. Subsidiair stelt verweerder zich op het standpunt, dat eiseres niet voor de gevraagde mvv in aanmerking komt. Daartoe heeft verweerder overwogen dat referente ter zitting van de ambtelijke commissie heeft aangegeven dat zij van een ambtenaar van de vreemdelingendienst had begrepen dat de aanvraag tot verlening van een mvv aan eiseres eerst kon worden ingewilligd nadat zij zelf in het bezit was gesteld van een mvv.
Dit wekt volgens verweerder bevreemding nu uit informatie van de vreemdelingendienst van 11 april 2001 blijkt dat referente bij deze dienst heeft aangegeven dat niet tegelijkertijd met haar mvv-aanvraag een mvv-aanvraag ten behoeve van eiseres is ingediend, omdat de vader van eiseres toen nog het wettelijk gezag had over eiseres en dit nog aan referente diende te worden overgedragen. Wat hier verder van zij, achterlating van eiseres levert geen onevenredige hardheid op, nu niet is gebleken van zeer bijzondere individuele omstandigheden die bij achterlating van eiseres een schrijnende situatie opleveren. Eiseres kan voor zichzelf zorgen, heeft gestudeerd en kan een baan zoeken. Door haar vertrek naar Nederland heeft referente zelf voor de daaraan verbonden gevolgen gekozen. Referente en eiseres kunnen elkaar voorts voor korte tijd bezoeken. Dat de situatie voor alleenstaande vrouwen in de Filippijnen onhoudbaar is, is niet met stukken onderbouwd. Voorts kan eiseres een beroep doen op in het land van herkomst verblijvende familieleden. Er is geen sprake van familie- en gezinsleven in de zin van artikel 8 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), nu het een relatie tussen twee volwassenen betreft. Niet is gebleken van meer dan normale emotionele banden tussen eiseres en referente.
In het verweerschrift van 14 januari 2004 betwist verweerder niet langer dat er sprake is van familie- en gezinsleven in de zin van artikel 8 EVRM. Van inmenging is evenwel geen sprake. Niet aannemelijk is voorts gemaakt dat de band tussen eiseres en referente zo bijzonder is dat moet worden aangenomen dat van een de normale emotionele banden tussen ouders en meerderjarige kinderen overstijgende, bijzondere afhankelijkheid sprake is.
3.1. Eiseres heeft aangevoerd dat referente een aanvraag tot verlening van een mvv aan eiseres heeft ingediend. Referente kan ingevolge artikel 2:1, eerste lid, van de Awb worden aangemerkt als gemachtigde van eiseres. Beoogd is de verkrijging van een besluit omtrent de verlening van een mvv, niet de verkrijging van een advies daaromtrent. Dit blijkt ook uit de stukken in de procedure waar op meerdere plaatsen wordt gesproken van een aanvraag tot het verlenen van een mvv. In artikel 1, aanhef en onder h, van de Vw 2000, zoals dit artikel luidde tot 1 september 2003, is niet voorgeschreven dat de aanvraag in persoon moet zijn ingediend bij de diplomatieke vertegenwoordiging in het land van herkomst.
De wetsgeschiedenis waarnaar de AbRvS in haar uitspraak van 12 januari 2004 verwijst, ziet op artikel 16a van de Vw (oud).
Eiseres stelt zich voorts op het standpunt dat de tekst van artikel 1, aanhef en onder h, van de Vw 2000 per 1 september 2003 is gewijzigd en de Raad van State daaromtrent advies heeft gegeven. De Raad van State is dus nu, met de uitspraak van 12 januari 2004, betrokken geweest bij de uitleg van een wettelijke bepaling, waarover zij zelf heeft geadviseerd. Derhalve is geen sprake van onafhankelijke rechtspraak.
Indien desalniettemin moet worden aangenomen dat sprake is van een advies over de afgifte van een mvv, moet dat worden aangemerkt als een bindend advies. Na een negatief advies van verweerder bestaat er immers geen ruimte voor de diplomatieke vertegenwoordiging om van dat advies af te wijken. In de literatuur wordt aangenomen dat het uitbrengen van een bindend advies wel op rechtsgevolg is gericht en dat daartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Tot slot acht eiseres het onevenredig bezwarend van haar te verlangen de aanvraag in te dienen in het land van herkomst, nu de Nederlandse diplomatieke vertegenwoordiging zich bevindt op vele kilometers afstand van haar woonplaats en van haar zal worden verlangd gedurende de procedure enige keren naar de diplomatieke vertegenwoordiging terug te komen. Eiseres meent dan ook dat geen aanleiding bestaat de uitspraak van de AbRvS van 12 januari 2004 te volgen.
3.2. Eiseres meent voorts dat zij in aanmerking komt voor de verlening van een mvv en heeft daartoe het volgende aangevoerd. Referente is op 5 augustus 2000 met een mvv Nederland ingereisd. Haar vier kinderen zijn achtergebleven, omdat de voogdij over hen nog door hun vader aan referente moest worden overgedragen. Verder leefde referente in de veronderstelling dat zij in het bezit diende te zijn van een verblijfsvergunning, alvorens zij een mvv voor haar kinderen kon aanvragen. Het is echter altijd de bedoeling geweest het hele gezin naar Nederland te laten komen. Eiseres is van mening dat zij niet in staat is voor zichzelf te zorgen en er is geen andere familie in de Filippijnen die haar kan opvangen. Verder is daar weinig werk en de situatie van alleenstaande vrouwen is slecht. Prostitutie en vrouwenhandel, waarvan vooral jonge vrouwen het slachtoffer dreigen te worden, komen veel voor. Achterlating van eiseres levert daarom een schrijnende situatie op. Dat achterlating van eiseres als enige van het gezin geen onevenredige hardheid oplevert, is onvoldoende gemotiveerd. Eiseres wijst in dat verband op een uitspraak van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Haarlem van 25 juli 2001 (MR 2001, 56). Ten onrechte is in het bestreden besluit aangenomen dat geen sprake is van familie- en gezinsleven in de zin van artikel 8 van het EVRM tussen eiseres, haar moeder en broer en zusters. Verbreking van het familie- en gezinsleven kan slechts worden aangenomen als sprake is van uitzonderlijke omstandigheden. Het bereiken van de meerderjarige leeftijd valt daar niet onder. De Nederlandse overheid heeft een positieve verplichting eiseres toe te laten omdat sprake is van “more than the normal emotional ties”. Daartoe wijst eiseres op het feit dat zij altijd bij referente heeft gewoond en dat zij sociaal, maatschappelijk en emotioneel afhankelijk is van referente. Bovendien was zij ten tijde van de mvv-aanvraag net achttien jaar geworden, hetgeen geen leeftijd is waarop een kind op eigen benen kan staan.
4.1. De rechtbank zal in het licht van de uitspraak van de AbRvS van 12 januari 2004 allereerst beoordelen of het bezwaar van eiseres ontvankelijk is, nu de AbRvS in die uitspraak heeft geoordeeld, enerzijds dat uit de wetsgeschiedenis van artikel 1, aanhef en onder h, van de Vw 2000, zoals die bepaling tot 1 september 2003 luidde, en uit artikel 1, aanhef en onder h, van de Vw 2000, zoals die bepaling vanaf die datum luidt, volgt dat een mvv-aanvraag door de betrokken vreemdeling in persoon moet worden ingediend en anderzijds dat een schriftelijk rechtsoordeel (hierna: advies) van verweerder op een daartoe strekkend verzoek van een referent in de mvv-procedure niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
4.2. Als gevolg van de uitspraak van de AbRvS van 12 januari 2004 zijn in de praktijk beroepen in procedures als de onderhavige gegrond verklaard en openvallende bezwaren met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank ziet evenwel aanleiding om bij wege van overgangsrecht te bepalen dat het dictum en de daaraan ten grondslag liggende overwegingen van de uitspraak van de AbRvS niet van toepassing zijn op aanvragen die zijn ingediend vóór 12 januari 2004. Daartoe is het volgende redengevend.
4.3. De rechtbank stelt vast dat vóór 12 januari 2004 schriftelijke antwoorden op aanvragen als de onderhavige, die ertoe strekten een vreemdeling voor een mvv in aanmerking te laten komen, zowel door deze rechtbank als door de AbRvS werden aangemerkt als besluiten. Bezien vanuit het wettelijk kader en het beleidskader konden aanvragen met als doel de vreemdeling voor een mvv in aanmerking te laten komen naar het oordeel van de rechtbank op twee wijzen worden ingediend. In de rechtspraktijk zijn beide wijzen van aanvragen hangende de procedures niet altijd even helder van elkaar onderscheiden.
4.4. In de eerste plaats kon en kan een referent verweerder verzoeken om hem, vooruitlopend op een door de vreemdeling in te dienen mvv-aanvraag, van advies te dienen. Het daarop volgende schriftelijk advies van verweerder werd zowel door verweerder - ingevolge het bepaalde in paragraaf B1/1.1.2 Vc 2000 - als door deze rechtbank en de AbRvS aangemerkt als een besluit waartegen rechtsmiddelen openstonden. Blijkens het door verweerder ingenomen standpunt in het hoger beroep dat heeft geleid tot de uitspraak van de AbRvS van 12 januari 2004, werd voornoemd schriftelijk advies zelfstandig appellabel geacht vanuit de gedachte dat - met name wanneer het gaat om een negatief advies - van de vreemdeling (en de referent) niet kan worden verlangd dat de vreemdeling, uitsluitend met het oogmerk om dat oordeel aan een (rechterlijke) controle te onderwerpen, een formele mvv-aanvraag indient om een concreet besluit af te dwingen, terwijl pas na dat besluit rechtsmiddelen zijn aan te wenden. De AbRvS heeft in haar uitspraak van 12 januari 2004 het indienen van een mvv-aanvraag door de vreemdeling niet onevenredig bezwarend geacht en daarmee geen aanleiding gezien het schriftelijk advies aan te merken als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
4.5. In de tweede plaats bestond de mogelijkheid - welke mogelijkheid in de uitspraak van de AbRvS van 12 januari 2004 niet expliciet aan de orde is gekomen - dat een aanvraag, ertoe strekkend een vreemdeling voor een mvv in aanmerking te laten komen, op grond van het bepaalde in artikel 2:1, eerste lid, van de Awb, door een referent / gemachtigde namens de vreemdeling werd ingediend. Blijkens de Memorie van Toelichting (hierna: MvT) bij de Awb (MvT, Tweede Kamer, 1988-1989, 21 221, nr. 3, opgenomen in Daalder en De Groot, parlementaire geschiedenis van de Algemene wet bestuursrecht, Eerste Tranche, Tjeenk Willink, 1993 (hierna: PG Awb I), blz. 166) is de in artikel 2:1 van de Awb neergelegde vertegenwoordigingsregeling in beginsel van toepassing op alle in de Awb geregelde procedures en brengen de woorden “in het verkeer met bestuursorganen” tot uitdrukking dat die regeling in beginsel geldt voor alle fasen waarin contact met bestuursorganen wordt onderhouden. Dit betekent dat een bestuursorgaan niet de bevoegdheid heeft om te verlangen dat een belanghebbende persoonlijk, zonder bemiddeling van een gekozen gemachtigde, optreedt (MvT, PG Awb I, blz. 167). Uit de MvT (PG Awb I, blz. 64) blijkt voorts dat het recht van de burger zich te laten vertegenwoordigen volgens de wetgever behoort tot de categorie regels die zonder uitzondering voor het gehele bestuursrecht behoren te gelden. Deze regels zijn in de Awb opgenomen zonder dat daarin de mogelijkheid is geopend om daarop een uitzondering te maken. In uitzonderingsgevallen, waarin niet valt uit te sluiten dat van de regel moet worden afgeweken, kan de afwijking van de Awb in de bijzondere wet zelf worden aangegeven, zodat er geen twijfel over het toepasselijke recht kan bestaan. Die afwijking zal in de memorie van toelichting op die bijzondere wet uitdrukkelijk moeten worden gemotiveerd. De rechtbank stelt vast dat, anders dan bijvoorbeeld het geval is in het hiervoor onder 1.4 genoemde artikel 70, eerste lid, van de Vw 2000 en artikel 23 van de Vw 2000, noch in artikel 16a, eerste lid, van de Vw (oud) noch in artikel 1, aanhef en onder h, van de Vw 2000, zoals deze bepaling tot 1 september 2003 luidde, is opgenomen dat daarbij wordt afgeweken van het in artikel 2:1 van de Awb neergelegde recht op vertegenwoordiging.
Evenmin blijkt uit de MvT op voornoemde bepalingen (Tweede Kamer 1995-1996, 24 544, nr. 3, blz. 1 en 2 en Tweede Kamer, 1998-1999, 26 732, nr. 3, blz. 15 en 16), anders dan uit de MvT bij artikel 70, eerste lid, van de Vw 2000 en artikel 23 van de Vw 2000 (Tweede Kamer, 1998-1999, 26 732, nr. 3, blz. 68 respectievelijk 22 en 33), dat met deze bepalingen werd beoogd om van artikel 2:1 van de Awb af te wijken.
Daarbij overweegt de rechtbank dat het indienen van een mvv-aanvraag namens de vreemdeling tot 1 september 2003, het moment waarop de definitie van een mvv, zoals hiervoor onder 1.1.2. is aangegeven, is gewijzigd, ook niet per definitie in strijd met de bedoeling van de wetgever hoefde te worden geacht. Blijkens de parlementaire geschiedenis - bijvoorbeeld: Nota naar aanleiding van het verslag (Tweede Kamer, 1996-1997, 24 544, nr. 6, blz. 6) - van artikel 16a van de Vw (oud) strekt de mvv-regeling er vooral toe te bewerkstelligen dat de vreemdeling, die verblijf in Nederland beoogt, de beslissing op de aanvraag in het buitenland afwacht.
Het voorgaande impliceert naar het oordeel van de rechtbank dat het voorheen, dat wil zeggen tot de inwerkingtreding op 1 september 2003 van het gewijzigde artikel 1, aanhef en onder h, van de Vw 2000, rechtens mogelijk was om een aanvraag door een referent / gemachtigde als een mvv-aanvraag namens de vreemdeling aan te merken. De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 17 november 2000 (JV 2001, 22) en voorts op het bepaalde in paragraaf B1/1.3 van de Vc 2000, waarin regels worden gesteld met betrekking tot de verkorte mvv-procedure. Ingevolge deze procedure is het mogelijk voor bedrijven, onderwijsinstellingen en culturele uitwisselingsorganisaties een mvv-aanvraag in te dienen voor de vreemdeling. De rechtbank acht verder niet zonder belang dat door vreemdelingen, referenten, hun gemachtigden, verweerder, deze rechtbank en de AbRvS voorheen veelvuldig termen werden gehanteerd, waaruit blijkt dat de aanvraag van de referent (ook) als een mvv-aanvraag, derhalve niet (slechts) als aanvraag van een advies, werd geduid.
De rechtbank stelt vast dat in de onderhavige procedure de door referente ingediende aanvraag door referente en eiseres, zoals ter zitting van 8 maart 2004 nog eens is bevestigd, geheel overeenkomstig hun bedoeling, in de gedingstukken voornamelijk als een mvv-aanvraag is aangeduid. Aan die bedoeling van referente en eiseres doet naar het oordeel van de rechtbank niet af dat op het door verweerder aan referente verstrekte standaardaanvraagformulier staat vermeld “verzoek om een ambthalve advies omtrent de afgifte van een mvv”. De beleidsmatige keuze van verweerder om aanvragen van referenten / gemachtigden als een verzoek om advies te duiden, in welke keuze een referent, zoals de gemachtigde van verweerder ter zitting van 8 maart 2004 in hoofdlijnen ook heeft bevestigd, wordt geacht mee te gaan, kan, gelet op het hiervoor beschreven rechtskarakter van artikel 2:1 van de Awb, niet worden geacht te prevaleren boven die bedoeling. Overigens heeft ook verweerder in de onderhavige procedure de aanvraag op diverse plaatsen als mvv-aanvraag aangeduid.
4.6. Uit hetgeen hiervoor onder 4.4. is overwogen volgt dat vanaf de inwerkingtreding op 11 december 1998 van artikel 16a van de Vw (oud), waarin het mvv-vereiste is neergelegd, tot op het moment van de uitspraak van de AbRvS van 12 januari 2004 op grond van de toen heersende rechtsopvatting de referent en de vreemdeling de mogelijkheid hadden rechtsmiddelen aan te wenden tegen een negatief advies, terwijl dat na die uitspraak met terugwerkende kracht voor onmogelijk moet worden gehouden. Naar het oordeel van de rechtbank betekent dit een niet onbelangrijke procedurele inperking van de mogelijkheden van de referent en de vreemdeling om in rechte een inhoudelijk oordeel te verkrijgen omtrent hun rechtspositie.
De rechtbank stelt voorts vast dat met de uitspraak van de AbRvS sprake is van een omgaan van de AbRvS. Uitspraken, waarin de AbRvS niet ambtshalve heeft geconcludeerd tot niet-ontvankelijkheid van het bezwaar, zijn opgenomen in JV 2003/11, JV 2003/141, JV 2003/187, JV 2003/260, JV 2003/278, JV 2003/282, JV 2003/330, JV 2003/410, JV 2003/459 en JV 2003/481.
De rechtbank wijst er overigens nogmaals op dat de AbRvS zich naar haar oordeel (nog) niet expliciet heeft uitgelaten over de vraag of vóór de inwerkingtreding op 1 september 2003 van het gewijzigde artikel 1, aanhef en onder h, van de Vw 2000, gelet op het bepaalde in artikel 2:1 van de Awb, de indiening van een mvv-aanvraag door een referent / gemachtigde namens de vreemdeling rechtens mogelijk was. Voor het geval zou moeten worden geoordeeld dat met de uitspraak van de AbRvS van 12 januari 2004 wel is uitgemaakt dat dit niet mogelijk is, betekent dit wederom, ervan uitgaande dat een andere rechtsopvatting ook voor juist kon worden gehouden, een procedurele wijziging in de rechtspositie ten nadele van de referent en de vreemdeling.
4.7. De rechtbank is er ambtshalve mee bekend dat in ieder geval ongeveer 6100 referenten / gemachtigden en vreemdelingen die nu nog en in veel gevallen al jaren in procedure zijn, de hiervoor onder 4.6. genoemde mogelijkheden hebben benut. Al deze referenten / gemachtigden en vreemdelingen zien zich thans geconfronteerd met besluiten van verweerder en rechterlijke uitspraken waarbij het door hen gemaakte bezwaar tegen een afwijzing niet-ontvankelijk wordt verklaard. De rechtbank is voorts ambtshalve bekend met het feit dat de door verweerder nagestreefde termijn van drie maanden voor de afhandeling van mvv-aanvragen nogal eens wordt overschreden. Gedurende deze periode zullen betrokkenen wederom in rechtsonzekerheid komen te verkeren en kan bovendien een wijziging ten nadele van de vreemdeling optreden in diens rechtspositie, hetgeen bijvoorbeeld het geval is indien minderjarige kinderen meerderjarig worden of indien anderszins niet langer aan de voorwaarden voor verlening van een mvv wordt voldaan. Naast voornoemde nadelige gevolgen is eveneens sprake van onduidelijkheden. Zo’n onduidelijkheid betreft bijvoorbeeld de positie van de minderjarige vreemdeling die voor verlening van een mvv in aanmerking wenst te komen en wiens wettelijk vertegenwoordigers rechtmatig verblijf in Nederland hebben. De Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie heeft aan Tweede Kamerlid Vos de toezegging gedaan dat de implicaties van de uitspraak van de AbRvS zullen worden onderzocht (Tweede Kamer, 2003-2004, Aanhangsel van de Handelingen, 863). De rechtbank heeft ter zitting van 8 maart 2004 geconstateerd dat de wijze waarop de voor betrokkenen nadelige consequenties van de uitspraak en de daaruit voortvloeiende onduidelijkheden zullen worden weggenomen, op dat moment nog niet was bepaald.
4.8. Gelet op het voorgaande, derhalve enerzijds het omgaan van de AbRvS en anderzijds de hiervoor onder 4.6. en 4.7. genoemde consequenties van de uitspraak van de AbRvS van 12 januari 2004 en de te verwachten en reeds gebleken onduidelijkheden, waarvoor thans nog geen oplossing is aangedragen, ziet de rechtbank aanleiding om, evenals de AbRvS eerder heeft gedaan in haar uitspraak van 17 augustus 2000 (JV 2001, 63), welke uitspraak eveneens zag op een ontvankelijkheidskwestie, bij wege van overgangsrecht te bepalen dat schriftelijke adviezen van verweerder op daartoe strekkende aanvragen die zijn ingediend vóór 12 januari 2004, dienen te worden aangemerkt als besluit. Niet-ontvankelijkverklaring van (openvallende) bezwaren gericht tegen deze schriftelijke adviezen op die aanvragen dient derhalve achterwege te worden gelaten.
4.9. In aanmerking genomen hetgeen hiervoor is overwogen, behoeft hetgeen meer of anders is aangevoerd ten aanzien van de ontvankelijkheid geen bespreking meer.
5.1. Gelet op het voorgaande acht de rechtbank het bezwaar ontvankelijk. Zij ziet zich derhalve gesteld voor de inhoudelijke beoordeling van het beroep. Ten aanzien hiervan wordt het volgende overwogen.
In geschil is of eiseres in aanmerking komt voor een mvv, hetgeen beoordeeld dient te worden aan de hand van de in dezen relevante voorwaarden voor verlening van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 14 van de Vw 2000, welke voorwaarden zijn neergelegd in artikel 3.24 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) in verbinding met het beleid voor verruimde gezinshereniging, en, zo dit niet het geval mocht zijn, of zij een aanspraak op toelating kan ontlenen aan artikel 8 van het EVRM.
5.2. Ter beoordeling van de vraag of eiseres een gerechtvaardigd beroep doet op artikel 3.24 van het Vb 2000 en het beleid inzake verruimde gezinshereniging overweegt de rechtbank het volgende.
In het onderhavige geval is niet in geschil dat is voldaan aan de onder artikel 3.24, aanhef en onder a, van het Vb 2000 genoemde voorwaarde. Partijen zijn slechts verdeeld over de vraag of sprake is van een onevenredige hardheid als bedoeld in artikel 3.24, aanhef en onder b, van het Vb 2000.
Ingevolge paragraaf B2/8.5 van de Vc 2000 is de achterlating van een onevenredige hardheid in gevallen waarin door bijzondere individuele omstandigheden de achterlating van de vreemdeling in het land van herkomst een schrijnende situatie zou opleveren.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat achterlating van eiseres in de Filippijnen niet een dergelijke schrijnende situatie oplevert. Dat de oom van moederszijde bij wie eiseres verblijft haar niet langer wil opvangen, vormt geen bijzondere individuele omstandigheid. Niet valt in te zien waarom eiseres, die ten tijde van de onderhavige aanvraag achttien jaar was, niet op zichzelf kan gaan wonen. De stelling dat het in de Filippijnen voor een “jong-meerderjarige” vrouw als eiseres te gevaarlijk is om zelfstandig te wonen acht de rechtbank niet onderbouwd. Dat eiseres als enige van de vier kinderen van het gezin achterblijft, vormt naar het oordeel van de rechtbank op zichzelf evenmin een zodanig bijzonder feit dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat haar achterlating in het land van herkomst geen onevenredige hardheid betekent. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat er nog andere familieleden van eiseres in de Filippijnen wonen, zoals haar grootmoeder, haar vader, een oom en een tante. Dat geen van deze personen in staat of bereid is eiseres onderdak te verlenen acht de rechtbank - gelet op de leeftijd van eiseres alsmede gelet op hetgeen hiervoor is overwogen omtrent de situatie van “jong-meerderjarige” vrouwen in het land van herkomst - niet van belang.
5.3.1. Ten aanzien van het beroep van eiseres op artikel 8 van het EVRM overweegt de rechtbank het volgende.
5.3.2. In artikel 8, eerste lid, van het EVRM is bepaald dat een ieder recht heeft op respect voor zijn familie- en gezinsleven. Ingevolge het tweede lid van dit artikel is geen inmenging van enig openbaar gezag in de uitoefening van dit recht toegestaan, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, de bescherming van de openbare orde, het voorkomen van strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
5.3.3. In het besluit in primo heeft verweerder, evenals in het bestreden besluit, gesteld dat de band tussen eiseres en referente niet is te kwalificeren als familie- en gezinsleven in de zin van artikel 8, eerste lid, van het EVRM. Het primaire besluit is op dit punt voorzien van een subsidiaire stellingname: voor zover wèl zou moeten worden aangenomen dat sprake is van familie- en gezinsleven als bedoeld in genoemde verdragsbepaling, vormt de weigering eiseres hier te lande toe te laten geen schending van het recht op eerbiediging daarvan. In de beslissing op bezwaar is dit subsidiaire standpunt niet herhaald, ook niet door middel van het inlassen van het primaire besluit.
5.3.4. In navolging van de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens oordeelt de rechtbank, dat tussen ouders en kinderen slechts ingeval van uitzonderlijke omstandigheden geen sprake meer is van familie- en gezinsleven. In de onderhavige situatie is van dergelijke uitzonderlijke omstandigheden niet gebleken. De grief van eiseres dat verweerder zich in het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat van familie- en gezinsleven geen sprake is, is derhalve terecht voorgedragen. In zoverre is het beroep gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met het in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb neergelegde motiveringsbeginsel te worden vernietigd. De rechtbank ziet echter aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb geheel in stand te laten. Hiertoe is het volgende redengevend.
5.3.5. Zowel in het subsidiaire standpunt in het besluit in primo als in het verweerschrift van 14 januari 2004 heeft verweerder - uitgaande van het bestaan van familie- en gezinsleven in de zin van artikel 8 van het EVRM tussen eiseres en referente - gemotiveerd betoogd dat het bestreden besluit niet strijdig is met genoemde verdragsbepaling. Eiseres heeft dit standpunt in bezwaar betwist. Partijen hebben derhalve standpunten ingenomen met betrekking tot de uitkomst van de belangenafweging die op grond van artikel 8 van het EVRM moet plaatsvinden.
De rechtbank acht het met het oog op het belang van een finale geschillenbeslechting geraden zelf in de zaak te voorzien in plaats van verweerder op te dragen opnieuw op het bezwaar van eiseres te beslissen.
5.3.6. Zoals onder 5.3.4. reeds is overwogen, bestaat tussen eiseres en referente familie- en gezinsleven in de zin van het eerste lid van artikel 8 van het EVRM. Ten aanzien van de vraag of de weigering eiseres een mvv met als doel “verblijf bij moeder” te verstrekken strijd oplevert met artikel 8 van het EVRM overweegt de rechtbank het volgende.
De rechtbank wijst erop dat een vreemdeling aan het EVRM op zichzelf genomen geen recht op binnenkomst of verblijf in Nederland kan ontlenen. Onder omstandigheden kan het recht op respect voor familie- en gezinsleven als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM voor de Nederlandse Staat de positieve verplichting met zich meebrengen een vreemdeling toe te laten tot Nederland indien naaste familieleden van de vreemdeling hier verblijven. Bij de beoordeling of sprake is van een dergelijke positieve verplichting tot toelating van de vreemdeling, dient een evenwichtige afweging te worden gemaakt tussen enerzijds het belang van de Staat bij het voeren van een restrictief vreemdelingenbeleid en anderzijds het belang van de vreemdeling bij toelating.
5.3.7. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het kader van artikel 8 van het EVRM terecht heeft overwogen dat aan het belang van de Staat meer gewicht toekomt dan aan het belang van eiseres. Hiertoe overweegt zij het volgende. Het bestreden besluit strekt er niet toe eiseres een verblijfstitel te ontnemen die haar tot uitoefening van het familie- en gezinsleven met referente hier te lande in staat stelde. Het gaat in dit geval immers om een aanvraag tot eerste toelating. Voorts acht de rechtbank niet aannemelijk geworden dat de band tussen eiseres en referente zo bijzonder is, dat sprake is van een de normale emotionele banden tussen ouders en meerderjarige kinderen overstijgende, bijzondere afhankelijkheid. Hierbij laat de rechtbank meewegen dat eiseres - naar uit de gedingstukken valt op te maken - na het uiteengaan van haar ouders in 1996 gedurende een jaar niet bij referente heeft gewoond, hoewel referente in die periode nog in de Filippijnen verbleef. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat eiseres, gezien haar leeftijd en opleiding, in staat moet worden geacht zichzelf in het land van herkomst staande te houden, eventueel met steun van de aldaar aanwezige overige familieleden. Tot slot acht de rechtbank van belang dat niet is gebleken van objectieve belemmeringen voor eiseres en referente om het gezinsleven in de Filippijnen uit te oefenen. Gelet op het voorgaande acht de rechtbank de weigering eiseres de gevraagde mvv te verstrekken niet in strijd met artikel 8 van het EVRM.
6. Op grond van het voorgaande dient het beroep gegrond te worden verklaard wegens strijd met het motiveringsbeginsel dat is neergelegd in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het bestreden besluit dient - met instandlating van de rechtsgevolgen daarvan - te worden vernietigd.
7. De rechtbank ziet in dit geval aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 966,- (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting op 11 februari 2004 en 1 punt voor het verschijnen ter zitting op 8 maart 2004, met een waarde per punt van € 322,- en wegingsfactor 1). Aangezien ten behoeve van eiseres een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, dient ingevolge artikel 8:75, tweede lid, van de Awb de betaling aan de griffier te geschieden.
III. BESLISSING
De rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
1. verklaart het beroep gegrond;
2. vernietigt het bestreden besluit;
3. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
4. veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 966,-, onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten dient te vergoeden en aan de griffier dient te betalen;
5. gelast dat de Staat der Nederlanden als rechtspersoon het door eiseres betaalde griffierecht ad € 116,- vergoedt.
Aldus gedaan door mr. S. Stenfert Kroese, voorzitter, mr. M.C.R. Derkx en mr. E.M.M. Engbers, rechters, en in het openbaar uitgesproken op 6 mei 2004 door voornoemde voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. J. van Dort, griffier.
Afschrift verzonden op: 10 mei 2004
RECHTSMIDDEL
Partijen kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
De termijn voor het indienen van een beroepschrift bedraagt vier weken na de verzending van de uitspraak door de griffier. Bij het beroepschrift dient een kopie van deze uitspraak te worden overgelegd. Het beroepschrift dient een of meer grieven tegen de uitspraak van de rechtbank te bevatten en moet worden geadresseerd aan de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC ’s-Gravenhage.