Uitspraak
Rechtbank 's-Gravenhage
sector bestuursrecht
tweede afdeling, meervoudige kamer
Reg. nr. AWB 02/3643 BESLU
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in het geding tussen
Het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Monster, eiser,
en
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.
Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 16 oktober 2000 heeft verweerder het op 11 oktober 2000 mondeling gegeven bevel tot stillegging van de werkzaamheden in het plantsoen gelegen aan de Wassenaarsestraat in Monster schriftelijk bevestigd. Bij besluit van 15 november 2000 is het bevel tot stillegging ingetrokken.
Tegen beide besluiten heeft eiser bezwaar aangetekend bij brief van 27 november 2000.
Dit bezwaar is ter advisering gezonden naar de Commissie voor advies inzake bezwaar en beroep Arbeidsomstandigheden. Deze commissie heeft op 28 februari 2002 haar advies uitgebracht aan verweerder.
Het bezwaar tegen beide besluiten is bij besluit van 12 augustus 2002 ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 19 september 2002, van gronden voorzien bij brief van 1 november 2002, beroep ingesteld bij deze rechtbank.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 27 mei 2003. Eiser is vertegenwoordigd door mr. drs. [A] en ing. [B]. Namens verweerder is verschenen mr. [D].
Motivering
In geschil is of het besluit inhoudende de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen het besluit tot stillegging van de werkzaamheden en het besluit tot intrekking van het bevel tot stillegging in rechte gehandhaafd kan blijven.
Eiser heeft in beroep het volgende aangevoerd. Eiser kon redelijkerwijs aannemen dat er geen sprake was van ernstig gevaar voor personen. Aangetoond zal moeten worden dat de blootstelling aan gevaarlijke stoffen ernstig gevaar voor personen oplevert, alvorens tot stillegging kan worden besloten. Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd waarom sprake zou zijn van ernstig gevaar. Verweerder heeft bij de stillegging geen rekening gehouden met de omstandigheden van het geval, de verschijningsvorm van de asbestresten en met de reeds aanwezige deskundigeninformatie bij eiser. Eiser verwijst verder naar de circulaire uit 1999 en de circulaire streef- en interventiewaarden Wet Bodembescherming uit 2000 en een concept interimrichtlijn. Ten onrechte is eiser niet in de gelegenheid gesteld om aan te kunnen tonen dat een sanering niet noodzakelijk was. Ten onrechte heeft verweerder de nulnorm gehanteerd, terwijl al in de circulaire een norm van 10 mg/kg is aangegeven.
Verweerder heeft in reactie hierop primair aangevoerd dat eiser niet-ontvankelijk is in zijn beroep omdat niet wordt bestreden dat er asbesthoudend plaatmateriaal op de grond lag, maar slechts dat het asbest in de grond een gevaar veroorzaakte. Nu het feit dat het plaatmateriaal op de grond lag reeds een stillegging rechtvaardigt, kunnen de gronden die eiser heeft aangevoerd niet leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit en heeft eiser derhalve geen procesbelang bij het ingestelde beroep. Subsidiair heeft verweerder aangevoerd dat het - anders dan eiser betoogt - onvoldoende is dat redelijkerwijs kan worden aangenomen dat er een dermate lage mate van verontreiniging is dat de werkplek wel veilig zal zijn. Vastgesteld moet worden dat er géén dan wel een voldoende lage mate van verontreiniging is voordat werkzaamheden verricht mogen worden. Hetgeen later is komen vast te staan is niet van belang voor de beoordeling van de rechtmatigheid van een stillegging, omdat deze feiten toentertijd niet konden worden meegenomen.
Niet behoeft te worden aangetoond dat er sprake is van een ernstig gevaar. Voldoende is dat er naar het redelijk oordeel van de arbeidsinspecteur sprake is van ernstig gevaar. Ten aanzien van het verwijt dat verweerder geen rekening heeft gehouden met de omstandigheden van het geval stelt verweerder dat het niet duidelijk is op welke omstandigheden eiser precies doelt, terwijl de verschijningsvorm wel degelijk is meegenomen, maar dat wat betreft het asbest in de grond het feit dat het gaat om hechtgebonden asbest niet meebrengt dat asbest daarom niet in gevaarlijke concentraties aanwezig kan zijn in de grond. Ten aanzien van het asbest op de grond wordt gesteld dat hechtgebonden asbest veilig is zolang het materiaal niet is aangetast. In dit geval was het materiaal aangetast en dus kon het niet langer worden aangemerkt als hechtgebonden asbest. De "reeds aanwezige deskundigeninformatie" waarop eiser zich nu beroept, is pas in beroep bekend geworden, zodat met dit feit in het bestreden besluit geen rekening is gehouden. De circulaires waar eiser naar verwijst zijn hier niet van belang. De normen in die circulaires spelen pas een rol als de daadwerkelijke mate van verontreiniging van de grond is vastgesteld. Dat was hier nog niet gebeurd. Verder betreffen deze normen de aanwezigheid van asbest in de grond; de concentratie asbest die in de grond rest als het visueel waarneembare asbest op de grond eenmaal is verwijderd.
Verweerder heeft niet de nulnorm gehanteerd. Ten aanzien van hetgeen is aangevoerd tegen de aanwijzingen die zijn gegeven bij de schriftelijke bevestiging van het bevel tot stillegging stelt verweerder zich op het standpunt dat ten eerste in de aanwijzingen niet gesproken wordt over het saneren van de grond. Ten tweede komt aan deze aanwijzingen volgens verweerder geen rechtsgevolg toe; een onjuistheid in deze aanwijzingen kan dan ook niet tot gegrondverklaring van het beroep leiden. Indien moet worden aangenomen dat de aanwijzingen niet juist zijn en dat aan deze aanwijzingen rechtsgevolg toekomt in de zin dat belanghebbenden verplicht zijn om gevolg te geven aan deze aanwijzingen, dan tast dit niet de rechtmatigheid van de stillegging aan, nu de gegeven aanwijzingen het bestaan van ernstig gevaar onverlet laten.
De rechtbank overweegt het volgende.
In de onderhavige zaak is - onder meer - het volgende wettelijke voorschrift van toepassing.
Artikel 28 van de Arbeidsomstandighedenwet 1998 bepaalt - voor zover hier van belang - het volgende.
"1. Een daartoe aangewezen ambtenaar als bedoeld in artikel 24 is bevoegd mondeling of bij gedagtekend schrijven te bevelen, dat personen niet mogen blijven in door hem aangewezen plaatsen, of dat door hem aangewezen werkzaamheden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen, indien naar zijn redelijk oordeel dat verblijf of die werkzaamheden ernstig gevaar opleveren voor personen.
(...)
4. Zodra naar het oordeel van de ambtenaar die een bevel als bedoeld in het eerste lid gaf, geen ernstig gevaar meer aanwezig is, trekt hij het bevel in.
5. Degene die een bevel als bedoeld in het eerste lid gegeven heeft, is bevoegd met betrekking tot dit bevel de nodige maatregelen te treffen, met inbegrip van toepassing van bestuursdwang, de nodige aanwijzingen te geven en de hulp van de sterke arm in te roepen. De maatregelen en aanwijzingen kunnen onder meer betrekking hebben op het verzegelen van arbeidsmiddelen en arbeidsplaatsen.
(...)"
Vooropgesteld moet worden dat de bevoegdheid om de werkzaamheden stil te leggen een discretionair karakter heeft; De bevoegdheid mag worden aangewend indien naar het oordeel van de arbeidsinspecteur de werkzaamheden ernstig gevaar opleveren voor personen. Het karakter van deze bevoegdheid brengt met zich dat de rechtbank de aanwending van die bevoegdheid slechts terughoudend mag toetsen.
De rechtbank stelt het volgende vast. Op 11 oktober 2000 heeft de Arbeidsinspectie een inspectie uitgevoerd in een gemeenteplantsoen, gelegen aan de Wassenaarsestraat te Monster. Deze inspectie werd uitgevoerd naar aanleiding van een melding dat restanten van asbestplaatmateriaal zouden zijn aangetroffen in het plantsoen. Op de grond van het plantsoen bevonden zich restanten asbestplaatmateriaal. Uit het boeterapport volgt dat deze restanten afkomstig waren uit de grond van het plantsoen. In het plantsoen waren personen werkzaam geweest zonder beschermingsmiddelen. Omdat naar het oordeel van de Arbeidsinspectie er een ernstig gevaar voor personen bestond, heeft de arbeidsinspectie nog dezelfde dag bevolen dat de betreffende locatie niet meer mocht worden betreden door werknemers van verweerder, werknemers van derden en omwonenden. Het mondeling gegeven bevel is vervolgens schriftelijk bevestigd bij besluit van 16 oktober 2000. In dat besluit worden aanwijzingen gegeven tot het nemen van een aantal maatregelen. Nadat deze maatregelen waren genomen, is bij besluit van
15 november 2000 het bevel tot stillegging ingetrokken.
In het beroepschrift wordt gesteld dat het oordeel dat er ernstig gevaar voor personen aanwezig was, kennelijk alleen gebaseerd is op de aanwezigheid van asbest in de grond. Deze stelling is naar het oordeel van de rechtbank niet juist. De stillegging is bevolen vanwege ernstig gevaar voor personen gelet op het asbesthoudend materiaal op en in de grond. Dat volgt uit het bestreden besluit en het boeterapport.
Anders dan eiser betoogt betekent het in artikel 28 van de Wet opgenomen vereiste van ernstig gevaar voor personen niet dat in het geval van blootstelling aan gevaarlijke stoffen zal moeten worden aangetoond dat de blootstelling ernstig gevaar voor personen oplevert, alvorens tot een stillegging van de werkzaamheden wordt overgegaan. Het is een feit van algemene bekendheid dat aan de blootstelling aan asbest gezondheidsrisico's zijn verbonden. Gelet op deze risico's kan niet met succes worden volgehouden dat in het geval asbest wordt aangetroffen, het bevel tot stillegging pas mag worden gegeven nadat onderzoek heeft uitgewezen dat het gaat om een gevaarlijke mate van asbest. De risico's die men tussen het aantreffen van het asbest en de uitslag van het onderzoek loopt, zijn immers niet bij voorbaat te verwaarlozen. In het onderhavige geval waren er asbesthoudende stukjes plaatwerk aangetroffen op de grond en volgt uit het boeterapport dat deze stukjes afkomstig waren uit de grond. Niet duidelijk was op het moment van de constatering om welke precieze verontreiniging het ging. Evenmin was de mate van verontreiniging duidelijk. Naar het oordeel van de rechtbank brengen deze omstandigheden, gelet op de gezondheidsrisico's van blootstelling aan asbest, met zich dat verweerder heeft kunnen oordelen dat de werkzaamheden een ernstig gevaar opleverden voor personen, zonder dat op dat moment was aangetoond dat er sprake was van ernstig gevaar voor personen. Ook hetgeen eiser heeft aangevoerd met betrekking tot hechtgebonden asbest, brengt hierin geen verandering. De gezondheidsrisico's bij blootstelling aan hechtgebonden asbest zijn weliswaar minder groot dan bij blootstelling aan niet-hechtgebonden asbest, maar in het onderhavige geval ging het om aangetast hechtgebonden asbest. Er werd immers in stukken gebroken asbesthoudend plaatmateriaal aangetroffen. Hechtgebonden asbest kan door bewerking, verwering e.d. omgezet worden in niet-hechtgebonden asbest, met alle gezondheidsrisco's van dien. Daarvan kon dus in het onderhavige geval sprake zijn.
Ook betekent het feit dat slechts een kleine hoeveelheid asbesthoudend materiaal op de grond ligt, geenszins dat de mate waarin de grond mogelijk verontreinigd is, gering zal zijn.
De rechtbank begrijpt eisers stelling dat hij redelijkerwijs kon aannemen dat er geen sprake was van ernstig gevaar voor personen, gelet op de informatie die is gegeven door een medewerker van [X], zo dat hiermee betoogd wordt dat er geen sprake is van een verwijtbare situatie en het bevel tot stillegging dus niet gegeven had mogen worden. Een beroep op deze informatie is eerst in beroep gedaan, zodat verweerder dit niet heeft kunnen betrekken in het bestreden besluit. Wat daar ook van zij, gelet op het beroepschrift betreft de informatie die de medewerker heeft gegeven zijn verwachting omtrent de asbestconcentratie in de grond. Deze informatie is gegeven op grond van ervaringsregels. Op grond van het Arbeidsomstandighedenbesluit was eiser gehouden de aard, de mate en de duur van de blootstelling aan de gevaarlijke stoffen te beoordelen. Deze beoordeling moet plaatsvinden op basis van een aantal vaststellingen omtrent de aard en de mate van de blootstelling. Niet voldoende is een op ervaringsregels gebaseerde verwachting ten aanzien van de asbestconcentratie. Daarbij komt nog dat de informatie waarop eiser zich beroept slechts de asbestconcentratie in de grond betreft en niet rept over de asbesthoudende platen die op de grond zijn aangetroffen. Derhalve kan niet worden volgehouden dat er op basis van die informatie in het geheel geen sprake zou zijn van een verwijtbare situatie. Deze informatie vormde derhalve geen beletsel voor de aanwending van de bevoegdheid tot stillegging van de werkzaamheden.
Tenslotte richt eiser zich tegen de aanwijzingen zoals die zijn opgenomen in het besluit tot stillegging. Het besluit tot stillegging bepaalt hieromtrent het volgende.
"U dient de volgende maatregelen te treffen:
* De plantsoenen waarin zich het asbest bevindt, af te zetten met gele linten met daarop de tekst "verboden toegang asbest";
* De bewoners worden schriftelijk op de hoogte gesteld van de situatie;
* Een door u in te schakelen daartoe gecertificeerd laboratorium dient te beoordelen en te adviseren op welke wijze de verontreiniging van de bodem met asbestplaatmateriaal kan worden opgeheven;
* Een gecertificeerd asbestsaneerbedrijf opdracht te verstrekken conform het advies van het door u ingeschakelde gecertificeerde laboratorium de grond te ontdoen van alle restanten asbestplaatmateriaal.
Het mondeling gegeven bevel tot stillegging van het werk wordt hierbij schriftelijk bevestigd. Ik zal dit bevel pas intrekken, wanneer de inspecteur heeft vastgesteld dat u ten minste de genoemde maatregelen heeft genomen."
Eiser keert zich in het bijzonder tegen de laatste twee aanwijzingen.
Vooropgesteld moet worden dat anders dan verweerder ter zitting heeft gesteld deze aanwijzingen niet kunnen worden aangemerkt als vrijblijvende adviezen. De formulering van deze aanwijzingen in het primaire besluit en de overweging in het besluit dat het bevel tot stillegging pas zal worden ingetrokken wanneer is vastgesteld dat de genoemde maatregelen zijn genomen, wijst op het tegendeel.
Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er voor de laatste twee aanwijzingen geen wettelijke grondslag. Deze wettelijke grondslag is - anders dan verweerder stelt - niet te vinden in artikel 28, vijfde lid van de Arbeidsomstandighedenwet. De bevoegdheid om aanwijzingen op grond van dit artikel te geven is immers beperkt tot die aanwijzingen die worden gegeven met betrekking tot het bevel tot stillegging. De rechtbank is van oordeel dat de bestreden aanwijzingen geen betrekking hebben op het bevel tot stillegging, maar veelmeer - hetgeen overigens ook door verweerder ter zitting is gesteld - op de wijze van opheffing van het ernstig gevaar. Dit betekent dat deze twee aanwijzingen ten onrechte zijn gegeven, nu de bevoegdheid daartoe ontbreekt.
Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het beroep voor zover gericht tegen het bevel tot stillegging gegrond moet worden verklaard en het bestreden besluit gedeeltelijk moet worden vernietigd. Teneinde de procedure niet langer te laten voortduren dan strikt noodzakelijk is, zal de rechtbank , nu zich de situatie voordoet dat rechtens nog maar één beslissing mogelijk is, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb zelf in de zaak voorzien en doen wat verweerder had behoren te doen, door de bezwaren van eiser tegen de laatste twee in het bevel tot stillegging opgenomen aanwijzingen gegrond te verklaren, het primaire besluit in zoverre te herroepen en te bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Ten aanzien van het beroep tegen de handhaving van het besluit tot intrekking van het bevel tot stillegging van 15 november 2000 overweegt de rechtbank dat niet valt in te zien wat het belang is dat eiser heeft bij een beoordeling door de rechtbank van dit besluit. De rechtbank zal het beroep van eiser tegen dit besluit derhalve niet-ontvankelijk verklaren.
Met betrekking tot de ter zitting gedane vordering van eiser om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de door eiser geleden schade, is de rechtbank van oordeel dat de schade die is gerelateerd aan het te vernietigen gedeelte van het besluit thans nog niet kan worden vastgesteld. De ten aanzien van die schade ter zitting overgelegde stukken zijn daarvoor, zonder nadere toelichting, onvoldoende. De rechtbank bepaalt derhalve, met toepassing van artikel 8:73, tweede lid van de Awb dat het onderzoek heropend wordt ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de te vergoeden schade.
Beslissing
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
Verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit voor zover daarin de bezwaren tegen het besluit van 15 november 2000 ongegrond worden verklaard, niet-ontvankelijk;
Verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit voor zover daarin de bezwaren tegen het besluit van 16 oktober 2000 ongegrond zijn verklaard, gegrond;
Vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin de bezwaren tegen de laatste twee in het besluit van 16 oktober 2000 opgenomen aanwijzingen, ongegrond zijn verklaard;
Verklaart de bezwaren tegen de laatste twee in het besluit van 16 oktober 2000 opgenomen aanwijzingen gegrond;
Herroept het primaire besluit van 16 oktober 2000, voor zover deze twee aanwijzingen worden gegeven;
Bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde onderscheidenlijk het herroepen besluit;
Bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt;
Veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 644,=, welke kosten aan eiser moet worden vergoed;
Bepaalt dat ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de gevorderde schadevergoeding het onderzoek wordt heropend.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Aldus gegeven door mrs. M. Munsterman, A.A.M. Mollee en M.D.J. van Reenen-Stroebel en in het openbaar uitgesproken op 2 juli 2003, in tegenwoordigheid van de griffier mr. E.J. van Caspel.