Uitspraak
RECHTBANK ’S-GRAVENHAGE
ZITTINGHOUDENDE TE ’S-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Enkelvoudige kamer voor vreemdelingenzaken
UITSPRAAK
Zaaknummer : AWB 01/4908 OVERIO A1
Datum uitspraak: 10 maart 2003
Uitspraak op het beroep in het geschil tussen:
A, geboren op [...] 1969 en van Sierra Leonse nationaliteit, eiser,
gemachtigde mr. J. van Appia, advocaat te Amsterdam,
en
de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie te ’s-Gravenhage, verweerder.
I. PROCESVERLOOP
Op 14 maart 2000 heeft eiser een aanvraag ingediend om verlening van een vergunning tot verblijf met als met als doel: "verblijf bij Nederlandse partner B en arbeid in loondienst".
Bij besluit van 14 april 2000 heeft verweerder de aanvraag van eiser buiten behandeling gesteld. Dit besluit is op dezelfde datum aangetekend verzonden naar het laatst bekende adres van eiser. Daarbij is aan eiser medegedeeld dat hij Nederland binnen twee weken na dagtekening van voornoemd schrijven moet hebben verlaten en dat de uitzetting niet wordt opgeschort door de indiening van een bezwaarschrift.
Bij brief van 10 mei 2000 heeft eiser tegen voornoemd besluit bezwaar gemaakt bij verweerder. Bij schrijven van 8 juni 2000 heeft eiser de gronden van het bezwaarschrift ingediend.
Op 24 juli 2000 heeft eiser zich tot de president (thans: de voorzieningenrechter) gewend met het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening, inhoudende dat het verweerder wordt verboden maatregelen te nemen om tot zijn verwijdering over te gaan, totdat op het bezwaarschrift zal zijn beslist. Dit verzoek is op dezelfde datum ter griffie van de rechtbank ontvangen en staat geregistreerd onder nummer AWB 00/60994 VRWET.
Bij besluit van 7 december 2000 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Dit besluit is op dezelfde datum aan de gemachtigde van eiser toegezonden. Daarbij heeft verweerder aan eiser medegedeeld dat hij de behandeling van het beroepschrift niet in Nederland mag afwachten.
Tegen het besluit van 7 december 2000 heeft eiser bij schrijven van 3 januari 2001 beroep ingesteld. Dit beroep is op dezelfde datum ter griffie van de rechtbank ontvangen. Bij schrijven van 16 maart 2001 heeft eiser de gronden van het beroepschrift ingediend.
Verweerder heeft naar aanleiding van het verzoek de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden.
Het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening zijn gevoegd behandeld ter zitting van 27 januari 2003, waar eiser en zijn gemachtigde zijn verschenen. Verweerder is ter zitting vertegenwoordigd door mr. J.H.M. Post, ambtenaar ten departemente.
II. OVERWEGINGEN
Aan de orde is de vraag of het besluit van 7 december 2000, waarbij het primaire besluit tot buitenbehandelingstelling van de aanvraag om toelating van eiser is gehandhaafd, in rechte stand kan houden.
Voor de beantwoording van de vraag welk materiële recht van toepassing is, is van belang te constateren dat verweerder de aanvraag van eiser om een vergunning tot verblijf met toepassing van artikel 4:5 van de Awb buiten behandeling heeft gesteld.
In navolging van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State - verder te noemen de Afdeling - (uitspraak van 4 januari 2001, gepubliceerd in het Nederlands JuristenBlad 2001, pag. 632, nr. 3), overweegt de rechtbank dat het bijzondere karakter van een besluit als bedoeld in artikel 4:5 van de Awb met zich brengt dat verweerder zich in het kader van de bestuurlijke heroverweging in bezwaar, als bedoeld in artikel 7:11 van de Awb, mag beperken tot de vraag of het primaire besluit tot buiten behandeling laten van de aanvraag juist was. In beginsel komt met het nemen door het bestuursorgaan van het besluit de aanvraag buiten behandeling te laten een eind aan het besluitvormingstraject. In het verlengde hiervan is de rechtbank van oordeel dat in het onderhavige geval grond bestaat het besluit te toetsen aan het materiële recht zoals dat gold ten tijde van het besluit strekkende tot buitenbehandelingstelling, meer in het bijzonder aan de van toepassing zijnde bepalingen van de Vw (oud).
De rechtbank gaat bij de beoordeling van het onderhavige beroep uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser stelt op 29 juli 1994 Nederland te zijn binnengereisd. Op 8 augustus 1994 heeft eiser aanvragen ingediend om toelating als vluchteling en om verlening van een vergunning tot verblijf. De procedure ten aanzien van deze aanvragen is afgesloten met een onherroepelijke uitspraak van deze rechtbank, nevenzittingsplaats ’s-Hertogenbosch, van 6 april 1999 (AWB 98/1199 VRWET), waarbij het beroep ongegrond is verklaard. Eiser heeft op 5 juli 1999 een herhaalde asielaanvraag ingediend. Bij besluit van 7 juli 1999 werd deze aanvraag niet ingewilligd. Bij brief van 7 juli 1999 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Bij besluit van 19 november 2001 heeft verweerder dit bezwaar ongegrond verklaard. Bij brief van 18 december 2001 heeft eiser hiertegen beroep ingesteld.
Op 14 maart 2000 heeft eiser een aanvraag om verlening van een vergunning tot verblijf, met als doel: gezinsvorming bij Nederlandse partner B en arbeid in loondienst, ingediend. Voorts bleek op 14 maart 2000 bleek dat eiser niet in het bezit was van een vereiste machtiging tot voorlopig verblijf (mvv). Eiser werd op 14 maart 2000 een termijn van twee weken gegeven tot uiterlijk 28 maart 2000 om aan te tonen in het bezit te zijn van een geldige mvv of gemotiveerd aan te geven op grond waarvan eiser stelt in aanmerking te komen voor een van de vrijstellingsgronden. Bij brief van 21 januari 2000 had de gemachtigde van eiser reeds aangegeven dat het aanvragen van een mvv in Sierra Leone voor hem niet mogelijk is en dat vasthouden aan het mvv-vereiste strijdig zou zijn met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Op 27 maart 2000 werd een gemotiveerd schrijven aangaande het beroep op de hardheidsclausule ontvangen, waarin eiser aanvoert dat hij in Sierra Leone te vrezen heeft voor zijn leven.
De rechtbank overweegt als volgt.
Ingevolge artikel 4:5, eerste lid, van de Awb, kan een aanvraag buiten behandeling worden gesteld indien de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag of indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn de aanvraag aan te vullen.
In het eerste lid van artikel 16a van de Vw (Stb. 1965,40; Vw (oud)) is bepaald dat een aanvraag om een vergunning tot verblijf slechts in behandeling wordt genomen indien de vreemdeling beschikt over een geldige machtiging tot voorlopig verblijf, welke is aangevraagd en verstrekt in het land van herkomst of bestendig verblijf.
Niet iedere vreemdeling behoeft over een geldige machtiging tot voorlopig verblijf te beschikken. In artikel 16a, derde lid van de Vw (oud) en in artikel 52a van het Vreemdelingenbesluit (Stb. 1966, 387; Vb (oud)), is een aantal categorieën vreemdelingen genoemd dat is vrijgesteld van het vereiste bezit van een machtiging tot voorlopig verblijf. Daarnaast is in artikel 16a, zesde lid van de Vw (oud) bepaald dat ook in zeer bijzondere, individuele gevallen kan worden afgezien van de vereiste machtiging tot voorlopig verblijf. Deze bepaling wordt de hardheidsclausule genoemd.
Naar het oordeel van de rechtbank is in casu aan de in artikel 4:5 van de Awb gestelde voorwaarden voor buitenbehandelingstelling voldaan.
Onbetwist is dat eiser ten tijde van de aanvraag niet in het bezit was van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf. Voorts is eiser in de gelegenheid gesteld binnen een door verweerder gestelde termijn aan te tonen in het bezit te zijn van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf dan wel aan te tonen dat hij is vrijgesteld van dit vereiste.
Voor zover eiser zich op het standpunt stelt dat het mvv-vereiste hem niet had mogen worden tegengeworpen, omdat – gelet op het bepaalde in artikel 16a, derde lid, onder b, van de Vw (oud) – ten tijde van het indienen van de reguliere aanvraag om toelating, nog niet onherroepelijk op zijn asielaanvraag was beslist, overweegt de rechtbank als volgt
Op grond van artikel 16a, derde lid, onder b, van de Vw (oud) zijn vreemdelingen die een aanvraag om toelating als vluchteling hebben ingediend als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Vw (oud), vrijgesteld van het bezit van een mvv.
De rechtbank overweegt allereerst dat deze vrijstelling van het mvv-vereiste geldt voor aanvragen om toelating als vluchteling. Degene die een aanvraag om toelating als vluchteling heeft ingediend hoeft uiteraard niet over een mvv te beschikken. In de tweede plaats overweegt de rechtbank dat de bedoelde vrijstelling niet geldt indien de aanvraag om toelating als vluchteling reeds door verweerder is afgewezen en aan een eventueel bezwaar geen schorsende werking is verleend. De rechtbank baseert dit oordeel op de totstandkoming van de wettelijke vastlegging van het mvv-vereiste. Naar aanleiding van een vraag over de uitzondering als genoemd in artikel 16a, derde lid, aanhef en onder b, van de Vw (oud) hebben de indieners van het wetsvoorstel – De Hoop Scheffer en Verhagen – immers het volgende gesteld:
“[…] vreemdelingen die een aanvraag om toelating als vluchteling hebben ingediend zijn niet mvv-plichtig. Dit betreft dus gevallen dat een asielzoeker in procedure is. Indien het verzoek wordt afgewezen dient de betrokkene, om op andere grond alsnog toelating te krijgen, een mvv aan te vragen. Wij wijzen er op dat, indien dit anders zou zijn, de asielprocedure zou kunnen worden gebruikt om zonder mvv een reguliere verblijfsvergunning aan te vragen (Nota naar aanleiding van het verslag, TK 1996-1997, 24 544, nr. 6, pagina 7).”
Uit het voorgaande maakt de rechtbank op dat artikel 16a, derde lid, van de Vw (oud) niet verder strekt dan de vreemdeling, die een asielaanvraag heeft ingediend, vrij te stellen van de verplichting om terug te keren naar zijn land van herkomst om daar bij de Nederlandse vertegenwoordiging een mvv aan te vragen voor verblijf in Nederland, omdat en zolang nog niet door verweerder is vastgesteld of betrokkene aldaar gegronde vrees heeft voor vervolging dan wel een reëel risico loopt op een behandeling als verboden in artikel 3 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Indien de asielaanvraag echter is afgewezen, en er geen bezwaarschrift is ingediend (waardoor het besluit in primo onherroepelijk is geworden) dan wel op inhoudelijke gronden door verweerder of door de voorzieningenrechter is besloten dat de behandeling van het bezwaarschrift niet in Nederland mag worden afgewacht, staat er voor de vreemdeling niets meer aan in de weg om in het land van herkomst een mvv aan te vragen met als doel verblijf in Nederland. De rechtbank erkent dat de term ‘’in procedure” ook een andere uitleg toelaat, maar de zinsnede “Indien het verzoek wordt afgewezen” is niet op meerdere manieren te interpreteren. Naar het oordeel van de rechtbank ziet deze zinsnede op de afwijzing van het asielverzoek door verweerder. Eventueel in het kader van de asielprocedure aan te wenden rechtsmiddelen doen hier naar het oordeel van de rechtbank niet aan af.
Deze uitleg van voornoemde bepaling voorkomt dat de asielprocedure zou kunnen worden gebruikt om zonder mvv een reguliere verblijfsvergunning aan te vragen en doet eveneens recht aan het doel van het mvv-vereiste, zoals dat in de parlementaire geschiedenis van de wettelijke vastlegging van het mvv-vereiste is verwoord:
“De essentie van de regeling is ook dat de vreemdeling, die verblijf in Nederland beoogt, de beslissing op de aanvraag in het buitenland afwacht. Dit is bedoeld om de ongeregelde binnenkomst van vreemdelingen tegen te gaan. Het stelt de overheid in staat om te onderzoeken of de vreemdeling aan alle voor toelating gestelde vereisten voldoet, zonder daarbij door diens aanwezigheid hier te lande voor voldongen feiten te worden geplaatst (Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 24 544, nr. 6, pagina 6)”.
Nu verweerder de aanvraag van eiser om toelating als vluchteling van 5 juli 1999 bij besluit van 7 juli 1999 niet heeft ingewilligd wegens de kennelijke ongegrondheid ervan, en op dezelfde datum heeft medegedeeld aan eiser dat de behandeling van het bezwaarschrift niet in Nederland mag worden afgewacht, geldt de vrijstelling van artikel 16a, derde lid, aanhef en onder b, van de Vw (oud) ingeval van eiser niet.
Naar het oordeel van de rechtbank komt eiser evenmin een geslaagd beroep toe op de hardheidsclausule als bepaalde in artikel 16a, zesde lid, van de Vw (oud). Daartoe wordt door de rechtbank allereerst overwogen dat met het besluit van 7 juli 1999 volgens verweerder vast komen te staan dat eiser geen vluchteling is, alsook dat niet aannemelijk is dat hij bij terugkeer een reëel risico loopt slachtoffer te worden van een behandeling verboden in artikel 3 van het EVRM. Voorts is in dit besluit overwogen dat niet is gebleken van feiten en omstandigheden op grond waarvan eiser om klemmende redenen van humanitaire aard in het bezit zou moeten worden gesteld van een vergunning tot verblijf. Van eiser kan derhalve in redelijkheid worden verlangd dat hij terugkeert naar Sierra Leone om aldaar een mvv-procedure op te starten.
Voorts volgt uit de wetsgeschiedenis en wel uit de “Nota naar aanleiding van het verslag (TK 1996-1997, 24 544)” dat indien in het land van herkomst of bestendig verblijf geen Nederlandse diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging aanwezig is, de vreemdeling zich voor de aanvraag van een machtiging tot voorlopig verblijf dient te wenden tot de Nederlandse vertegenwoordiging die zich het dichtst in de buurt van het land van herkomst of bestendig verblijf bevindt. Eiser hoeft derhalve niet noodzakelijk naar Sierra Leone terug te keren voor het opstarten van de mvv-procedure. Nu in Sierra Leone geen Nederlandse ambassade aanwezig is, doch slechts een Nederlands consulaat in Freetown, kan eiser zich ook wenden tot de Nederlandse ambassade in Abidjan in Ivoorkust. Ten tijde van het besluit tot buitenbehandelingstelling van de aanvraag was er geen sprake van feiten of omstandigheden op grond waarvan niet van eiser kan worden verwacht om in Ivoorkust een mvv aan te vragen. Hierbij merkt de rechtbank op dat de recente ontwikkelingen in Ivoorkust gelet op de ex tunc toetsing in de beroepsfase niet kunnen worden meegenomen.
Voor zover eiser heeft aangevoerd dat terugkeer naar Sierra Leone om daar een mvv aan te vragen feitelijk onmogelijk is, omdat hij niet over een geldig nationaal paspoort beschikt, overweegt de rechtbank dat het niet beschikken over reisdocumenten primair in de risicosfeer van de vreemdeling ligt. Daarnaast acht de rechtbank van belang dat niet is gebleken dat eiser enige poging heeft ondernomen om in het bezit te geraken van reisdocumenten.
Tot slot betekent het enkele feit dat eiser reeds lange tijd in Nederland verblijft niet zonder meer dat van hem niet meer mag worden verlangd tijdelijk terug te keren naar haar land van herkomst. Daarbij acht de rechtbank van belang dat eiser in Sierra Leone is geboren en getogen en aldaar het grootste gedeelte van zijn leven heeft doorgebracht. Van eiser mag derhalve worden verwacht dat hij zich daar in afwachting van de afgifte van een mvv (tijdelijk) kan handhaven.
Gelet op het vorenstaande is de rechtbank dan ook van oordeel dat verweerder op goede gronden heeft kunnen besluiten de aanvraag van eiser conform artikel 4:5 van de Awb buiten behandeling te stellen.
Nu in de onderhavige procedure de aanvraag van eiser buiten behandeling is gesteld, diende verweerder in de bezwaarfase de rechtmatigheid van het primaire besluit te beoordelen. Met de strekking van artikel 4:5 van de Awb is niet te verenigen, aldus ook de Afdeling in haar uitspraak van 4 januari 2001, dat eiser door het alsnog aanvullen van de aanvraag in de bezwaartermijn, het in zijn macht zou hebben dat verweerder het primaire besluit zou dienen te herroepen. Aan een beoordeling van hetgeen in bezwaar en beroep nog naar voren is gebracht ten aanzien van het eerder gedane beroep op voornoemde vrijstellingsgrond dan wel hardheidsclausule komt de rechtbank dan ook niet toe.
De rechtbank overweegt voorts dat de buitenbehandelingstelling van de aanvraag van eiser geen schending oplevert van artikel 8 van het EVRM. Weliswaar kan worden aangenomen dat tussen eiser en zijn partner en kind sprake is van familie- en gezinsleven als bedoeld in dit artikel, doch in casu is geen sprake van inmenging in dit familie- of gezinsleven, nu het besluit van verweerder om de aanvraag van eiser buiten behandeling te stellen er niet toe strekt eiser een verblijfstitel te ontnemen die hem tot het uitoefenen van dat familie- of gezinsleven in staat stelde.
Ter zitting heeft de gemachtigde van eiser in dit verband verwezen naar de uitspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 21 december 2001, nr. 0031465/96 (Sen-Nederland). In deze zaak heeft het EHRM geoordeeld dat de Nederlandse autoriteiten in gebreke zijn gebleven om een juist evenwicht te vinden tussen de belangen van de betrokkene en de belangen van de staat om immigratie te reguleren. De rechtbank is van oordeel dat hetgeen door het EHRM in genoemde uitspraak is overwogen in casu niet kan leiden tot een geslaagd beroep op artikel 8 van het EVRM. Daarbij dient in aanmerking te worden genomen dat het tegenwerpen van het mvv-vereiste niet noodzakelijkerwijs inhoudt dat aan het familie- of gezinsleven niet te eniger tijd hier te lande inhoud kan worden gegeven. Het mvv-vereiste beoogt immers slechts te bewerkstelligen dat de toetsing van de vraag of aan de toelatingsvoorwaarden wordt voldaan plaatsvindt voordat een vreemdeling Nederland inreist.
Het beroep is derhalve ongegrond.
Van omstandigheden op grond waarvan één van de partijen zou moeten worden veroordeeld in de door de andere partij gemaakte proceskosten, is de rechtbank niet gebleken.
Mitsdien wordt beslist als volgt.
III. BESLISSING
De rechtbank,
- verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. J.K.B. van Daalen als rechter in tegenwoordigheid van mr. B.J. Groothedde als griffier en uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2003.
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
Afschriften verzonden: 20 maart 2003