Uitspraak
Rechtbank ’s-Gravenhage
nevenzittingsplaats Alkmaar
meervoudige kamer
U I T S P R A A K
artikel 8:70 Algemene wet bestuursrecht (Awb)
jo artikel 71 Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000)
reg.nr: AWB 01 / 33060
inzake: A, geboren op [...] 1985, van Surinaamse nationaliteit, wonende te Suriname, eiser, in deze procedure wettelijk vertegenwoordigd door zijn moeder B,
gemachtigde: mr. S. Toekoen, advocaat te Rotterdam,
tegen: de Minister van Buitenlandse Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. J.W. Schaper, ambtenaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het Ministerie van Justitie.
I. Procesverloop
1. Op onbekende datum in maart 2000 heeft eiser bij de Nederlandse ambassade te Paramaribo een aanvraag ingediend om verlening van een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) met als doel “gezinshereniging met moeder B en het verrichten van arbeid al dan niet in loondienst gedurende dat verblijf”. Bij besluit van 24 juli 2000 heeft verweerder deze aanvraag niet ingewilligd. Bij bezwaarschrift van 21 augustus 2000 heeft eiser tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Op 18 april 2001 is de moeder van eiser (verder te noemen: referente) gehoord door een ambtelijke commissie. Het bezwaar is bij besluit van 22 juni 2001 ongegrond verklaard.
2. Bij beroepschrift van 19 juli 2001 heeft eiser tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. Bij brief van 9 januari 2001 heeft referente het beroep nader aangevuld. Op 22 augustus 2001zijn de op de zaak betrekking hebbende stukken van verweerder ter griffie ontvangen. In het verweerschrift van 29 mei 2002 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep.
3. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 juli 2002. Eiser is aldaar vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. M. Voorn. Tevens was referente ter zitting aanwezig.
4. Bij beslissing van 4 september 2002 heeft de rechtbank het onderzoek heropend ten einde nadere inlichtingen in te winnen, en het beroep voor verdere behandeling doorverwezen naar de meervoudige kamer van deze rechtbank. Bij brieven van dezelfde datum is partijen om nadere informatie verzocht. Bij brief van 3 oktober 2002 heeft verweerder zijn standpunt nader onderbouwd.
5. Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 8 oktober 2002. Eiser is aldaar vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. J.W. Schaper. Tevens was referente ter zitting aanwezig.
II. Feiten
1. In dit geding gaat de rechtbank uit van de volgende feiten. Referente is Nederland op 5 mei 1995 ingereisd. Op 27 november 1996 heeft zij de Nederlandse nationaliteit verkregen. Eiser verblijft sedert het vertrek van referente bij zijn grootmoeder (de moeder van referente).
III. Standpunten partijen
1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser niet in aanmerking komt voor verlening van de gevraagde mvv. Daartoe voert verweerder aan dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij feitelijk is blijven behoren tot het gezin van referente. Eiser is immers na het vertrek van referente opgenomen in het gezin van zijn grootmoeder. Deze opname moet duurzaam worden geacht, aangezien niet is gebleken dat referente na haar inreis in Nederland pogingen heeft ondernomen eiser zo snel als redelijkerwijs mogelijk was in het kader van gezinshereniging naar Nederland te laten overkomen. Daarnaast heeft referente niet aannemelijk gemaakt dat zij met het gezag over eiser belast is gebleven. Referente heeft immers geen concrete voorbeelden van haar bemoeienissen met de opvoeding van eiser kunnen noemen, en heeft geen bewijsstukken van de door haar gestelde telefonische contacten met eiser overgelegd. Voorts heeft referente niet aangetoond dat zij gedurende de gehele periode van scheiding een bijdrage heeft geleverd in de kosten van verzorging en opvoeding van eiser, aangezien de door haar overgelegde bewijzen van het zenden van goederen naar Suriname enkel betrekking hebben op de periode vanaf 1998.
De gestelde gezondheidsproblemen van de grootmoeder zijn geen aanleiding eiser in afwijking van het beleid verblijf hier te lande toe te staan. Daartoe wordt overwogen dat de gestelde problemen niet met stukken zijn onderbouwd, eiser gelet op zijn leeftijd in toenemende mate in staat moet worden geacht zich zelfstandig staande te houden, en de grootmoeder van eiser bij de opvoeding voorts kan worden geholpen door de vier broers en zusters van referente die nog in Suriname woonachtig zijn.
Er is voorts naar de mening van verweerder geen sprake van inmenging in het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Voorts rust op verweerder geen positieve verplichting om eiser in staat te stellen het gezinsleven met zijn moeder hier te lande uit te oefenen.
In zijn brief van 3 oktober 2002 heeft verweerder gesteld dat de wetgever hem beoordelingsvrijheid heeft toegekend ten aanzien van de bepaling welke inhoud aan het begrip “feitelijke gezinsband” wordt gegeven. Naar de mening van verweerder staat het hem derhalve vrij dit begrip in beleidsregels nader in te vullen.
Verweerder heeft desgevraagd ter zitting van 8 oktober 2002 gesteld dat uit het feit dat het beleid bij Tussentijds Bericht Vreemdelingencirculaire (TBV) 2002/4 is gewijzigd, in die zin dat thans tot vijf jaar na de scheiding tussen de ouder(s) en kind in beginsel wordt aangenomen dat het kind feitelijk behoort tot het gezin van de ouder(s), niet kan worden afgeleid dat het beleid zoals dat gold ten tijde van de bestreden beschikking kennelijk onredelijk moet worden geacht. Het staat verweerder immers evenzeer vrij zijn beleid op grond van nieuwe inzichten te wijzigen. Ook in de jurisprudentie is het beleid zoals dat gold ten tijde van de bestreden beschikking niet kennelijk onredelijk geacht.
Verweerder heeft ter zitting gesteld dat iedere “streep in het zand” op zich discutabel is, maar dat er om uitvoeringstechnische redenen voor is gekozen de toepassing van het nieuwe beleid in lopende zaken te beperken tot zaken die zich nog in de aanvraag- of bezwaarfase bevinden.
2. Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte de gevraagde mvv heeft geweigerd. Daartoe voert eiser aan dat de feitelijke gezinsband tussen eiser en referente nimmer verbroken is. Voor het feit dat zij pas na enige tijd heeft verzocht om toelating van eiser in Nederland bestond een goede reden, aangezien zij niet eerder beschikte over passende huisvesting en voldoende middelen van bestaan.
Referente is belast gebleven met het gezag over eiser. Voorts heeft zij sinds 1998 regelmatig geld ten behoeve van eiser overgemaakt. Voordien was haar inkomen te laag om regelmatig grote bedragen over te maken.
De grootmoeder van eiser kan vanwege gezondsheidsproblemen niet meer voor hem zorgen, zodat ook om deze reden gezinshereniging met referente dient te worden toegestaan.
De weigering eiser in staat te stellen het familie- en gezinsleven in Nederland uit te oefenen is wel degelijk in strijd met artikel 8 EVRM. Op de Nederlandse staat rust een positieve verplichting om hem verblijf hier te lande toe te staan. Gelet op haar nauwe banden met Nederland kan van referente immers niet worden verlangd dat zij terugkeert naar Suriname.
IV. Overwegingen
1. Het bestreden besluit is een besluit omtrent de afgifte van een visum. Dit besluit is genomen op basis van het Souverein Besluit van 12 december 1813. Op grond van artikel 72, tweede lid, Vw 2000 wordt een dergelijk besluit voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep, gelijkgesteld met een besluit gegeven krachtens de Vw 2000. Deze rechtbank is derhalve bevoegd.
2 Aan de orde is de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden.
3. Een aanvraag tot het verlenen van een mvv wordt getoetst aan dezelfde criteria als een aanvraag om een vergunning tot verblijf. Blijkens artikel 13 Vw 2000 geldt daarbij als uitgangspunt dat een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning slechts wordt ingewilligd indien internationale verplichtingen daartoe nopen, met de aanwezigheid van de vreemdeling een wezenlijk Nederlands belang is gediend, dan wel klemmende redenen van humanitaire aard daartoe nopen.
4. Op grond van artikel 14, tweede lid, Vw 2000 wordt een verblijfsvergunning als bedoeld in dat artikel verleend onder beperkingen, verband houdende met het doel waarvoor het verblijf is toegestaan. Aan de vergunning kunnen voorschriften worden verbonden. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de beperkingen en voorschriften.
5. Op grond van artikel 3.13, eerste lid, Vreemdelingenbesluit (Vb) 2000 wordt de hiervoor genoemde verblijfsvergunning verleend onder een beperking verband houdend met gezinshereniging of gezinsvorming, aan het in artikel 3.14 genoemd gezinslid van de in artikel 3.15 Vb 2000 bedoelde hoofdpersoon, indien wordt voldaan aan alle in de artikel 3.16 tot en met 3.22 genoemde voorwaarden.
6. Op grond van artikel 3.14 Vb 2000 wordt de hiervoor genoemde verblijfsvergunning, voor zover hier van belang, verleend aan het minderjarige biologische of juridische kind van de hoofdpersoon, dat naar het oordeel van Onze Minister feitelijk behoort en reeds in het land van herkomst feitelijk behoorde tot het gezin van die hoofdpersoon en dat onder het rechtmatig gezag van die hoofdpersoon staat.
7. In de Vreemdelingencirculaire (Vc) 2000 B2/6.4 is nadere invulling gegeven aan het begrip “feitelijk behoren tot het gezin”. In de eerste alinea van deze paragraaf, zoals die gold tot 23 maart 2002, is bepaald dat een aanvraag om gezinshereniging van een minderjarig kind met zijn ouders “wordt afgewezen indien het kind niet feitelijk behoort of niet reeds in het land van herkomst feitelijk behoorde tot het gezin van de in Nederland wonende ouder(s) bij wie verblijf wordt beoogd Dit houdt in dat:
-de gezinsband reeds in het buitenland moet hebben bestaan;
-er sprake is van een morele en financiële afhankelijkheid van de ouder(s), welke afhankelijkheid reeds in het buitenland moet hebben bestaan; en
-het kind moet gaan samenwonen bij de ouder(s).”
In de tweede alinea van de betreffende paragraaf is bepaald dat naar het oordeel van verweerder een kind in ieder geval niet meer tot het gezin van zijn ouder(s) behoort indien de feitelijke gezinsband als verbroken kan worden beschouwd. Dit doet zich blijkens het beleid in ieder geval voor indien sprake is van een of meer van de volgende omstandigheden:
-duurzame opneming in een ander gezin en degene bij wie verblijf wordt beoogd, is niet meer belast met het gezag;
-duurzame opneming in een ander gezin en degene bij wie verblijf wordt beoogd, voorziet niet meer in de kosten van opvoeding en verzorging;
-het zelfstandig gaan wonen en in eigen onderhoud voorzien;
-het vormen van een zelfstandig gezin door het aangaan van een huwelijk of een relatie; of
-het belast zijn met de zorg voor (buitenhuwelijkse) kinderen.
8. Bij TBV 2002/4 (Stcrt. 58, 22 maart 2002) is het hiervoor genoemde beleid gewijzigd, en is bepaald dat, voor zover hier van belang, thans tot vijf jaar na de scheiding tussen de ouder(s) en het kind in beginsel wordt aangenomen dat het kind feitelijk behoort tot het gezin van de ouder.
9. Ter beoordeling staat of verweerder eiser heeft mogen tegenwerpen dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij feitelijk behoort en reeds in het land van herkomst behoorde tot het gezin van referente. Verweerder heeft aan zijn beslissing ten grondslag gelegd dat eiser na het vertrek van referente duurzaam is opgenomen in het gezin van zijn grootmoeder, en voorts noch aannemelijk is gemaakt dat referente belast is gebleven met het gezag over eiser, noch dat zij is blijven voorzien in de kosten van opvoeding en verzorging van eiser. Verweerder heeft hiermee toepassing gegeven aan de beleidsregels zoals die golden vóór de inwerkingtreding van TBV 2002/4.
10. De rechtbank ziet zich derhalve allereerst gesteld voor de vraag of de beleidsregels zoals die golden vóór de inwerkingtreding van TBV 2002/4 de rechterlijke toets kunnen doorstaan. De rechtbank stelt daartoe vast dat verweerder met de genoemde beleidsregels invulling heeft gegeven aan het wettelijk voorschrift als neergelegd in artikel 3.14, sub c, Vb 2000, derhalve aan het begrip “feitelijk behoren tot het gezin”. De rechtbank stelt voorts vast dat het blijkens de formulering van het betreffende artikel primair ter beoordeling van verweerder staat of een minderjarig biologisch dan wel juridisch kind feitelijk behoort tot het gezin van de hoofdpersoon. Verweerder heeft te dien aanzien dan ook beoordelingsvrijheid welke zich uitstrekt tot de vaststelling van de inhoud van het wettelijke begrip. Derhalve dient de rechter zich te beperken tot een marginale toetsing van de wijze waarop verweerder van zijn bevoegdheid gebruik heeft gemaakt, en kunnen de betreffende beleidsregels slechts dan niet in stand blijven indien verweerder de grenzen van een redelijke beleidsbepaling heeft overschreden.
11. De rechtbank stelt vast dat verweerder bij TBV 2002/4 zijn gezinsherenigingsbeleid voor kinderen die minder dan vijf jaar gescheiden zijn van hun ouders aanmerkelijk heeft versoepeld. Ten aanzien van deze categorie wordt thans immers in beginsel zonder nader bewijs aangenomen dat de feitelijke gezinsband met de ouders in stand is gebleven. Derhalve ligt de vraag voor of in het licht van TBV 2002/4 geoordeeld moet worden dat het beleid zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van dit TBV kennelijk onredelijk moet worden geacht. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend. Daartoe is het navolgende redengevend.
12. Verweerder heeft de betreffende beleidswijziging aangekondigd en gemotiveerd in zijn brief d.d. 29 oktober 2001 aan de Tweede Kamer (TK 2001-2002, 26 732, nr. 98). In deze brief stelt verweerder dat drie redenen aan de beleidswijziging ten grondslag liggen. Allereerst de soms schrijnende uitkomsten van het beleid, “deels veroorzaakt door de hoge bewijslast die op de ouder rust en deels doordat de huidige regeling geen ruimte laat voor gevallen waarin de ouder de financiële en morele verantwoordelijkheid tijdelijk bij het verlaten van het land van herkomst bij anderen heeft gelegd zonder dat hij daarmee de bedoeling heeft gehad de feitelijke gezinsband met het kind te verbreken.” Ten tweede de jurisprudentiële ontwikkelingen, te weten het feit dat “enkele rechtbanken het thans vanuit een oogpunt van rechtszekerheid niet meer aanvaardbaar [achten] dat een deel van de nadere uitvoeringsregels niet direct uit de kenbare beleidsregels volgt.” Ten slotte is een reden voor de beleidswijziging gelegen in het feit dat Nederland met het vereiste dat minderjarige kinderen dienen aan te tonen dat zij feitelijk behoren tot het gezin van hun ouders om voor gezinshereniging in aanmerking te komen een uitzonderingspositie in Europa inneemt.
13. De rechtbank is van oordeel dat de redenen die verweerder ten grondslag heeft gelegd aan zijn beleidswijziging noch afzonderlijk, noch in onderlinge samenhang bezien tot de conclusie leiden dat verweerder zijn beleid zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van TBV 2002/4 in redelijkheid niet langer kon handhaven. De beleidswijziging is het gevolg van een gewijzigd inzicht van verweerder. De beoordelingsvrijheid die de wetgever verweerder in artikel 3.14 Vb 2000 heeft gelaten brengt met zich dat verweerder de bevoegdheid heeft zijn beleid op grond van gewijzigde inzichten te wijzigen.
14. De rechtbank ziet zich voorts gesteld voor de vraag of het feit dat verweerder de reikwijdte van het nieuwe beleid in nog lopende zaken heeft beperkt tot zaken die zich in de aanvraag- dan wel de bezwaarfase bevinden de redelijkheidstoets kan doorstaan. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat iedere scheidslijn in zekere mate willekeurig is. Het is niet onbegrijpelijk noch kennelijk onredelijk dat verweerder om uitvoeringstechnische en economische redenen de grens heeft gelegd bij zaken waarin het bestuurlijke besluitvormingsproces nog niet is afgerond. In zaken waarin het bestuurlijke besluitvormingsproces reeds is afgerond staat het de vreemdeling vrij een nieuwe aanvraag in te dienen.
15. De rechtbank is van oordeel dat verweerder -gelet op de daartoe door hem in acht te nemen criteria- de feitelijke gezinsband tussen eiser en referente terecht verbroken heeft geacht. Daartoe is allereerst redengevend dat eiser pas ruim drie jaar nadat referente de Nederlandse nationaliteit had verkregen zijn aanvraag om een mvv ingediend, zodat de opname van eiser in het gezin van zijn grootmoeder duurzaam moet worden geacht. Eiser heeft onvoldoende aangetoond dat hij als gevolg van financiële en huisvestingsproblemen van referente niet eerder een aanvraag kon indienen. Voorts is onvoldoende aangetoond dat referente vanaf het moment dat zij naar Nederland is vertrokken is blijven voorzien in de kosten van opvoeding en verzorging van eiser, nu de overgelegde betalingsbewijzen immers slechts de periode vanaf 1998 bestrijken.
16. Verweerder heeft zich voorts naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de gestelde gezondheidsproblemen van de grootmoeder van eiser geen aanleiding vormden om gebruik te maken van zijn inherente afwijkingsbevoegdheid ex artikel 4:84 Awb. Daartoe overweegt de rechtbank dat, nog daargelaten dat de gestelde problemen op geen enkele wijze zijn onderbouwd, de grootmoeder van eiser bij zijn opvoeding ondersteund kan worden door de broers en zusters van referente.
17. Eiser heeft zich voorts beroepen op artikel 8, eerste lid, EVRM. In dit artikel is bepaald dat een ieder recht heeft op respect voor zijn familie- en gezinsleven ("family life"). Ingevolge het tweede lid van dit artikel is geen inmenging van enig openbaar gezag in de uitoefening van dit recht toegestaan, dan voor zover bij wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is. Op grond van vaste jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens geldt daarbij als uitgangspunt dat artikel 8 EVRM geen algemene verplichting meebrengt gezinshereniging of gezinsvorming mogelijk te maken door immigratie toe te staan. Gezien het feit dat aan eiser nimmer verblijf in Nederland is toegestaan is in dit geval geen sprake van inmenging in het familie- en gezinsleven als bedoeld in artikel 8 EVRM. Naar het oordeel van de rechtbank vloeit uit het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven voor verweerder evenmin een positieve verplichting om eiser verblijf in Nederland toe te staan voort, nu niet is gebleken van overwegende belemmeringen om het gezinsleven met referente in het land van herkomst uit te oefenen.
18. Op grond van het voorgaande wordt het beroep ongegrond verklaard.
19. Van omstandigheden op grond waarvan verweerder het griffierecht zou moeten vergoeden dan wel een van de partijen zou moeten worden veroordeeld in de door de andere partij gemaakte proceskosten, is de rechtbank niet gebleken.
V. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan mr. J.S. Reid, voorzitter, mr. M. Zijp en mr. L. van Es, leden van de meervoudige kamer, en uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2003 door voornoemde voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. R. Heringa, griffier.
Afschrift verzonden op: 9 mei 2003
Conc: RH
Bp: -
D: B
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep open.