Uitspraak
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
sector civiel recht - voorzieningenrechter
Vonnis in kort geding van 4 december 2002,
gewezen in de zaak met rolnummer KG 02/1276 van:
1. de stichting Stichting Zorg Medisch Specialisten,
gevestigd te 's-Graveland,
2. de stichting Stichting Medimatch,
gevestigd te Hoogeveen,
3. de stichting Tandartsenpraktijk Groningen,
gevestigd te Groningen,
4. de stichting Stichting Bleekerhûs,
gevestigd te Drachten,
5. [eiser5],
wonende te [woonplaats],
6. [eiser6],
wonende te [woonplaats], Zuid-Afrika,
eisers,
procureur mr. L.M. Bruins,
advocaten mr. P.J. Kouwenberg te Hilversum en mr. A. Barada te Amsterdam,
tegen:
de Staat der Nederlanden, de ministeries van justitie en buitenlandse zaken,
met zetel te Den Haag,
gedaagde,
procureur mr. G.M.H. Hoogvliet.
1. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 20 november 2002 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
1.1 Eisers 1 tot en met 4 stellen zich het volgende ten doel: het verlenen van zorg op medische grondslag door aan hen verbonden artsen en medische specialisten alsmede tandartsen geregistreerd dan wel vatbaar voor registratie bij de bevoegde instellingen ten behoeve van de Nederlandse gezondheidszorg en erkende instellingen, op zelfstandige basis dan wel in samenwerking met zorginstellingen. Aan dit doel is uitvoering gegeven met bijstand van (tand)artsen voornamelijk afkomstig uit Zuid-Afrika. Na selectie van de artsen sluiten eisers 1 tot en met 4 maatschapscontracten met hen af.
1.2 Eiseres onder 1 (SZMS) heeft op 4 januari 2002 met eiser onder 5 ([eiser5]) en op 12 april 2002 met eiseres onder 6 ([eiser6]), beiden tandartsen met de Zuid-Afrikaanse nationaliteit, een maatschapsovereenkomst gesloten. De maatschap met [eiser5] is aangevangen op 1 november 2001 en met [eiser6] op 1 juli 2002. [eiser5] en [eiser6] zijn in 2002 geclausuleerd ingeschreven in het BIG-register voor tandartsen.
1.3 Op 12 april 2002 heeft [eiser6] bij gedaagde een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) gevraagd. Op die aanvraag is nog niet beslist.
1.4 Op 26 juni 2002 heeft [eiser5] bij de korpschef van het regionaal politiekorps Groningen een verblijfsvergunning aangevraagd. Bij beschikking van 17 september 2002 heeft gedaagde (de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie) deze aanvraag afgewezen. De motivering van gedaagde luidt onder meer dat niet is gebleken dat het verblijf van [eiser5] hier te lande op een van de gronden als vermeld in artikel 13 Vreemdelingenwet Pro 2000 dient te worden toegestaan. Nu [eiser5] niet over een mvv beschikt, wordt de aanvraag tevens grond van artikel 16 lid Pro 1, aanhef en onder a Vreemdelingenwet 2000 en artikel 3.71 lid 1 Vreemdelingenbesluit 2000 afgewezen. Niet gebleken is dat in casu van toepassing zijn artikel 17 lid 1 onder Pro a tot en met f Vreemdelingenwet 2000 en artikel 3.71 lid 2 Vreemdelingenbesluit 2000. Het beroep van [eiser5] op artikel 3.71 lid 4 Vreemdelingenbesluit 2000 (hardheidsclausule) is door gedaagde niet gehonoreerd.
1.5 Bij brief van 26 april 2002 heeft gedaagde (de toemalige staatssecretaris van Justitie) onder meer als volgt aan SZMS ([SZMS]) bericht: "(...) Uit de door u overgelegde stukken blijkt dat de overeenkomsten die u met de specialisten aangaat maatschapsovereenkomsten zijn. Vreemdelingenrechtelijk gezien is er in dit geval geen sprake van toelating van een werknemer nu immers geen tewerkstellingsvergunning benodigd is. Er moet dan ook worden vastgesteld dat deze werkwijze niet binnen de vastgestelde regels voor toetreding tot de verkorte mvv-procedure past. (...) nu eerst nader onderzoek nodig is naar de door u gekozen maatschapsconstructie. Allereerst zal (...) moeten worden vastgesteld dat er bij maatschapsconstructies in het algemeen geen sprake is van schijnconstructies. In dit kader zal beoordeeld moeten worden of de door u met de medisch specialisten gesloten maatschapsovereenkomsten in het kader van het vreemdelingenrecht aangemerkt kunnen worden als een verzoek voor toelating als zelfstandige. Hiertoe is nader overleg met de overige betrokken departementen (EZ, VWS en SZW) (...) geïndiceerd (...) Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat een eerste snelle analyse van de door u aangeleverde dossiers uitwijst (de maatschapsovereenkomst buiten beschouwing latend) dat aan de overige toelatingsvoorwaarden lijkt te worden voldaan (BIG-registratie, voldoende middelen van bestaan, gelegaliseerde akten, etc). (...)".
1.6 Bij brief van 8 mei 2002 heeft de staatssecretaris onder meer als volgt aan SZMS bericht: "(...) In uw faxbericht [van 6 mei 2002] stelt u ten onrechte vast dat een mvv-procedure niet van toepassing zou zijn op verblijfsaanvragen op basis van de door uw Stichting aangegane maatschapsovereenkomsten met de medische specialisten. In mijn brief van 26 april 2002 is evenwel enkel gesteld dat "deze werkwijze niet binnen de vastgestelde regels voor toetreding tot de verkorte mvv-procedure past".(...) gelet op de maatschapsovereenkomsten die u afsluit met de specialisten is er in uw geval echter geen sprake van een werknemer die bij uw Stichting in dienst treedt, zodat uw Stichting niet voldoet aan de voorwaarden tot toetreding tot deze verkorte mvv-procedure. Dat betekent derhalve dat het voor de toelating van de medisch specialisten noodzakelijk is dat de gewone mvv-procedure gevolgd wordt (...)".
1.7 Bij brief van 6 augustus 2002 heeft gedaagde (het hoofd van de IND) onder meer als volgt aan SZMS bericht: "(...) kan ik u voorts melden dat inmiddels overleg heeft plaatsgevonden (...) Dit overleg heeft evenwel niet geleid tot de conclusie dat vast staat dat de werkzaamheden van de artsen in het kader van de door uw Stichting gekozen maatschapconstructie in het vreemdelingrechtelijke toetsingskader aangemerkt kunnen worden als werkzaamheden als zelfstandige. Wel is gebleken dat het wenselijk is (...) overleg met u te agenderen (...) om enerzijds informatie uit te wisselen over de diverse procedures en anderzijds meer inzicht te verkrijgen in de door u gekozen maatschapconstructie. (...) Bij brief van heden heb ik aan uw advocaat (...) bericht dat er geen aanleiding is om vrijstelling te verlenen van het mvv-vereiste. (...) Mij hebben evenwel signalen bereikt dat er in de afgelopen periode een aantal tandartsen op basis van een visum Nederland zijn binnengekomen waarna (...) een aanvraag voor een vergunning tot verblijf werd ingediend. (...) zal een dergelijke aanvraag waarbij betrokkene al in Nederland verblijft, in beginsel worden afgewezen op grond van het feit dat niet voldaan wordt aan het mvv-vereiste. (...)".
1.8 Bij brief van 10 oktober 2002 heeft gedaagde (de IND) ten slotte onder meer als volgt aan SZMS bericht: "(...) Bij faxbericht van 4 september 2002 bent u uitgenodigd voor een gesprek op 10 oktober 2002 waarbij ook de ministeries van VWS en SZW alsmede de CWI [Centrale Organisatie Werk en Inkomen te Zoetermeer] vertegenwoordigd zouden zijn. Inmiddels hebben echter nadere ontwikkelingen plaatsgevonden die ertoe geleid hebben dat het op dit moment door géén van de betrokken ministeries opportuun wordt geacht dit gesprek doorgang te laten vinden. gebleken is namelijk dat door uw bemiddeling artsen naar Nederland zijn gehaald en tewerkgesteld zonder dat de benodigde verblijfs- en tewerkstellingsvergunningen waren afgegeven. In mijn brief van 6 augustus 2002 (...) was u steeds met klem aangeraden de artsen eerst na afgifte van een mvv Nederland te laten inreizen. Aangezien in een aantal gevallen sluiting dreigde van afdelingen in het betreffende ziekenhuis indien de arts weer terug naar Zuid-Afrika zou moeten gaan om een mvv aan te vragen heeft de IND (...) met spoed een thans door de ziekenhuizen gestarte nieuwe verblijfsprocedure afgerond waardoor deze artsen hier alsnog legaal kunnen werken. Naar aanleiding van de publiciteit die onder meer hierover is ontstaan, heeft de Minister van Justitie op 1 oktober 2002 aan de Tweede Kamer nog eens benadrukt dat sprake is geweest van een uitzonderlijke situatie en dat in de toekomst strikt de hand zal worden gehouden aan de bestaande regels. De door u toegepaste werkwijze, het laten inreizen in Nederland zonder dat de benodigde vergunningen zijn verkregen, acht ik niet gewenst. Zoals ook al door de Minister van Justitie op 1 oktober 2002 is meegedeeld aan de Tweede Kamer vindt er thans dan ook een onderzoek plaats naar de handelwijze van uw Stichting. (...)".
1.9 Ter zitting heeft gedaagde meegedeeld dat het in de brief van 10 oktober 2002 genoemde onderzoek thans wordt verricht door het ministerie van Economische Zaken (EZ).
2. De vordering, de gronden daarvoor en het verweer
Eisers vorderen -zakelijk weergegeven-:
1. een verblijfsvergunning te verstrekken aan zich reeds in Nederland bevindende artsen, die door tussenkomst van eisers 1 tot en met 4 een verblijfsvergunning hebben aangevraagd;
2. een machtiging tot voorlopig verblijf te verstrekken aan zich in het buitenland verblijvende artsen, die door tussenkomst van eisers 1 tot en met 4 een machtiging tot voorlopig verblijf hebben aangevraagd, een en ander indien zij hebben voldaan aan de eisen in verband met hun beroepsuitoefening en tenzij er andere gronden voor afwijzing van het desbetreffende verzoek bestaan, die niet samenhangen met het feit dat de artsen samenwerken met een of meer van eisers 1 tot en met 4.
Daartoe voeren eisers het volgende aan.
Eisers ondervinden reeds geruime tijd tegenwerking van gedaagde bij het aanvragen van mvv's en verblijfsvergunningen voor de door eisers 1 tot en met 4 geselecteerde artsen. Met die artsen zijn maatschapscontracten afgesloten met als doel het voor gemeenschappelijke rekening beschikbaar stellen van medische bekwaamheid in Nederland. Een deel van de artsen is reeds in Nederland werkzaam; een ander deel kan hier tewerkgesteld worden. De artsen zijn werkzaam als zelfstandige. Gedaagde handelt onrechtmatig jegens eisers door verblijfstitels aan de Zuid-Afrikaanse artsen (mvv dan wel verblijfsvergunning) te weigeren. Als gevolg daarvan lijden eisers schade.
Gedaagde voert gemotiveerd verweer dat hierna, voorzover nodig, zal worden besproken.
3. De beoordeling van het geschil
3.1 Eisers leggen aan hun vorderingen de stelling ten grondslag dat gedaagde jegens hen onrechtmatig heeft gehandeld. Hiermee is de bevoegdheid van de burgerlijke rechter -in dit geval de voorzieningenrechter in kort geding- gegeven.
3.2 Voor de ontvankelijkheid van eisers in dit kort geding is nodig dat er niet een andere, met voldoende waarborgen omklede, rechtsgang voor hen openstaat. In het bijzonder dient te worden onderzocht of zij zich richten tegen besluiten waartegen zij beroep kunnen instellen bij de vreemdelingenrechter, dat wil zeggen bij (een van de vreemdelingenkamers van) deze rechtbank op grond van de Vreemdelingenwet 2000.
3.3 Vast staat dat het onderhavige geschil bij uitstek een kwestie met betrekking tot de Vreemdelingenwet 2000 betreft. Het gaat immers om de verkrijging van een verblijfstitel van vreemdelingen, in dit geval Zuid-Afrikaanse artsen. Uit de memorie van toelichting op de wet blijkt dat de wetgever het onwenselijk acht dat twee verschillende rechters, namelijk de burgerlijke rechter en de bestuursrechter, zouden oordelen over geschillen met betrekking tot de Vreemdelingenwet. Zo zou bijvoorbeeld de uitleg van begrippen uit de wet verschillende kanten op kunnen gaan of zou de burgerlijke rechter zich genoodzaakt kunnen zien de uitspraak van de bestuursrechter te beoordelen. Daarbij komt dat in de Vreemdelingenwet (artikel 72 lid Pro 3) geregeld is dat een feitelijke handeling van een bestuursorgaan jegens een vreemdeling als zodanig, wordt gelijkgesteld met een beschikking op grond van de wet. Ook die handelingen vallen derhalve binnen het toepassingsbereik van de Vreemdelingenwet. Uit dit alles kan niet anders worden afgeleid dan dat het de bedoeling van wetgever is dat de vreemdelingenrechter dient recht te spreken in geschillen als het onderhavige.
3.4 Aangenomen moet worden dat de Vreemdelingenwet uitsluitend aan de vreemdeling zelf mogelijkheden biedt om bezwaar dan wel beroep in te stellen tegen het niet beslissen op een mvv-aanvraag en tegen het afwijzen van een aangevraagde verblijfsvergunning. Uit de tekst van artikel 70 Vreemdelingenwet Pro en de literatuur en jurisprudentie volgt dat die rechtsmiddelen kunnen worden ingesteld door de vreemdeling in persoon, zijn wettelijke vertegenwoordiger, zijn bijzondere gemachtigde of een advocaat indien deze verklaart daartoe bepaaldelijk te zijn gevolmachtigd. Dit is een afwijking van de Algemene wet bestuursrecht, waarin de kring van personen die bezwaar kunnen maken of (bestuursrechtelijk) beroep kunnen instellen ruimer is. In de Algemene wet bestuursrecht is het recht van bezwaar en (bestuursrechtelijk) beroep namelijk toegekend aan iedere 'belanghebbende'.
3.5 Uit dit alles volgt dat er voor [eiser5] en [eiser6] een exclusieve, met voldoende waarborgen omklede, rechtsgang openstaat. Voorzover zij dat niet al hebben gedaan, moeten [eiser5] en [eiser6] díe, in de Vreemdelingenwet bepaalde, rechtsgang volgen. De voorzieningenrechter in vreemdelingenzaken is zo nodig ook op korte termijn beschikbaar. Eisers hebben niet in voldoende mate aannemelijk gemaakt dat dit laatste ten aanzien van de beroepen van [eiser5] en [eiser6] anders ligt. Deze beide eisers zullen dus niet-ontvankelijk worden verklaard in hun vorderingen.
3.6 Deze conclusie gaat echter niet op voor eisers 1 tot en met 4. Zij kunnen immers, gelet op artikel 70 Vreemdelingenwet Pro, juist niet op grond van die wet ageren. Gesteld noch gebleken is dat eisers onder 1 tot en met 4 optreden als bijzondere gemachtigden van enige vreemdeling.
3.7 Ten aanzien van de inhoud van de vorderingen van eisers 1 tot en met 4 geldt het volgende. Enerzijds zijn deze vorderingen te vaag en te algemeen om te kunnen worden toegewezen. Anderzijds is het, gelet op de in de onderdelen 3.3 tot en met 3.5 van dit vonnis weergegeven systematiek, onwenselijk dat de burgerlijke rechter dergelijke voorzieningen treft. Deze strekken niet tot vergoeding van schade, maar zijn van specifiek vreemdelingenrechtelijke aard. Nu de voor vreemdelingenzaken aangewezen (gespecialiseerde) rechter deze eisers niet kan ontvangen en bovendien voorzieningen van deze soort niet kan treffen, zou het ongerijmd zijn als de burgerlijke rechter daartoe wel zou kunnen overgaan. De hier besproken vorderingen worden derhalve afgewezen.
3.8 Ten overvloede wordt als volgt overwogen. De procedures met betrekking tot de door dan wel namens de Zuid-Afrikaanse artsen bij gedaagde aangevraagde verblijfstitels duren lang. Uit de hiervoor onder 1.7 tot en met 1.9 weergeven correspondentie kan worden afgeleid dat het door gedaagde aangekondigde onderzoek naar de maatschapconstructie (nog) niet is afgerond. Gedaagde heeft onvoldoende duidelijk gemaakt wat er nog onderzocht moet worden en waarom dat moet gebeuren. Met deze vaststelling wordt geen oordeel over de zaak zelf gegeven. Dat is immers onder de gegeven omstandigheden zonder nader feitelijk onderzoek, waartoe in dit kort geding geen plaats is, niet mogelijk.
3.9 Eisers zullen, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding.
4. De beslissing
De voorzieningenrechter:
verklaart [eiser5] en [eiser6] niet-ontvankelijk in hun vorderingen;
wijst de vorderingen van eisers 1 tot en met 4 af;
veroordeelt eisers in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van gedaagde begroot op euro 896,-, waarvan euro 193,- aan griffierecht.
Dit vonnis is gewezen door mr. H.F.M. Hofhuis en uitgesproken ter openbare zitting van 4 december 2002 in tegenwoordigheid van de griffier.
AH/NK