Uitspraak
RECHTBANK te 's-GRAVENHAGE
nevenzittingsplaats Almelo
sector bestuursrecht
vreemdelingenkamer
meervoudige kamer
regnr.: Awb 01/1591 OVERIO VB
UITSPRAAK
inzake:
A,
geboren op [...] 1980,
burger van de Unie van Servië en Montenegro,
IND dossiernummer 9708.07.8002,
gemachtigde: G.J. van der Graaf, juridisch medewerker te Arnhem,
eiser;
tegen:
DE MINSTER VAN INTEGRATIE EN VREEMDELINGENZAKEN,
voorheen de Staatssecretaris van Justitie,
(Immigratie- en Naturalisatiedienst),
te 's-Gravenhage,
gemachtigde: mr. A.W. van Leeuwen, advocaat te 's-Gravenhage,
verweerder.
1 Procesverloop
1.1 Op 7 augustus 1997 heeft eiser aanvragen om toelating als vluchteling en om verlening van een vergunning tot verblijf (vtv) ingediend. Bij besluit van 21 oktober 1997 heeft verweerder de aanvragen niet ingewilligd. Bij brief van 17 november 1997 is daartegen bezwaar gemaakt. Verweerder heeft dit bezwaar bij besluit van 10 april 1998 ongegrond verklaard. Bij brief van 4 mei 1998 is daartegen beroep ingesteld. Bij uitspraak van 13 juni 2000 heeft de rechtbank het beroep, voor zover gericht tegen de weigering aan eiser een voorwaardelijke vergunning tot verblijf (vvtv) te verlenen, gegrond verklaard en dit onderdeel van het bestreden besluit vernietigd. Eiser heeft op 10 augustus 2000 verzocht om een vtv op grond van het driejarenbeleid. Bij besluit van 16 augustus 2000 heeft verweerder bepaald dat eiser hiervoor niet in aanmerking komt. Eiser heeft hierop bij brief van 22 augustus 2000 inhoudelijk gereageerd, welke brief door verweerder is aangemerkt als een bezwaarschrift gericht tegen het besluit van 16 augustus 2000. Bij besluit van 15 december 2000 heeft verweerder het bezwaar, gericht tegen de weigering aan eiser een vvtv te verlenen en het bezwaar, gericht tegen de weigering aan eiser een vtv op grond van het driejarenbeleid te verlenen, ongegrond verklaard. Bij brief van 11 januari 2001 is daartegen beroep ingesteld.
1.2 Het beroep is ter zitting van 10 september 2002 behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen.
1.3 Met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank op 29 juli 2002 het onderzoek heropend en het beroep verwezen naar de meervoudige kamer. Het onderzoek ter zitting heeft op 10 september 2002 door de meervoudige kamer plaatsgevonden. Eiser is daarbij verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen.
2 Toetsingskader
2.1 In deze procedure dient te worden beoordeeld of het bestreden besluit toetsing aan geschreven en ongeschreven rechtsregels kan doorstaan.
2.2 Op 1 april 2001 is de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) in werking getreden en is de Vreemdelingenwet (Vw) ingetrokken. Het bestreden besluit is bekendgemaakt voor de inwerkingtreding van de Vw 2000. Derhalve toetst de rechtbank de rechtmatigheid van het bestreden besluit aan de bepalingen van de Vw. Met betrekking tot het procedurele recht overweegt de rechtbank het volgende. Artikel 119 Vw 2000 beperkt de toepassing van het procesrecht dat gold vóór invoering van deze wet tot de mogelijkheid om beroep in te stellen, het griffierecht en de schorsende werking, zodat voor het overige het nieuwe procesrecht van toepassing is. De rechtbank dient dus met ingang van 1 april 2001 bij de beoordeling van het beroep toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 83 Vw 2000 en rekening te houden met feiten en omstandigheden die na het nemen van het bestreden besluit zijn opgekomen, tenzij de goede procesorde zich daartegen verzet of de afdoening van de zaak daardoor ontoelaatbaar wordt vertraagd.
3 Standpunten
3.1 Verweerder heeft het bezwaar om de volgende redenen ongegrond verklaard. Naar aanleiding van een op 30 augustus 1999 door het Ministerie van Buitenlandse Zaken uitgebracht ambtsbericht inzake etnisch Albanezen uit Kosovo heeft verweerder bij brief van 1 oktober 1999 de Tweede Kamer geïnformeerd en aangegeven dat etnisch Albanezen uit Kosovo niet langer in aanmerking komen voor een vvtv. Evenmin komt eiser in aanmerking voor een vtv op grond van het driejarenbeleid. Op grond van het gestelde onder A4/6.22.2 (supplement 26) van de Vreemdelingencirculaire 1994 (Vc) in werking getreden op 3 augustus 2000, voldoet eiser niet aan de eerste voorwaarde. Het enkel procederen voor een vvtv levert geen relevant tijdsverloop op. Het tijdsverloop in het onderhavige geval, gerekend vanaf het moment van de aanvraag op 7 augustus 1997 tot de bekendmaking van het bestreden besluit van 18 maart 1998, is minder dan drie jaar.
3.2 Eiser voert aan dat het nieuwe beleid inzake het driejarenbeleid de redelijkheidstoets niet kan doorstaan en verwijst hiervoor naar een uitspraak van de Rechtseenheidskamer (REK) van 19 mei 2000. De REK heeft geoordeeld dat onder een aanvraag om toelating, een aanvraag om een vvtv moet worden begrepen en dat er geen wijziging van het beoogde verblijfsdoel is als de procedure enkel nog handelt over de vvtv aanspraak. Het nieuwe beleid brengt volgens eiser met zich, dat in zaken waarin nog slechts wordt geprocedeerd over de mogelijke aanspraak op een vvtv, het driejarenbeleid wordt afgeschaft en een dergelijke ingrijpende beleidswijziging had nooit gemogen zonder te motiveren waarom het redelijk is dat een vreemdeling in zo'n geval nooit in aanmerking komt voor een vtv als de procedure langer dan drie jaar heeft geduurd.
3.3 In een nadere aanvulling van gronden van beroep voor wat betreft de toelating op grond van het driejarenbeleid stelt eiser het volgende. Ten aanzien van de toelating op grond van het driejarenbeleid voert eiser aan dat onjuist is dat vanaf 18 maart 1998 (bedoeld is waarschijnlijk vanaf 10 april 1998) nog slechts om een vvtv werd geprocedeerd. Het door eiser ingestelde beroep was mede gericht tegen de weigering eiser toe te laten als vluchteling dan wel een verblijfsvergunning op humanitaire gronden te verlenen. Eiser verwijst naar uitspraken van de zittingsplaats Amsterdam van 27 juli 2001, Awb 00/73824 en zittingsplaats Haarlem van 10 oktober 2001, Awb 01/6574. Hieruit blijkt dat het standpunt van verweerder dat het driejarenbeleid nimmer kan leiden tot een sterkere verblijfstitel dan waarover geprocedeerd is, reeds is afgewezen. De weigering eiser in het bezit te stellen van een driejaren vtv is in strijd met de ratio van het driejarenbeleid. Op grond van de Vw 2000 kan niet gezegd worden dat de verblijfstitel op grond van een categoriaal toelatingsbeleid niet kan worden beschouwd als een 'minder sterke' verblijfstitel. Ten onrechte heeft verweerder eiser niet gehoord.
Voorts heeft verweerder verzuimd te motiveren waarom verweerder eiser een vvtv heeft geweigerd. De weigering om eiser een vvtv te verlenen is dan ook onrechtmatig. Evenmin is gemotiveerd waarom eiser niet met terugwerkende kracht in aanmerking komt voor een vvtv met ingang van 8 augustus 1997 of in ieder geval 13 maart 1998. Dat de vvtv waarop eiser aanspraak maakte op grond van het ten tijde van het tot stand komen van het bestreden besluit gevoerde beleid weer kon worden ingetrokken, doet niet af aan het bovenstaande, want het met terugwerkende kracht verlenen van de vvtv is van belang. Ten eerste voert eiser hiervoor aan dat eiser in bezwaar heeft verwezen naar een uitspraak van zittingsplaats Haarlem van 21 november 1997 waarin is geoordeeld dat de stelling dat verwijdering van etnisch Albanezen naar Kosovo niet van bijzondere hardheid is, niet houdbaar is. Dit impliceert dat eiser in aanmerking komt voor een vvtv per 8 augustus 1997 en deze zou per 8 augustus 2000 zijn omgezet in een vtv zonder beperkingen. Ook indien het met terugwerkende kracht verlenen van een vvtv niet zou leiden tot permanente toelating is dit van belang nu een periode van rechtmatig verblijf van belang is voor een eventuele intrekking op grond van op grond van de openbare orde, de mogelijkheid van naturalisatie etc. Op grond van artikel 115 Vw 2000 dient de vtv zonder beperkingen die verleend had moeten worden op 8 augustus 2000 geacht te zijn omgezet in een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd.
3.4 In het verweerschrift stelt verweerder dat nog slechts ter discussie staat het beroep op het driejarenbeleid. Uit de REK uitspraak van 19 mei 2000 valt niets af te leiden over de betekenis van de algemene regel voor asielzaken namelijk dat aan een vreemdeling die nog slechts voor een lagere status kan procederen geen hogere status wordt verleend. Evenmin blijkt dat de REK deze regel onredelijk vindt. De uitspraak staat dus niet in de weg aan opneming in de Vc 1994 van deze regel en evenmin aan het tegenwerpen ervan in zaken waarin de driejarentermijn is verstreken na de inwerkingtreding van de betreffende beleidswijziging. Verder is verweerder van mening dat bij de afweging van belangen van verweerder en de vreemdeling, rekening wordt gehouden met de omstandigheid dat het driejarenbeleid niet op grond van materiële redenen leidt tot verlening van een vtv, nu er geen verdrags-/rechtsregel is die verweerder dwingt tot het voeren van een driejarenbeleid. Toetsing aan het driejarenbeleid komt immers pas in zicht, als de individuele situatie van de vreemdeling niet leidt tot toelating.
4 Overwegingen
4.1 De rechtbank oordeelt als volgt. Bij uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage nevenzittingsplaats Zwolle van 13 juni 2000 (Awb 98/2554) is in rechte onaantastbaar komen vast te staan dat eiser geen vluchteling is en dat hij geen aanspraak kan maken op een vergunning tot verblijf op grond van klemmende redenen van humanitaire aard. Thans staat aan de rechtbank allereerst ter beoordeling of verweerder eiser op goede gronden een voorwaardelijke vergunning tot verblijf heeft onthouden.
4.2 Ingevolge arikel 12b Vw, kan verweerder een vvtv verlenen aan een vreemdeling die zich in Nederland bevindt en een aanvraag om toelating heeft ingediend, indien naar het oordeel van verweerder gedwongen verwijdering naar het land van herkomst van bijzondere hardheid voor de vreemdeling zou zijn in verband met de algehele situatie aldaar. Op grond van artikel 12a, vierde lid, Vw kan een vvtv worden ingetrokken indien de beletselen voor uitzetting zijn opgeheven.
4.3 De rechtbank overweegt dat de wetgever blijkens de tekst van voormeld artikel 12b Vw aan verweerder beoordelingsvrijheid heeft gelaten ten aanzien van de beantwoording van de vraag of gedwongen verwijdering naar het land van herkomst van bijzondere hardheid voor de vreemdeling zou zijn in verband met de algehele situatie aldaar. Uit de tekst van dit artikel blijkt voorts dat de wetgever verweerder - bij een positieve beantwoording van voornoemde vraag - de beleidsvrijheid heeft toegekend al dan niet een vvtv te verlenen.
4.4 Bij bovengenoemde uitspraak van 13 juni 2000 heeft de rechtbank geoordeeld dat verweerder vanaf 13 maart 1998 niet langer ongemotiveerd kon weigeren een vvtv-beleid te voeren ten aanzien van etnisch Albanezen uit Kosovo.
Nu het bestreden besluit op 10 april 1998 is genomen heeft de rechtbank de weigering van verweerder om eiser een vvtv te verlenen niet deugdelijk gemotiveerd beschouwd en het bestreden besluit in zoverre vernietigd. Bij besluit van 15 december 2000 heeft verweerder eiser op grond van het gevoerde beleid niet in het bezit gesteld van een vvtv.
4.5 Eiser stelt zich op het standpunt dat hij met terugwerkende kracht in aanmerking komt voor een vvtv met ingangsdatum van 8 augustus 1997 (bedoeld zal zijn 7 augustus 1997) en in ieder geval vanaf 13 maart 1998. Dat de vvtv op het moment van het bestreden besluit weer kon worden ingetrokken doet volgens hem niet af aan de onrechtmatigheid van de weigering om eiser een vvtv te verlenen.
4.6 Verweerder heeft, afgaande op informatie afkomstig uit de ambtsberichten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, eerst met ingang van 21 april 1999 besloten tot het voeren van een vvtv-beleid voor etnische Albanezen uit Kosovo. Verweerder heeft bij brief van 16 juli 1999 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal bericht dat de regering van oordeel is dat etnisch Albanezen uit Kosovo niet langer in aanmerking komen voor een vvtv.
4.7 De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen bepalen aan eiser geen vvtv te verlenen met terugwerkende kracht. Ingevolge het bepaalde in artikel 12a en 12b Vw heeft verweerder de beleids- en beoordelingsvrijheid om met betrekking tot het desbetreffende land van herkomst, dat beleid onmiddellijk te beëindigen en alsdan een verleende vvtv aanstonds in te trekken dan wel niet langer te verlengen. Gebleken is dat het vvtv-beleid voor etnisch Albanezen uit Kosovo gold van 21 april 1999 tot 16 juli 1999. Niet valt in te zien waarom verweerder eiser op de datum van het bestreden besluit met terugwerkende kracht in het bezit had moeten stellen van een vvtv, nu verweerder vanaf 16 juli 1999 geen vvtv-beleid meer voerde. Zelfs in geval eiser destijds in het bezit was gesteld van een vvtv had dit geleid tot intrekking dan wel niet verlenging van de vvtv, nu verweerder op het moment van het beëindigen van het vvtv-beleid hiertoe bevoegd was. De rechtbank volgt eiser dan ook niet in zijn stelling dat verweerder gehouden was om eiser een vvtv te verlenen met terugwerkende kracht tot de datum van indiening van de aanvraag om toelating.
4.8 Vervolgens is de vraag aan de orde of verweerder eiser op goede gronden heeft geweigerd een verblijfsvergunning op grond van het driejarenbeleid te onthouden.
4.9 De rechtbank stelt allereerst vast dat blijkens een uitspraak van de REK van 18 juni 1998, Awb 98/11110 het beroep op het driejarenbeleid moet worden beoordeeld naar de stand van dit beleid ten tijde van het vollopen van de driejarentermijn. Gerekend vanaf de datum van indiening van de aanvraag om toelating door eiser, 7 augustus 1997, betekent dit dat de driejarentermijn is volgelopen op 7 augustus 2000. Het op dat moment van toepassing zijnde beleid is neergelegd in hoofdstuk A4/6.22.2 van de Vc (supplement 26) en dit beleid is in werking getreden op 3 augustus 2000 (Staatscourant van 1 augustus 2000, nr. 146).
4.10 In hoofdstuk A4/6.22.2 Vc is bepaald dat het enkele tijdsverloop in een verblijfsrechtelijke procedure in het algemeen geen reden is om tot verblijfsaanvaarding over te gaan. Een vreemdeling verkrijgt in asielzaken een vergunning tot verblijf zonder beperkingen indien aan de volgende drie cumulatieve voorwaarden is voldaan:
1. Er zijn tenminste drie jaren verstreken na de datum van de aanvraag om toelating en de vreemdeling heeft nog geen beslissing of nog geen onherroepelijke beslissing op zijn aanvraag ontvangen, terwijl het oorspronkelijk beoogde verblijfsdoel nog steeds van toepassing is;
2. De uitzetting is om beleidsmatige redenen achterwege gebleven, dat wil zeggen om een reden die verband houdt met het verblijfsdoel;
3. Er is geen sprake van contra-indicaties.
4.11 Met ingang van 3 augustus 2000 heeft verweerder de tekst van Vc A4/6.22.2 aangepast en in het beleid opgenomen dat nimmer een sterkere verblijfstitel kan worden verkregen dan de vergunning waarover wordt geprocedeerd. In het geval de rechter binnen drie jaar na datum van de aanvraag een uitspraak heeft gedaan op een ingesteld beroep en het beroep verwerpt voor wat betreft de toelating als vluchteling respectievelijk de vergunning tot verblijf, maar het bestreden besluit vernietigt op grond van het vvtv-aspect, geldt het volgende.
De procedure strekt er dan nog slechts toe een vvtv te verkrijgen. Op de aanvraag om toelating als vluchteling en een vergunning tot verblijf is immers reeds onherroepelijk beslist. Op grond van het driejarenbeleid zoals neergelegd in A4/6.22.2 Vc kan de vreemdeling in een dergelijk geval geen sterkere verblijfstitel (zoals een vergunning tot verblijf) verkrijgen dan de vergunning die nog onderwerp van het geschil is, in casu een vvtv.
4.12 De rechtbank stelt voorop dat de rechtbank het door verweerder geformuleerde beleid slechts marginaal kan toetsen. De rechtbank is, marginaal toetsend, van oordeel dat niet kan worden geoordeeld dat het beleid zoals neergelegd onder Vc A4/6.22.2 en in werking getreden op 3 augustus 2000, in zijn algemeenheid kennelijk onredelijk is. Het in supplement 26 neergelegde beleid staat niet op gespannen voet met de REK-uitspraken van 19 mei 2000 (Awb 00/1309 en Awb 00/1305). De rechtbank is van oordeel dat uit voornoemde uitspraken niet valt af te leiden dat verweerder niet een dergelijk beleid als verwoord in supplement 26 zou mogen hanteren. Het expliciet opnemen van de beleidsregel dat bij het louter doorprocederen voor een vvtv het driejarenbeleid niet geldt kan dan ook de marginale beleidstoets doorstaan.
Verweerder heeft dan ook op goede gronden eiser een vtv op grond van het driejarenbeleid kunnen onthouden.
4.13 Met betrekking tot het horen naar aanleiding van het bezwaarschrift overweegt de rechtbank als volgt.
Uitgangspunt is de in artikel 7:2, eerste lid, Awb vervatte regel dat voor het bestuur een hoorplicht bestaat. Van horen kan op grond van artikel 7:3 Awb evenwel worden afgezien onder meer indien het bezwaar kennelijk ongegrond is.
In de gronden van bezwaar heeft eiser niets aangevoerd dat een nieuw licht op de zaak werpt of waaruit blijkt dat horen iets aan de zaak van eiser kan toevoegen. Verweerder heeft dan ook op goede gronden kunnen besluiten eiser niet te horen.
4.14 Het beroep is, gelet op het vorenstaande, ongegrond.
4.15 Er bestaat geen aanleiding voor veroordeling van een partij in de kosten die de andere partij in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken.
5 BESLISSING
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.H.T. Rademaker, voorzitter, mr. A.E.M. Effting-Zeguers en mr. A.A.J. Lemain en in tegenwoordigheid van mr. N.A. Huitink als griffier in het openbaar uitgesproken op 17 april 2003
Tegen deze uitspraak staat geen gewoon rechtsmiddel open.
Afschrift verzonden: 17 april 2003