Uitspraak
Rechtbank 's-Gravenhage
sector bestuursrecht
vreemdelingenkamer, enkelvoudig
UITSPRAAK
ingevolge artikel 8:77 Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr : AWB 02/11960 en 02/12133 MVV
Inzake : A en B, eisers, woonplaats kiezende ten kantore van hun gemachtigde, mr. F.A. van den Berg, advocaat te Middelburg,
tegen : de Minister van Buitenlandse Zaken, gemachtigde mr. J.P. Heinrich, werkzaam bij Pels Rijcken en Drooglever Fortuijn te Den Haag.
I. PROCESVERLOOP
Eisers bezitten de Nederlandse respectievelijk de Iraakse nationaliteit en zijn in 1996 (met de handschoen) in Irak in het huwelijk getreden. Eiser heeft in Nederland ten behoeve van zijn echtgenote de zogeheten referentenprocedure doorlopen. Op 21 januari 1999 is door verweerder aan de Nederlandse ambassade te Damascus in Syrië medegedeeld dat geen bezwaar meer bestond tegen de afgifte van een machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv) en een laissez-passer ten behoeve van eiseres. Deze heeft zich op 12 februari 1999 samen met eiser, die haar kwam ophalen, tot de ambassade gewend met het verzoek haar de mvv te verlenen. Eisers zijn meermalen naar de ambassade geweest voordat eiseres uiteindelijk op 28 februari 1999 in staat werden gesteld de aanvraag in te dienen.
Op 16 maart 1999 moest eiser zonder eiseres terugkeren naar Nederland, omdat hij geen verlofdagen meer had. Op 31 maart 1999 is eiseres op de ambassade gehoord. Nadat daartoe op 26 april 1999 was besloten, is op 2 mei 1999 de mvv afgegeven, waarna eiseres naar Nederland kon reizen.
Eisers stellen door de handelwijze van de medewerkers van de ambassade en van de Visadienst schade te hebben geleden en hebben verweerder verzocht deze te vergoeden. Bij besluit van 17 augustus 1999 heeft verweerder hierop afwijzend beslist. Eisers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Op 2 mei 2001 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
2. Bij schrijven van 23 mei 2001 hebben eisers tegen dit besluit beroep ingesteld bij deze rechtbank. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend. Het beroep is vervolgens doorgezonden naar de rechtbank, zittinghoudende te Middelburg, welke zich bij uitspraak van 9 januari 2002 onbevoegd heeft verklaard van het beroep kennis te nemen. Daarna is het verder behandeld bij de onderhavige rechtbank.
3. De openbare behandeling van het beroep heeft alhier plaatsgevonden op 21 mei 2003. Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
II. OVERWEGINGEN
1. Bevoegdheid rechtbank.
1.1. Aan de orde is een zogeheten zuiver (ook wel: zelfstandig) schadebesluit op basis van een gestelde onrechtmatige overheidsdaad. Ten aanzien van de vraag welke bestuursrechter bevoegd is kennis te nemen van beroepen tegen dergelijke besluiten heeft zich de leer van de processuele connexiteit ontwikkeld. Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep en de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State is alleen die administratieve rechter bevoegd kennis te nemen van het (hoger) beroep tegen een zelfstandig schadebesluit, die ook bevoegd is te oordelen over (hoger) beroepen tegen het schadeveroorzakend handelen zelf. In de terminologie van de Afdeling: het past in het stelsel van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) om de algemene dan wel bijzondere bestuursrechter slechts bevoegd te achten tot kennisneming van beroepen tegen een zelfstandig schadebesluit, indien die rechter ook bevoegd is te oordelen over beroepen tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf.
Voor een goed begrip van het navolgende wijst de rechtbank erop, dat op 1 april 2001 de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) in werking is getreden. Het bestreden besluit, dat van na die datum is, dient te worden beoordeeld aan de hand van het nieuwe materiële recht. Van de oude wet, de Vw 1965, blijven de procesrechtelijke bepalingen echter van toepassing op de onderhavige casus.
1.2. Zoals verweerder heeft aangekaart, is de gestelde schade niet veroorzaakt door een onrechtmatig geacht besluit, maar door feitelijk handelen van twee overheidsinstanties in het kader van een publiekrechtelijke bevoegdheid. De rechtbank wijst erop, dat eisers met nadruk verweerders standpunt hebben bestreden dat het hen zou gaan om het niet tijdig beslissen op de aanvraag; het gaat om de manier waarop zij, mede door toedoen van de visadienst, op de ambassade behandeld zijn.
Op grond van artikel 7:1 juncto 8:1 Awb staat bezwaar en beroep slechts open tegen besluiten.
Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, Awb is een besluit een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Met het begrip rechtshandeling wordt bedoeld: een handeling gericht op rechtsgevolg. Blijkens lid 2 van dit artikel is een beschikking een specifiek soort besluit.
Afdeling 2 van hoofdstuk 7 van de Vw 2000 betreft onder meer het instellen van bezwaar en beroep. In artikel 72, derde lid, wat in deze afdeling is opgenomen, is geregeld dat voor de toepassing van deze afdeling een handeling van een bestuursorgaan ten aanzien van een vreemdeling als zodanig met een beschikking gelijk wordt gesteld. Tegen een dergelijke handeling staat dus op basis van de Vw 2000 bezwaar en beroep open. (In de Vw 1965 was deze bepaling niet zoals thans procesrechtelijk, maar materieelrechtelijk geformuleerd, reden waarom hij per 1 april 2001 niet meer geldt.)
De bedoeling van deze bepaling is blijkens de Memorie van Toelichting te voorkomen dat de vreemdeling zich voor het verkrijgen van rechtsbescherming ten aanzien van handelingen, niet zijnde besluiten, alsnog tot de burgerlijke rechter zou moeten wenden. Blijkens vaste jurisprudentie moet het dan wel gaan om een handeling die rechtens relevant is voor de betreffende vreemdeling en bovendien in verband staat met de uitvoering van de Vw 2000.
1.3. Ten aanzien van beroepen tegen beschikkingen en daarmee gelijk te stellen feitelijk handelen op grond van de Vw 1965 is op grond van artikel 33a, eerste lid, Vw 1965 deze rechtbank bevoegd. (Deze bepaling, die van procesrechtelijke aard is, is in casu van kracht gebleven.) Het hiervoor vermelde beginsel van processuele connexiteit brengt met zich mee, dat deze rechtbank - en meer specifiek de Vreemdelingenkamer daarvan - in beginsel dus ook bevoegd is kennis te nemen van het beroep tegen het zelfstandig schadebesluit.
1.4a. De rechtbank leidt uit artikel 72, derde lid, Vw 2000 allereerst af, dat zij niet bevoegd is te oordelen over de schade die eiser stelt te hebben geleden. Eiser bezit immers de Nederlandse nationaliteit en is dus geen vreemdeling in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, Vw 2000. Het feitelijk handelen waarover eiser klaagt, is dan ook geen handeling ten aanzien van een vreemdeling als zodanig, noch een beschikking in de zin van artikel 1:3, tweede lid, Awb. Verweerder had het bezwaar voor zover dat eiser betreft dan ook niet-ontvankelijk moeten verklaren.
1.4b. De schade die eiseres stelt te hebben geleden door de wijze waarop haar aanvraag om een mvv is afgehandeld, vloeit naar het oordeel van de rechtbank wel voort uit feitelijk handelen jegens haar in haar hoedanigheid van vreemdeling in de zin van de Vw 2000. De rechtbank acht zich dan ook wel bevoegd kennis te nemen van het beroep van eiseres, voor zover de gestelde schade voortkomt uit rechtens relevante handelingen jegens haar. De rechtbank stelt vast, dat handelingen zoals de bejegening door het ambassadepersoneel niet rechtens relevant zijn. Het interview door de ambassade voldoet op zichzelf wel aan deze eis, aangezien dit een voorwaarde is voor het verkrijgen van de mvv. Op basis van de uitkomst van dit gesprek wordt immers onafhankelijk van het daarover ontvangen positieve advies beslist of de mvv al dan niet wordt afgegeven.
De rechtbank acht zich dan ook uitsluitend bevoegd kennis te nemen van het beroep voor zover het betrekking heeft op de schade die voort zou zijn gekomen uit het interview.
2. Het recht op schadevergoeding.
2.1. Aangezien de Awb geen materiële criteria geeft ter bepaling van de schade, wordt voor de beantwoording van de vraag of, en in welke omvang, schade voor vergoeding in aanmerking komt, zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij het civielrechtelijke schadevergoedingsrecht en de jurisprudentie van de burgerlijke rechter over de gevolgen van, met name, door de bestuursrechter vernietigde overheidsbeslissingen. Daaruit komen onder meer de volgende criteria naar voren: er moet sprake zijn van een daad van de overheid; deze moet onrechtmatig zijn, dat wil zeggen: in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsnorm; deze norm moet ertoe strekken het belang van de eiser te beschermen (relativiteitsvereiste); er moet schade zijn veroorzaakt; de daad moet aan de overheid zijn toe te rekenen; er moet voldoende causaal verband bestaan tussen de schadeveroorzakende gebeurtenis en de geleden schade.
3. Onrechtmatige daad.
3.1. Eiseres stelt zich in beroep met betrekking tot het interview op het standpunt, dat door de medewerkers van de visadienst en de Nederlandse ambassade te Damascus jegens haar onrechtmatig is gehandeld. De visadienst heeft namelijk, hoewel de zaak in Nederland via eiser reeds een jaar speelde, zonder iets van de voorgeschiedenis mede te delen of relevante stukken toe te zenden, een geclausuleerde machtiging aan de ambassade verleend om de mvv te verstrekken. In plaats van de voor de procedure essentiële vervangende huwelijksakte is een verslag van het nader gehoor meegezonden, dat eiser in 1994 was afgenomen. Van de daarin vermelde feiten was eiseres volstrekt niet op de hoogte. Eisers zijn immers pas in 1996 getrouwd. De ambassade verkeerde echter kennelijk in de veronderstelling dat eiseres afgeleid vluchtelingschap als verblijfsdoel beoogde in plaats van gezinsvorming, want zij is aan de hand van het nader gehoor van eiser uitgebreid ondervraagd. Hiermee heeft de ambassade eveneens onrechtmatig gehandeld. Deze had nadere informatie moeten opvragen bij de visadienst.
Eiser heeft het volledige dossier van de zaak aan de ambassade ter beschikking gesteld, maar er is niet gekeken naar de twee identiteitskaarten van eiseres doch slechts naar de, door een Nederlandse akte vervangen, twee huwelijksakten. Het staat de ambassade niet vrij om op eigen houtje zaken waarover de visadienst zich al een oordeel had gevormd nog eens te beoordelen.
Aldus is volgens eiseres gehandeld in strijd met het zorgvuldigdigheids- en motiveringsbeginsel.
3.2. Verweerder heeft er, zoals reeds vermeld, op gewezen dat in casu geen onrechtmatig geacht besluit is genomen, doch dat het gaat om feitelijk handelen door de visadienst en de Nederlandse ambassade te Damascus, dat door eiseres onrechtmatig wordt geacht. Verweerder deelt laatstgenoemd standpunt niet en voert daartoe het volgende aan.
Onder een machtiging tot voorlopig verblijf dient blijkens artikel 1, aanhef en onder h, Vw 2000 te worden verstaan: het door een Nederlandse diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging in het land van herkomst of het land van bestendig verblijf (...) na voorafgaande machtiging van verweerder afgegeven visum voor een verblijf van langer dan drie maanden. De bevoegdheid tot beslissen berust dus bij verweerder. De gevoerde referentenprocedure is een voorportaal van de mvv-aanvraag. De machtiging die aan de ambassade wordt verstrekt, bevat een voorbehoud. Er dient namelijk een identiteitscontrole te worden verricht. De ambassade moet er immers zeker van zijn dat de mvv wordt verstrekt aan de persoon op wie de machtiging betrekking heeft. In dit kader is een gesprek met eiseres gevoerd op 31 maart 1999 en wel op basis van het verslag van het nader gehoor van eiser. Aangezien de antwoorden van eiseres afweken van de daarin verstrekte informatie, was verder onderzoek noodzakelijk. Dat werd nog versterkt door de twee identiteits- en huwelijksakten die waren overgelegd. Er is dan ook niet onrechtmatig gehandeld.
In beroep is er namens verweerder nog op gewezen, dat handelingen van de visadienst onder verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie vallen. Verweerder is niet bevoegd te beslissen op een verzoek om schadevergoeding wegens feitelijk handelen door die dienst. Dat de afgifte van de mvv op zich heeft laten wachten, komt doordat eiseres bij haar aanvraag geen ondersteunende documenten dan wel een reisdocument overlegde, waardoor een interview noodzakelijk werd. Het duurde enige tijd voordat daar tijd voor was en vervolgens gaf eiseres onvolledige antwoorden op de vragen. Daardoor werd de afhandeling van de aanvraag verder vertraagd.
3.3. Namens eiseres is nog aangevoerd, dat zij niet betwist dat de ambassade bevoegd was om een identiteitsonderzoek te verrichten, maar dat het haar gaat om de manier waarop. En aangezien beslissingen op aanvragen om een mvv altijd worden genomen namens verweerder door het hoofd van de visadienst, kan het niet anders of verweerder is aansprakelijk voor schade die door die dienst is veroorzaakt. Verweerders standpunt dat nooit informatie aan de visadienst wordt gevraagd voor onderzoeken naar de identiteit van aanvragers is niet juist, aangezien uit het dossier blijkt dat juist op verzoek van de ambassade het verslag van het nader gehoor is toegestuurd. De vragen die op basis van dit verslag aan eiseres zijn gesteld, kunnen helemaal geen uitsluitsel bieden over haar identiteit. Zij is pas later met eiser getrouwd.
3.4. De vraag die thans beantwoord dient te worden, is of er sprake is van onrechtmatig handelen. De rechtbank overweegt het volgende.
Het interview was in casu een noodzakelijk onderdeel van de procedure en als zodanig dus niet onrechtmatig. Onder de door eiser overgelegde stukken waarover de ambassade beschikte, bevonden zich twee identiteitskaarten van eiseres en twee huwelijksakten. De huwelijksakten vermeldden dat eisers beiden aanwezig waren bij de huwelijkssluiting, wat volgens hun eigen relaas niet het geval was. Hoewel de akten zijn ondertekend door dezelfde rechter kloppen de handtekeningen niet met elkaar en is de ene akte opgemaakt in Arbil en de andere in Kirkuk.
Eiseres had een identiteitskaart van kort voor en van kort na haar huwelijk, maar de laatste vermeldde niet het registratienummer van eiser of een nieuw nummer, zoals na een huwelijk gebruikelijk is, maar hetzelfde nummer als de eerste kaart. De huwelijksakte van de gemeente C berust op een verklaring van eiser. Op geen enkele manier stond vast dat eiseres degene was die zij stelde te zijn, terwijl de beschikbare documenten aanleiding gaven daaraan te twijfelen. Jegens eiseres is dan ook niet onrechtmatig gehandeld door haar te horen. Evenmin was het jegens haar onrechtmatig het gehoor te baseren op het nader gehoor van haar echtgenoot, met wie zij al sinds 1991 een relatie had en van wie zij familie is. De ambassade kon zich verder immers nergens op baseren. Bovendien is niet uitsluitend gevraagd naar het asielrelaas van eiser, maar ook naar de samenstelling van zijn familie, de woonplaats, opleiding en militaire dienst van eiser en naar het huwelijk.
De handelwijze van de ambassade is jegens eiseres dan ook niet onrechtmatig geweest. De vraag of verweerder al of niet aansprakelijk is voor het handelen van de visadienst kan dan ook in het midden blijven.
4. Uit het vorenstaande volgt, dat het beroep voor zover het eiseres betreft, ongegrond is.
Zoals hiervoor reeds is overwogen, dient de rechtbank zich onbevoegd te verklaren kennis te nemen van het beroep van eiser.
5. De rechtbank ziet in het vorenstaande geen aanleiding een der partijen te veroordelen in de door de wederpartij gemaakte proceskosten.
III. BESLISSING
De rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart zich onbevoegd kennis te nemen van het beroep van eiser;
verklaart het beroep van eiseres ongegrond.
Aldus gedaan door mr. J. Eisses en in het openbaar uitgesproken op 20 juni 2003 in tegenwoordigheid van mr. N. Woldring, griffier.
RECHTSMIDDEL
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
afschrift verzonden op: 2 juli 2003