Uitspraak
Rechtbank ‘s-Gravenhage
sector bestuursrecht
tweede afdeling, enkelvoudige kamer
Reg. nr. AWB 02/04212 HOREC
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in het geding tussen
A, B, C, h.o.d.n. Grill-room "D", v.o.f. gevestigd te E, eisers,
en
de Burgemeester van Delft, verweerder.
Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 25 juli 2001 heeft verweerder eisers een bestuurlijke maatregel opgelegd die voorziet in de onmiddellijke sluiting van hun bedrijf voor de duur van twee weken. Het restaurant moest tot en met woensdag 8 augustus 2001 gesloten zijn voor bezoekers.
Bij brief van 26 juli 2001 hebben eisers tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Gemachtigde van eisers is op 23 januari 2002 gehoord omtrent het bezwaar.
Op 26 juli 2001 hebben eisers de president van deze rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening. Het verzoek is op 1 augustus 2001 behandeld en toegewezen.
Bij besluit van 23 september 2002, verzonden op 27 september 2002, heeft verweerder het bezwaar van eisers gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 4 november 2002 beroep ingesteld. Bij brief van 3 december 2002 zijn aanvullende gronden ingediend.
Verweerder heeft bij brief van 3 januari 2003, ingekomen op 7 januari 2003, een verweerschrift ingediend.
Het beroep is op 29 april 2003 ter zitting behandeld.
B is verschenen, bijgestaan door mr. J.M. van Dongen, advocaat te Delft. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. J. van der Hoest, J. van Konijnenburg en R. van der Plas.
Motivering
In geschil is of het besluit van 23 september 2002 op goede gronden is genomen.
Eisers hebben in beroep aangevoerd dat de maatregel ten onrechte op de grond van artikel 16, eerste lid, onder deel b, van de Exploitatieverordening Horeca 1998 is genomen. Er is namelijk geen sprake van één van de in die bepaling genoemde feiten en de bevoegdheid is niet bedoeld om te gebruiken als sanctie op het overtreden van een andere maatregel. Verder hebben eisers aangevoerd dat de maatregel buitenproportioneel is. De maatregel van algehele sluiting voor de duur van een week ontbeert een deugdelijke motivering.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat door het niet voldoen aan de voorschriften en bijkomende zaken er wel degelijk sprake was van een aantasting van de openbare orde, waardoor verweerder op grond van zowel artikel 174 van Pro de Gemeentewet als artikel 16, eerste lid, onder b, van de Exploitatieverordening Horeca 1998 bevoegd was om maatregelen te treffen. Door de sluiting te beperken tot een periode van een week is volgens verweerder voldaan aan het proportionaliteitsbeginsel.
De rechtbank overweegt het volgende.
Artikel 174 van Pro de Gemeentewet luidt:
1. De burgemeester is belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven.
2. De burgemeester is bevoegd bij de uitoefening van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, de bevelen te geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn.
3. De burgemeester is belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het in het eerste lid bedoelde toezicht.
Artikel 16, eerste lid, aanhef en onder b, van de Exploitatieverordening Horeca 1998 (hierna: de Verordening) bepaalt dat de burgemeester bevoegd is algehele sluiting te bevelen voor bepaalde of alle horecabedrijven in geval van brand of in het belang van de openbare orde.
Artikel 16, tweede lid, van de Verordening bepaalt dat in geval het bevel van de burgemeester, genoemd in het eerste lid, onder b, niet kan worden afgewacht, de houder of beheerder van een horecabedrijf verplicht is op het door een ambtenaar van politie gegeven bevel het verstrekken van eet- en/of drinkwaren te staken of te doen staken en zijn horecabedrijf te sluiten of te doen sluiten in geval van:
- onenigheid, twist of gevecht in zijn horecabedrijf;
- brand;
- verstoring van de openbare orde op de weg in de nabijheid van zijn horecabedrijf.
Bij besluit van 6 juli 2001, afgegeven 11 juli 2001, heeft verweerder naar aanleiding van klachten van omwonenden en bevindingen van het politiekorps Haaglanden geoordeeld dat het onbeperkt openblijven van het restaurant van eisers een bedreiging is voor de openbare orde en veiligheid en het woon- en leefklimaat ter plaatse aantast. Met onmiddellijke ingang heeft verweerder voor de duur van twee weken een vervroegd sluitingstijdstip van 24.00 uur opgelegd. Bij de controle op de naleving van deze maatregel is door de politie geconstateerd dat eisers zich niet hielden aan de opgelegde maatregel. Daarop heeft verweerder bij besluit van 25 juli 2001 onmiddellijke sluiting van het restaurant van eisers voor de duur van twee weken opgelegd op grond van artikel 16, eerste lid, onder b, van de Verordening juncto artikel 174 Gemeentewet Pro.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de tijdelijke algehele sluiting voor twee weken herroepen en de duur van de sluiting gewijzigd in één week.
In verband met de grief van eisers dat verweerder niet bevoegd was om algehele sluiting van de horeca-inrichting te bevelen, stelt de rechtbank voorop dat de burgemeester in algemene zin belast is met het toezicht op voor het publiek openstaande gebouwen, en in het kader van dat toezicht bevoegd is om bevelen te geven die nodig zijn ter handhaving van de openbare orde. Het begrip openbare orde is niet nader omschreven, doch algemeen wordt aangenomen dat onder “handhaving van de openbare orde” wordt verstaan zorg voor handhaving van regels bij niet-naleving waarvan de orde en rust in het openbare leven wordt verstoord. Daaronder vallen in elk geval ook de voor horecabedrijven geldende regels.
In de Verordening is dit toezicht van verweerder nader uitgewerkt. Uit de tekst van het eerste lid, aanhef en onder b, bezien in samenhang met het tweede lid van artikel 16, zou kunnen worden afgeleid dat sluiting alleen aan de orde is in geval van calamiteiten of andere ernstige ordeverstoringen in en rond het bedrijf. De toelichting op (met name) het eerste lid stelt echter dat de burgemeester de bevoegdheid heeft een bestuurlijke sanctie op te leggen, waarmee lijkt te zijn bedoeld dat de bepaling de grondslag biedt voor sluiting van een horecabedrijf bij wijze van handhavingsinstrument. In de toelichting wordt bovendien benadrukt dat het tweede lid een andere betekenis heeft, te weten algehele sluiting door de burgemeester in geval van calamiteiten of andere ernstige ordeverstoringen.
Hoewel de tekst van de verordening en de toelichting in dit opzicht niet geheel consistent zijn, bestaat er geen grond voor het oordeel dat het begrip “in het belang van de openbare orde” in artikel 16, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening in dit geval zodanig eng zou moeten worden uitgelegd, dat daaronder niet kan worden begrepen het belang dat is gediend met de strikte naleving van regels die gelden voor een horecabedrijf, waaronder het sluitingstijdstip.
Op grond van de stukken is voldoende aannemelijk geworden dat eisers gedurende enkele dagen niet hebben voldaan aan de verplichting tot openbare bekendmaking van het vervroegde sluitingstijdstip. Eveneens is aannemelijk geworden dat op een aantal data na 24.00 uur nog personen in het horecabedrijf zijn aangetroffen, waarbij in elk geval vaststaat dat het in één geval om een bezoeker ging. Dat laatste was een overtreding van het vervroegde sluitingsuur, opgelegd bij besluit van 6 juli 2001. Dit zo zijnde was verweerder in beginsel bevoegd om over te gaan tot het treffen van een bestuurlijke handhavingsmaatregel.
Vervolgens dient de vraag beantwoord te worden of verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van die bevoegdheid door in dit geval de inrichting voor een periode van één week te sluiten. Verweerder heeft een discretionaire bevoegdheid, hetgeen betekent dat de rechtbank een besluit dienaangaande met terughoudendheid dient te toetsen. Aan de andere kant dient verweerder rekening te houden met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb waarin is bepaald dat de voor belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat beide overtredingen - het nalaten van de verplichting tot openbare bekendmaking van het vervroegde sluitingstijdstip alsmede de overtreding van dat tijdstip - niet zo ernstig waren dat daarin in redelijkheid een grond kon worden gevonden om tot een zware sanctie als sluiting van de inrichting voor één week te besluiten.
Het had voor de hand gelegen om de niet-naleving van de verplichting tot bekendmaking van de sluitingstijd te “bestraffen” met een verlenging van de periode waarvoor dat sluitingstijdstip zou gelden. Algehele sluiting als reactie is daarvoor een te zwaar middel. De enige overtreding die dan nog resteert is de aanwezigheid na sluitingstijd van een enkele bezoeker. Van de kant van eisers is verklaard dat het de boekhouder betrof. Wat hiervan ook zij, vast staat in elk geval dat de aanwezigheid van deze persoon op dat tijdstip niet was toegestaan. Anderzijds moet de ernst van deze overtreding worden gerelativeerd; de politie heeft immers frequent gecontroleerd, en andere bezoekers zijn in deze periode, waarin een vervroegd sluitingstijdstip gold, niet aangetroffen. Van min of meer ernstige ordeverstoringen, die de directe aanleiding vormden voor dat vervroegde sluitingstijdstip, was in elk geval geen sprake meer.
De in dit geval getroffen sanctie is een maatregel die gelet op het evidente verlies aan omzet de belangen van eisers ernstig treft. Hoewel de handhaving van de openbare orde, inclusief de naleving van de voor een horecabedrijf geldende regels ook een zwaarwegend belang is, is de door verweerder opgelegde sanctie onevenredig zwaar in verhouding tot de ernst van de overtreding van de Verordening. Bedacht dient te worden dat verweerder met een minder zware maatregel, bijvoorbeeld verlenging van de periode waarvoor het vervroegde sluitingstijdstip zou gelden, dan wel een geldboete op grond van artikel 23 van Pro de Verordening wellicht hetzelfde resultaat zou hebben bereikt.
De rechtbank komt dan ook tot de slotsom dat het bestreden besluit zich niet verdraagt met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Het beroep is dus gegrond.
Verweerder hoeft geen nieuw besluit te nemen ter vervanging van het vernietigde besluit. Wel komt het de rechtbank redelijk voor dat verweerder eisers schadeloos stelt ter compensatie van de omzetschade die eisers zullen hebben geleden gedurende de periode van 25 juli tot 1 augustus 2001.
De rechtbank acht voorts termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de door eisers in verband met de behandeling van dit beroep gemaakte kosten. De kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,-, te weten € 322,- voor het indienen van een beroepschrift door een advocaat en
€ 322,- voor het verschijnen ter zitting van een advocaat bij een zaak van gemiddeld gewicht.
Beslissing
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
Verklaart het beroep gegrond;
Vernietigt het bestreden besluit;
Bepaalt dat de gemeente Delft als rechtspersoon aan eisers het door hen betaalde griffierecht, te weten € 109,- , vergoedt;
Veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 644,-, welke kosten voormelde rechtspersoon aan eisers dient te vergoeden.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Aldus gegeven door mr. C.J. Waterbolk en in het openbaar uitgesproken op 19 mei 2003, in tegenwoordigheid van de griffier mr. drs. M.S.E. Hage.
Voor eensluidend afschrift,
de griffier van de Rechtbank 's-Gravenhage,
Verzonden op: