Uitspraak
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
sector civiel recht - voorzieningenrechter
Vonnis in kort geding van 21 maart 2003,
gewezen in de zaak met rolnummer KG 03/232 van:
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Verkeer en Waterstaat),
zetelend te 's-Gravenhage,
eiser,
procureur mr. H.Th. Bouma,
en als aan de zijde van eiser zich voegende partijen:
1. de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid Consumentenbond,
gevestigd te 's-Gravenhage,
2. de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid Reizigers Openbaar Vervoer (Rover),
gevestigd te Amersfoort,
3. de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid Chronisch zieken en Gehandicapten Raad Nederland (CG-Raad),
gevestigd te Utrecht,
4. de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid Coördinatieorgaan Samenwerkende Ouderenorganisaties (CSO),
gevestigd te Utrecht,
gevoegde partijen,
procureur mr. C. van Oosten,
tegen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid NS Reizigers B.V.,
gevestigd te Utrecht,
gedaagde,
procureur mr. J.M. de Blécourt.
Partijen worden hierna genoemd: de Staat, de Consumentenbond, Rover, de CG-Raad, het CSO en NSR. De zich voegende partijen worden ook wel gevoegde partijen genoemd.
1. De incidentele vordering
De Consumentenbond, alsmede Rover, de CG-Raad en het CSO hebben verzocht om zich in dit geding te mogen voegen aan de zijde van de Staat.
De Staat heeft hiertegen geen bezwaar gemaakt. NSR heeft zich, na aanvankelijk bezwaar, gerefereerd aan het oordeel van de voorzieningenrechter.
Vervolgens is de voeging toegelaten.
2. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 13 maart 2003 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
2.1 De Staat heeft op 29 juni 1995 met N.V. Nederlandse Spoorwegen een overeenkomst op hoofdlijnen gesloten die nadien is verlengd en per 31 december 2000 is geëxpireerd.
2.2 Vóór deze expiratie zijn de Staat en NSR op 21 september 2000 een Memorandum of Understanding (MOU) inzake een prestatiecontract voor het hoofdrailnet 2001-2010 overeengekomen.
2.3 Bij besluit van 13 oktober 1999 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de minister) het Landelijk Overleg Consumentenbelangen Openbaar Vervoer (Locov) ingesteld. Hierin zijn, naast NSR en de Staat, gevoegde partijen als (vertegenwoordigers van) consumentenorganisaties vertegenwoordigd, zij het dat de Consumentenbond enige tijd -van omstreeks december 2000 tot december 2002- niet heeft deelgenomen aan het overleg.
2.4 In een nadere uitwerking van het MOU hebben de Staat en NSR in afwachting van een nadere regeling en een af te geven concessie -zodra de Concessiewet personenvervoer per trein in werking is getreden- met elkaar op 12 december 2000 een contract gesloten, genaamd het Overgangscontract II hoofdrailnet (hierna ook: het OC II).
2.5 Het OC II is per 1 juli 2001 integraal verlengd tot 1 januari 2002 en vervolgens, na verlenging tot 1 juli 2002, laatstelijk bij overeenkomst van 28 juni 2002 voor onbepaalde tijd met dien verstande dat de overeenkomst zal zijn beëindigd op de dag dat een door de minister aan NSR op grond van de Concessiewet verleende vervoersconcessie voor het verrichten van openbaar vervoer per trein op het hoofdrailnet -nadat deze door NSR is aanvaard- in werking treedt.
2.6 Artikel 22 OC Pro II betreft de prijsregulering. Voor zover hier van belang luidt dit artikel als volgt:
"1. NSR heeft volledige tariefvrijheid, behoudens de (beperkende) reguleringsafspraken die in dit artikel zijn vastgelegd. De reguleringsafspraken zijn in het bijzonder gericht op de bescherming van de reizigers zonder alternatief ("captive reizigers").
2. (...)
3. Met ingang van 1 januari 2001 zal NSR per kalenderjaar van alle in lid 2a genoemde kaartsoorten tezamen de gemiddelde wijziging van de tarieven, gewogen aan de hand van de omzet per afstandsklasse, zodanig vaststellen, dat deze stijging in enig jaar maximaal de stijging bedraagt van de Consumentenprijsindex (CPI) van het betreffende jaar verhoogd met 2%. NSR zal de voorgenomen tariefstijging motiveren. NSR zal de voorgenomen tariefstijging, voorzover deze boven CPI ligt, voor advies voorleggen aan de consumentenorganisaties vertegenwoordigd in het Locov (zie ook artikel 30 lid Pro 3c)."
2.7 Bij brief van 20 juni 2001 heeft NSR de consumentenorganisaties in het Locov advies gevraagd over haar voorgenomen tariefaanpassingen per 1 januari 2002.
2.8 Bij brief van 26 juli 2001 aan NSR heeft het Locov onder meer geadviseerd de tariefverhoging per 1 januari 2002 met gemiddeld 3,9% achterwege te laten, zulks vanwege de zeer slechte kwaliteit van de dienstverlening.
2.9 Op 30 juli 2001 is op verzoek van NSR een extra vergadering van het Locov belegd. Bij agendapunt 1 over de tarieven heeft NSR onder meer meegedeeld dat zij -mede gelet op het advies van de consumentenorganisaties om de tarieven niet te verhogen- er uiteindelijk voor gekozen heeft om de tarieven in 2002 niet te verhogen. Dit betekent voor NSR, zo voegde zij daar aan toe, een structurele inkomstenderving van ƒ 100 miljoen op jaarbasis. Daarbij heeft NSR naar voren gebracht dat ook in geval de minister de door NSR voor 2002 niet gewenste infraheffing (gebruiksvergoeding voor de infrastructuur) wel zou opleggen, NSR de tarieven voor 2002 niet zou laten stijgen. Daarnaast heeft NSR in dit overleg opgemerkt dat het in ieder geval niet zo is dat de verhoging die nu niet is opgelegd, in 2003 als heffing bovenop een tariefverhoging zou komen.
2.10 Bij brief van 31 juli 2001 heeft NSR de minister geïnformeerd over haar besluit aangaande de reizigerstarieven per 1 januari 2002. NSR berichtte in deze brief onder meer als volgt:
"NS heeft in haar adviesaanvraag aan het LOCOV een voorstel gedaan voor een gemiddelde tariefstijging van 3,9%. Dit voorstel was opgebouwd uit de verwachte inflatie voor 2002 van 2,5% (CPB Report 2001/2, juni 2001) en uit de stijging van de gebruiksvergoeding voor de infrastructuur voor het hoofdrailnet voor 2002 van 1,4%.
Het LOCOV heeft ons 26 juli jl. geadviseerd de tarieven voor 2002 niet te verhogen.
Met inweging van dit advies en gelet op de kwaliteit die wij onze klanten kunnen leveren, ook na 3 september, hebben wij het voorstel heroverwogen en besloten voor het jaar 2002 de tarieven niet te verhogen.
Hoewel NS in deze periode alle (financiële) middelen en energie moet aanwenden om de noodzakelijke kwaliteitsverbetering te realiseren, hebben wij besloten dat de huidige kwaliteit van onze dienstverlening een tariefstijging niet rechtvaardigt. In financiële zin betekent dit een structurele resultaatverslechtering voor NS van bijna 100 mln gulden per jaar."
Daarnaast heeft NSR in deze brief een beroep gedaan op de minister om de voor de komende jaren voorziene reeks verhogingen van de gebruiksvergoeding voor de infrastructuur vooralsnog uit te stellen.
2.11 Bij brief van 24 augustus 2001 heeft NSR aan de leden van het Locov bevestigd dat zij besloten had de tarieven voor 2002 niet te verhogen.
2.12 Bij brief van 3 september 2001 aan NSR heeft de minister formeel vastgesteld dat het besluit van NSR om de tarieven voor het jaar 2002 niet te verhogen paste binnen de afspraken die in artikel 22 van Pro het OC II waren gemaakt. Daarnaast heeft de minister in deze brief te kennen gegeven nog geen besluit te willen nemen over het verzoek van NSR om uitstel van de gebruiksvergoeding voor de infrastructuur.
2.13 Op 19 juni 2002 heeft overleg plaatsgevonden tussen de minister en enkele van haar medewerkers enerzijds en de president directeur ad interim van NSR, [president di[president directeur ad interim], en enkele van zijn medewerkers anderzijds. Het gesprek ging onder meer over de bevindingen van [president directeur ad interim], wiens ad interim periode eindigde op 30 juni 2002, het aflopen van het OC II en voorgenomen tariefverhogingen van NSR.
2.14 Bij brief van 21 juni 2002 heeft NSR aan het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (hierna: het ministerie) onder meer bericht van plan te zijn zowel op 31 december 2002 als op 1 januari 2003 tariefwijzigingen door te voeren. In de brief werd gerefereerd aan de prijsregulerende afspraak neergelegd in artikel 22.3 OC II. Daarbij berichtte NSR deze bepaling zo te lezen dat zij in enig kalenderjaar de volledige vrijheid zou hebben om op ieder door haar gewenst tijdstip de tarieven aan te passen mits zij binnen dat kalenderjaar het afgesproken maximum niet zou overstijgen. NSR wees er in dat verband op dat indien zij formeel op 31 december 2002 om 23.55 uur een tariefwijziging zou doorvoeren, deze wijziging nog steeds zou zijn toe te rekenen aan het jaar 2002. NSR verzocht vervolgens of het ministerie formeel wilde bevestigen -zulks ter voorkoming van mogelijke discussies naderhand- of het dit ook zo zag en derhalve akkoord ging met deze wijze van uitvoeren van de overeenkomst.
2.15 Bij brief van 26 juni 2002 heeft het ministerie daarop geantwoord de wijze waarop NSR artikel 22.3 OC II interpreteerde, te onderschrijven. In de brief werd NSR voorts herinnerd aan haar brief van 31 juli 2001 waarin vervat haar besluit de tarieven voor 2002 niet te verhogen, en werd vastgesteld dat NSR op dit besluit wenste terug te komen. Daarbij werd meegedeeld dat ervan werd uitgegaan dat NSR het voornemen zorgvuldig zou wegen alvorens definitief te besluiten.
2.16 Op 28 juni 2002 is de derde verlengingsovereenkomst van het OC II met NSR gesloten. Daarin staat in artikel 4 als Pro volgt bepaald:
"Deze verlengingsovereenkomst wordt aangegaan met inachtneming van de positie van de Tweede Kamer der Staten-Generaal".
2.17 Bij brief van 28 juni 2002 heeft NSR de consumentenorganisaties in het Locov om advies gevraagd over onder meer een generieke tariefverhoging met 9,8% per 1 januari 2003.
2.18 Nadat deze adviesaanvraag in een Locov-overleg begin juli 2002 was besproken en NSR bij brief van 22 juli 2002 nader informatie had verstrekt, hebben de betreffende consumentenorganisaties bij brief van 22 augustus 2002 een generieke verhoging van 9,8% afgewezen en geadviseerd om de tarieven te verhogen met maximaal de consumentenprijsindex voor 2003, zijnde 2,75% volgens de ramingen. Daartoe werd onder meer overwogen dat de lichte kwaliteitstoename van het treinvervoer niet in verhouding stond tot de voorgestelde tariefstijging van 9,8% en dat het voornemen van NSR om de in 2002 niet benutte ruimte voor tariefverhoging alsnog toe te passen voor 2003 plus een verhoging voor het jaar 2003 zelf, in strijd was met de gemaakte afspraken en met het OC II.
2.19 Bij brief van 29 augustus 2002 heeft NSR de consumentenorganisaties in het Locov bericht dat het advies betreffende een tariefstijging voor 2003 met 2,75% niet opgevolgd kon worden en dat onder meer was besloten de tarieven met ingang van 2003 generiek te verhogen met 4,9% en per 1 juli 2003 met 1,4% plus de inflatie van 2003. Daartoe werd onder meer overwogen dat de tariefverhoging met ingang van 2003 was gebaseerd op de uitgestelde compensatie van de inflatie in 2002 (3,5%) en de stijging van de infraheffing in deze periode (1,4%), alsmede dat de stijging per 1 juli 2003 was gebaseerd op dezelfde factoren ten aanzien van 2003.
2.20 Bij brief van 29 augustus 2002 heeft NSR aan het ministerie onder meer als volgt bericht:
"NS heeft besloten om de tarieven met ingang van 2003 te verhogen met gemiddeld 4,9% te verhogen, gebaseerd op een inflatie van 3,5% voor 2002. Formeel gaat de stijging in per 31-12-2002, na loketsluiting, aldus de toegestane tariefruimte voor 2002 niet overschrijdend, zoals met u en uw Minister eind juni overlegd en door u bevestigd.
Per 1 juli 2003 zal NS de prijzen verhogen met 1,4% plus het dan bekende inflatiecijfer voor 2003 (naar huidige verwachting 2,75%), totaal naar verwachting 4,15%, hetgeen de - volgens het contract toegestane - tariefruimte voor 2003 niet overschrijdt."
2.21 Nadat de minister op 10 september 2002 met NSR een gesprek had gehad over haar tariefvoornemens, heeft hij bij brief van 18 september 2002 de Tweede Kamer der Staten-Generaal geïnformeerd over dit gesprek. In deze brief staat onder meer het volgende vermeld:
"De minister concludeert, na toetsing van de tariefvoornemens aan het Overgangscontract II, dat de tariefstijging past binnen het bepaalde in dit contract, aangezien deze de maximering niet overschrijdt en er geen bepalingen zijn opgenomen over het moment waarop tariefstijging in een jaar mag plaatsvinden. Het ministerie heeft er eerder op gewezen dat in 2001 door de NS de indruk is gewekt dat na het adviestraject met de consumentenorganisaties vertegenwoordigd in het LOCOV de tarieven over geheel 2002 niet zouden stijgen en vindt dat de NS dit in zijn besluitvorming over de tarieven zou moeten meenemen."
2.22 Op 12 november 2002 is in de Tweede Kamer een motie genaamd Dijksma ingediend. Daarin is de regering verzocht in een hernieuwd gesprek met NSR te bewerkstelligen dat de tariefverhoging per 1 juli 2003 niet aan de orde zou zijn. De Tweede Kamer heeft de motie op 12 december 2002 met algemene stemmen aangenomen.
2.23 Mede naar aanleiding van deze motie heeft de minister met NSR overleg gevoerd over de voorgenomen tariefverhogingen. Bij brief van 6 januari 2003 aan NSR heeft de minister meegedeeld dat NSR met het vasthouden aan de de facto dubbele prijsverhoging in het jaar 2003 volledig in strijd handelt met het (kamerbrede) standpunt van de Tweede Kamer. Daarbij heeft de minister NSR uitdrukkelijk meegedeeld dat een prijsverhoging per 1 juli 2003 op grond van artikel 22 lid 3 van Pro het OC II, zowel voor wat betreft de letter als de geest van het contract, niet mogelijk is.
2.24 De Staat heeft NSR inmiddels gedagvaard in een bodemprocedure; daarbij is gevorderd dat NSR verboden zal worden de voorgenomen tariefverhoging per 1 juli 2003 in te voeren.
3. De vordering, de gronden daarvoor en het verweer
De Staat vordert na wijziging van eis -zakelijk weergegeven- NSR te verbieden haar tarieven in 2003 te verhogen zolang daarover in de bodemprocedure niet is beslist.
Daartoe voert de Staat onder meer het volgende aan.
De door NSR voorgenomen prijsverhoging per 1 juli 2003 is in strijd met artikel 22 lid 3 van Pro het OC II. Naar de letter van de bepaling zouden, strikt grammaticaal gezien, de tarieven op 31 december 2002, enkele minuten voor het verstrijken van die dag kunnen worden verhoogd en vervolgens enkele minuten later op 1 januari 2003 na 00.00 uur, wederom worden verhoogd. Duidelijk is echter dat dit in strijd is met hetgeen partijen hebben bedoeld. Daarbij speelt artikel 4 van Pro de verlengingsovereenkomst een belangrijke rol. Met dit artikel kan moeilijk iets anders worden bedoeld dan dat afspraken worden gemaakt onder voorbehoud van toestemming van de Tweede Kamer. Tussen de minister en NSR is geen sprake van een bindende afspraak. Daarnaast is het besluit van NSR in strijd met haar toezegging aan het Locov op 24 augustus 2001 en aan de minister op 31 juli 2001 om de tarieven voor 2002 niet te verhogen.
Gevoegde partijen hebben onder meer het volgende aangevoerd.
Het (verlengde) OC II is een contract met derdenbedingen. Dat volgt uit de tekst en uit de omstandigheden van het geval. NSR heeft jegens de consumentenorganisaties binnen het Locov expliciet aangegeven van haar recht een verhoging door te voeren af te zien. De prijsstijgingen zijn in strijd met de verplichtingen van NSR jegens gevoegde partijen en in strijd met artikel 22 lid 3 van Pro het OC II. Met de tariefverhoging wordt de maximaal toelaatbare prijsstijging voor 2003 immers overschreden. Op basis van de beperkingen die aan NSR zijn opgelegd in het OC II, was een inhaalslag op een later tijdstip niet te verwachten en was NSR daar ook niet toe gerechtigd. De prijsverhoging op 31 december 2002 moet worden gekwalificeerd als een de facto prijsverhoging op 1 januari 2003. Het is ook volstrekt in strijd met de redelijkheid en billijkheid om in 2003 de tarieven met in totaal 9,05% te verhogen. De nog achterblijvende prestaties van NSR geven ook geen enkele aanleiding tot een prijsverhoging.
NSR voert gemotiveerd verweer dat hierna, voorzover nodig, zal worden besproken.
4. De beoordeling van het geschil
4.1. De vraag is of het NSR vrijstaat de door haar voorgenomen tariefverhoging per 1 juli 2003 door te voeren.
4.2. NSR heeft onder meer als verweer aangevoerd dat zij binnen de contractuele kaders de vrijheid heeft om de tarieven vast te stellen en dat zij ingevolge het OC II de tarieven in enig kalenderjaar maximaal mag verhogen met als basis de consumentenprijsindex. Volgens NSR hebben zowel minister Netelenbos als minister De Boer omstandig en herhaaldelijk verklaard dat NSR met de voorgenomen tariefwijzigingen handelt binnen het OC II. Naar de mening van NSR dient zij weliswaar het Locov te consulteren indien het gaat om het doorvoeren van een tariefwijziging hoger dan de inflatie, maar is het Locov-advies niet bindend en niet openbaar en zijn Locov-vergaderingen vertrouwelijk, ook ten aanzien van de verslagen.
4.3. Allereerst dient beoordeeld te worden in hoeverre NSR gehouden kan worden aan haar toezegging jegens de Staat om de tarieven voor het jaar 2002 niet te verhogen.
4.4. Voorop staat dat de toezegging om de tarieven in het jaar 2002 niet te verhogen weloverwogen, gemotiveerd en zonder restricties is gedaan. Daarbij heeft, gelet op de bewoordingen in de brief van 31 juli 2001 waarin NSR het genomen besluit aan de minister meedeelde, de kwaliteit van de dienstverlening een rol gespeeld en is onderkend dat het besluit in financiële zin een structurele resultaatverslechtering zou betekenen voor NS van bijna ƒ 100 miljoen per jaar. Ook de betiteling "structurele" resultaatverslechtering wijst er uitdrukkelijk op dat hier geen sprake is van een eenmalige verslechtering, maar een verslechtering die ook de komende jaren doorwerkt in de resultaten.
4.5. Het lijkt erop dat NSR in de loop van het jaar 2002 spijt heeft gekregen van haar toezegging en dat zij toen gezocht heeft naar mogelijkheden om enerzijds haar gedane toezegging zoveel mogelijk in stand te houden en anderzijds de 'prijsgegeven' tariefverhoging voor 2002 zoveel mogelijk in het jaar 2003 te realiseren. Tussen partijen staat niet ter discussie dat tijdens het overleg van 19 juni 2002 van de minister en haar medewerkers met de toenmalige president directeur ad interim van NSR en zijn medewerkers een door NSR beoogde tariefverhoging per 31 december 2002 na loketsluiting aan de orde is gekomen.
4.6. Partijen verschillen evenwel van mening over de houding van de minister tijdens dit overleg betreffende de door NSR voorgenomen tariefverhoging met 4,9% per 31 december 2002 ná loketsluiting en die per 1 januari 2003 vóór loketopening met 4,15%. Volgens NSR heeft minister Netelenbos toen bevestigd dat deze voornemens pasten binnen de contractsvoorwaarden van het OC II. In de visie van NSR zou de minister daarbij het volgende hebben gezegd: "Ik zie wel meer geesten vliegen; letter en geest van het contract zijn dat het wel kan. Ik heb het contract zelf gemaakt." Volgens NSR zou de minister de voornemens niet onredelijk hebben gevonden en zou zij geadviseerd hebben om tussen beide verhogingen een half jaar ruimte te houden en deze in oktober 2002 en april 2003 te doen ingaan. De Staat heeft echter betwist dat de minister dat letterlijk gezegd zou hebben en heeft gesteld dat de Staat zich tijdens dit overleg in elk geval niet zonder meer akkoord heeft verklaard met de voorgenomen tariefwijziging.
4.7. Daargelaten wat precies is gezegd tijdens het overleg van 19 juni 2002, gesteld noch gebleken is dat de minister toen de voorstellen van NSR heeft verworpen. Uit de correspondentie tussen NSR en het ministerie van respectievelijk 21 en 26 juni 2002, waarin NSR haar voorstel over de tariefverhoging ná loketsluiting op 31 december 2002 en vóór loketopening op 1 januari 2003 nogmaals heeft uiteengezet, blijkt evenmin dat het ministerie van mening was dat dit voorstel de toets der kritiek niet kon doorstaan. Integendeel: de visie van NSR dat de wijze van tariefverhoging paste binnen artikel 22 lid 3 van Pro het OC II werd door het ministerie expliciet onderschreven. Uit het feit dat NSR in deze brief is herinnerd aan haar besluit de tarieven voor 2002 niet te verhogen en dat het ministerie daarbij vervolgens heeft vastgesteld dat NSR op dat besluit wenste terug te komen blijkt niet dat het voornemen van tariefverhoging werd ontraden. Ook de in de brief geuite wens dat NSR het voornemen tot tariefverhoging zorgvuldig zou wegen alvorens definitief te besluiten, duidt er niet op dat het ministerie zich op dat moment verzette tegen de voornemens van NSR.
4.8. De Staat heeft ook erkend dat de tariefplannen van NSR pasten binnen de letterlijke tekst van de bepalingen van het OC II. In de brief van de minister van 18 september 2002 aan de Tweede Kamer heeft hij geconcludeerd dat de tariefstijging paste binnen het bepaalde in het contract. Blijkens een verslag van een overleg van de minister met de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat op 1 oktober 2002 heeft de minister nog gerefereerd aan die conclusie. Pas nadat de minister in de Tweede Kamer werd geconfronteerd met kamerbrede kritiek op de voorgenomen tariefplannen van NSR en de motie Dijksma was ingediend, heeft de minister in de Tweede Kamer desgevraagd geantwoord dat de prijsverhoging op 31 december 2002 net voor twaalf uur, neerkwam op een truc die niet de schoonheidsprijs verdiende. De minister heeft vervolgens NSR gevraagd om bezinning op de voorgenomen tariefstijging. Per brief van 6 januari 2003 heeft de minister NSR onomwonden meegedeeld dat de prijsverhoging per 1 juli 2003 in strijd was met het OC II.
4.9. Ter zitting heeft de Staat gesteld dat de tariefplannen van NSR in strijd zijn met de bedoeling van artikel 22 lid 3 van Pro het OC II. In dat verband heeft de Staat gewezen op de zijns inziens belangrijke rol van artikel 4 van Pro de verlengingsovereenkomst, waarin is bepaald dat deze overeenkomst is aangegaan met inachtneming van de positie van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. De Staat is er echter niet in geslaagd aannemelijk te maken dat partijen met dit artikel hebben bedoeld dat afspraken de toestemming van de Tweede Kamer behoefden. Welke betekenis dan aan dit artikel toekomt kan verder, gezien hetgeen volgt, in het midden blijven.
4.10. Uit het voorgaande blijkt voorshands dat de Staat bij NSR gedurende een lange periode (vanaf juni 2002 tot omstreeks december 2002) minst genomen de verwachting heeft gewekt en in stand heeft gelaten dat het niet ongeoorloofd was de tarieven volgens de door NSR bedachte constructie toch per december 2002 te verhogen en daarmee impliciet terug te komen op de toezegging om in 2002 de tarieven niet te verhogen.
4.11. Het voorgaande doet de vraag rijzen of het de Staat daarna vrijstaat terug te komen op de ingenomen houding, met andere woorden of NSR niettemin door de Staat gehouden kan worden aan haar besluit af te zien van tariefverhoging in 2002. De beantwoording van die vraag hangt naar voorlopig oordeel ten nauwste samen met de positie van NSR jegens gevoegde partijen, die zich immers aan de zijde van de Staat hebben geschaard. Thans is dan ook de vraag aan de orde of NSR met de voorgenomen tariefverhoging in strijd handelt met haar toezegging aan de consumentenorganisaties binnen het Locov om af te zien van tariefverhogingen in het jaar 2002.
4.12. Het verweer van NSR dat zij niet heeft gecontracteerd met gevoegde partijen en dat deze derhalve geen rechtens afdwingbare contractuele aanspraak hebben jegens NSR laat onverlet dat zij wel als participanten in het Locov-overleg in het kader van een derdenbeding NSR mogen aanspreken. In ieder geval heeft NSR de onderhavige toezegging aan gevoegde partijen zowel mondeling in het Locov-overleg van 30 juli 2001 als schriftelijk bij brief van 24 augustus 2001 gedaan. Daarnaast heeft zij in het juli overleg van het Locov opgemerkt dat het in ieder geval niet zo is dat de verhoging die voor 2002 niet is opgelegd, in 2003 als heffing bovenop een tariefverhoging zal komen. Ook hier heeft NSR meegedeeld dat het om een structurele inkomstenderving gaat. Deze toezegging thans slechts, zoals NSR doet, te kwalificeren als 'een opvatting' is in strijd met de duidelijk gedane mededelingen, zoals in juli en augustus 2001 door NSR verwoord. De positie van de Consumentenbond, die gedurende enige tijd niet feitelijk heeft deelgenomen aan het Locov-overleg maar die naar zeggen van gevoegde partijen daarvan wel steeds lid is gebleven, kan in het bestek van dit kort geding in het midden blijven.
4.13. Uit het voorgaande volgt dat gevoegde partijen NSR kunnen en mogen houden aan de door haar gedane toezeggingen. Het verweer van NSR dat het Locov-overleg alsmede de verslaglegging ervan vertrouwelijk is, kan er niet toe leiden dat gemaakte afspraken en toezeggingen niet worden nagekomen. Zeker niet als het gaat om een weloverwogen expliciete toezegging zoals hier het geval is.
4.14. Het betoog van NSR dat haar tariefverhogingen geen strijd opleveren met de bepalingen in het OC II omdat de verhogingen vallen binnen een kalenderjaar, zou op zichzelf niet onjuist zijn, ware het niet dat de verhoging in december 2002 niet spoort met de toezegging om af te zien van tariefverhogingen in 2002. Gevoegde partijen hebben terecht betoogd dat NSR voor prijsstijgingen niet meer over ruimte in het kalenderjaar 2002 kon beschikken. De tariefverhoging ná loketsluiting op 31 december 2002 kan de facto worden aangemerkt als een verhoging geldend voor het jaar 2003. Zulks impliceert evenwel dat een verhoging per 1 juli 2003 in dat geval strijd oplevert met artikel 22 lid 3 van Pro het OC II.
4.15. NSR heeft niet aannemelijk gemaakt dat een (onvoorziene) wijziging van omstandigheden haar legitimeert om haar toezegging niet gestand te doen. Bij haar besluit van juli 2001 om de tarieven voor 2002 niet te verhogen, heeft NSR met zoveel woorden meegedeeld dat het besluit in financiële zin voor haar een structurele resultaatverslechtering betekent van bijna 100 miljoen gulden per jaar. De opvatting van NSR dat gewijzigde inzichten het haar onmogelijk maken om de gedane toezegging na te komen, legt onvoldoende gewicht in de schaal en kan thans niet ten nadele van gevoegde partijen strekken. Het verweer van NSR dat de prijsstijging niet onredelijk of onbillijk is omdat de consumenten door uitstel van de prijsverhogingen al een voordeel hebben gehad, snijdt tegenover de gedane toezegging geen hout. Gevoegde partijen hebben in dat verband onweersproken gesteld dat de prestaties van NSR nog niet op een ook door NSR gewenst niveau zijn. Dat onder meer arbeidsconflicten uit het verleden en een grote achterstand in het reguliere onderhoud van de railinfrastructuur daaraan debet zouden zijn, kan NSR niet tegenwerpen aan gevoegde partijen. Overigens was NSR ook al in de zomer van 2001 bekend met deze perikelen.
4.16. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de vordering moet worden toegewezen. NSR zal, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding.
5. De beslissing
De voorzieningenrechter:
Verbiedt NSR haar tarieven in 2003 te verhogen zolang daarover in de bodemprocedure voor de rechtbank te 's-Gravenhage niet is beslist.
Veroordeelt NSR in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van de Staat begroot op € 976,20, waarvan € 205,-- aan griffierecht en € 68,20 aan dagvaardingskosten en aan de zijde van gevoegde partijen begroot op € 908,--, waarvan € 205,-- aan griffierecht, met bepaling dat daarover de wettelijke rente verschuldigd zal zijn met ingang van veertien dagen na de datum van dit vonnis.
Verklaart dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. R.J. Paris en uitgesproken ter openbare zitting van 21 maart 2003 in tegenwoordigheid van de griffier.
AB