Uitspraak
RECHTBANK'S-GRAVENHAGE
sector bestuursrecht, afdeling twee, meervoudige kamer
Reg. nr. AWB 00/11524 en AWB 00/11526 BESLU
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in het geding tussen
Het bestuur van de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (KNB), gevestigd te 's Gravenhage, eiseres,
en
de Staatssecretaris van Justitie, verweerder.
Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 15 september 2000, kenmerk 5052258/00/06, heeft verweerder goedkeuring verleend aan de Verordening Overdracht protocol. Hij heeft evenwel goedkeuring onthouden aan artikel 12, eerste lid. Eiseres heeft bij brief van 25 oktober 2000 beroep ingesteld tegen dit besluit. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AWB 00/11524.
Bij besluit van gelijke datum kenmerk 5052257/00/06, heeft verweerder goedkeuring verleend aan de Verordening beroeps- en gedragsregels. Hij heeft evenwel goedkeuring onthouden aan artikel 1, 7, eerste lid, 10, eerste lid, tweede zin, 13 en 15. Eiseres heeft ook tegen dit besluit bij brief van 25 oktober 2000 beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AWB 00/11526.
Eiseres heeft de gronden van beide beroepen aangevuld bij brieven van 26 juni2001. Verweerder heeft bij brief van 31 augustus 2001 een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 11 december 2001. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [vertegenwoordiger 1] en [vertegenwoordiger 2] en door haar gemachtigde, mr. J.G. de Vries Robbé. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, mr. F.W. Bleichrodt.
De rechtbank is, nadat het onderzoek ter zitting was gesloten, tot het oordeel gekomen dat het onderzoek niet volledig is geweest zodat met toepassing van artikel 8:68 van de Awb het onderzoek is heropend.
Bij brief van 25 januari 2002 heeft eiseres op nadere vragen van de rechtbank geantwoord. Bij brief van 30 mei 2002 heeft verweerder hierop gereageerd.
Op 1 oktober 2002 heeft een verdere behandeling ter zitting plaatsgevonden. Eiseres heeft zich wederom laten vertegenwoordigen door [vertegenwoordiger 1], [vertegenwoordiger 2], alsmede door haar gemachtigde mr. J.G. de Vries Robbé. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mevrouw mr. E.G. van Rijn van Alkemade, alsmede door zijn gemachtigde, mr. A.B. van Rijn.
Motivering
Allereerst dient te worden beoordeeld of de rechtbank bevoegd is van het beroep kennis te nemen, dan wel of de beroepschriften als bezwaarschrift dienen te worden doorgezonden. Ingevolge artikel 7: 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb dient alvorens beroep -wordt ingesteld bezwaar te worden gemaakt, tenzij het besluit de goedkeuring van een ander besluit of de weigering van die goedkeuring inhoudt. Gelet op het karakter van de bestreden besluiten bestaat er derhalve geen aanleiding voor doorzending van de beroepen.
Vervolgens ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of eiseres wel kan worden ontvangen in haar beroep. Daartoe dient allereerst beoordeeld te worden of beroep tegen de onderhavige besluiten open staat. Ingevolge artikel 8: 1, eerste lid, van de Awb, kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen. In artikel 8: 1, derde lid, onder a, van de Awb is bepaald dat met een besluit gelijk wordt gesteld, de schriftelijke beslissing, inhoudende de weigering van de goedkeuring van een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel of de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel. Gelet op het karakter van de bestreden besluiten is op grond van artikel 8: 1, eerste lid, juncto het derde lid, onder a, van de Awb beroep tegen de onderhavige besluiten mogelijk.
Vervolgens heeft de rechtbank beoordeeld, of het bestuur van de KNB wel bevoegd was beroep in te stellen tegen deze besluiten. De rechtbank heeft deze vraag bevestigend beantwoord en daarbij het volgende overwogen. Ingevolge artikel 8:1 van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank. De belangen van de KNB zijn rechtstreeks bij de besluiten van 15 september 2000 betrokken, zodat de KNB in deze als belanghebbende is aan te merken. In artikel 65, derde lid van de Wet op het notarisambt (Wna) is bepaald dat het bestuur de KNB vertegenwoordigt. Alhoewel in deze bepaling niet expliciet is neergelegd dat het bestuur de KNB in rechte vertegenwoordigt is de rechtbank van oordeel dat bij het ontbreken van een andere bepaling in de Wna of interne regelgeving waarin de vertegenwoordiging in rechte is geregeld, artikel 65, derde lid, van de Wna, deze bevoegdheid mede omvat. Voor het standpunt van verweerder, dat de bevoegdheid om beroep in te stellen bij de ledenraad zou berusten omdat zij de verordeningen hebben opgesteld waar de bestreden besluiten over gaan, ziet de rechtbank geen grond. Uit de Wna, noch uit enige verordening of andere interne regelgeving blijkt dat de bevoegdheid tot het instellen van beroep met betrekking tot dit onderwerp bij de ledenraad isneergelegd. Het enkele gegeven dat de ledenraad de verordeningen heeft opgesteld is hiervoor onvoldoende. De vraag of het bestuur heeft gehandeld in overeenstemming met de wensen of instructies van de ledenraad is bij het beoordelen van de bevoegdheid van het bestuur om tot het instellen van beroep over te gaan niet relevant.
Dan ziet de rechtbank zich thans voor de vraag gesteld of de besluiten waarbij verweerder zijn goedkeuring aan verschillende bepalingen uit twee door de KNB opgestelde verordeningen heeft onthouden, in rechte stand kan houden.
Verweerder heeft zijn goedkeuring onthouden, omdat hij van oordeel is dat de bepalingen niet strikt noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van het doel dat met de verordening wordt beoogd. Bovendien gaan enkele bepalingen naar het oordeel van verweerder verder dan in de Wna is bepaald, en zijn deze bepalingen derhalve in strijd met de wet.
Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat de goedkeuring ten onrechte is onthouden. Naar haar oordeel heeft verweerder de bepalingen te stringent getoetst. De KNB komt een grote mate van autonomie toe waar het gaat om het vaststellen van verordeningen. Getoetst dient slechts te worden of zij is gebleven binnen de grenzen van haar wettelijke bevoegdheid. Volgens de algemene leer dient een dergelijke toetsing terughoudend te zijn.
Voor de beoordeling van dit geschil zijn de volgende bepalingen van belang.
Artikel 89, Wna, luidt, voor zover hier van belang:
1 . Verordeningen worden slechts vastgesteld met betrekking tot onderwerpen waarvan deze wet regeling of nadere regeling bij verordening voorschrijft.
2. Verordeningen bevatten geen verplichtingen of voorschriften die niet strikt noodzakelijk zijn voor verwezenlijking van het doel dat met de verordening wordt beoogt en beperken niet onnodig de marktwerking.
Artikel 10:27 van de Awb, luidt: De goedkeuring kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of op een grond, neergelegd in de wet waarin of krachtens welke de goedkeuring is voorgeschreven.
Artikel 91, eerste lid Wna, luidt: Een verordening behoeft de goedkeuring van Onze Minister. De goedkeuring kan worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.
De rechtbank zal derhalve allereerst toetsen of de omstreden bepalingen in strijd zijn met het recht of het algemeen belang, alsmede of de bepalingen voldoen aan de eisen die in artikel 89 van de Wna worden gesteld. Deze laatste beoordeling spitst zich toe op de vraag of de bepalingen wel strikt noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van het doel dat met de verordening wordt beoogd. Indien de conclusie moet zijn, dat er sprake is van een grond waarop de goedkeuring kan worden onthouden, zal de rechtbank vervolgens slechts beoordelen of verweerder in redelijkheid van zijn bevoegdheid omgoedkeuring te onthouden gebruik heeft gemaakt.
Ten aanzien van de vraag wanneer er sprake is van een bepaling die niet strikt noodzakelijk is voor de verwezenlijking van het doel dat met de verordening wordt beoogd, merkt de rechtbank het volgende op.
Uit de wetgeschiedenis van de Wna blijkt dat de wetgever heeft willen voorkomen dat de KNB verordeningen zou vaststellen waarmede de gezamenlijke (economische) belangen van de leden zouden worden gediend.
Hiertoe is uit artikel 61 van de Wna, waarin de taken van de KNB zijn neergelegd de zinsnede geschrapt dat de KNB tevens tot taak heeft de behartiging van hun gemeenschappelijk belang en is in artikel 89 van de Wna een limitatieve opsomming gegeven van de onderwerpen waarover verordeningen mogen worden vastgesteld.
Uit de wetsgeschiedenis blijkt voorts dat de formulering 'strikt noodzakelijk' in artikel 89, Wna is opgenoffien om te voorkomen dat in een verordening waarop de verordeningsbevoegdheid wel ziet de gezamenlijke
belangen toch meegenomen zouden worden (Tweede Kamerstukken, vergaderjaar 1997-1998, 23 706, nr. 32, pagina 20).
Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat zolang de bepalingen in de verordening geen andere doel dienen dan het doel waarvoor de verordening wordt geschreven, voldaan is aan de beperking die de wetgever met 'strikt noodzakelijk' heeft willen stellen. Dit zal dan ook voor de rechtbank het uitgangspunt vormen voor de toetsing van de bestreden besluiten op hun houdbaarheid in rechte.
Ten aanzien van de Verordening Overdracht protocol heeft de rechtbank, met inachtneming van het vorenstaande, het volgende overwogen.
Het protocol is vastgesteld op grond van het bepaalde in artikel 15, eerste lid en artikel 29, tiende lid, van de Wna.
Artikel 15, eerste lid, Wna luidt: Indien de notaris overlijdt, defungeert of zich vestigt buiten het arrondissement waarin zijn plaats van vestiging is gelegen, wijst Onze Minister, gehoord de kamer van toezicht, een notaris aan om het protocol en de overige notariële bescheiden over te nemen. Indien deze bescheiden moeten worden overgenomen door een nieuw te benoemen notaris, kan de aanwijzing bij het koninklijk besluit van zijn benoeming plaatsvinden. Bij verordening worden nadere voorschriften gegeven over de wijze waarop de overdracht en de overname van het protocol en de overige notariële bescheiden dienen te geschieden.
Artikel 29, tiende lid, Wna luidt: Bij verordening worden nadere voorschriften gegeven over de wijze waarop de overdrachten de overname van het protocol en de overige notariële bescheiden dienen te geschieden, alsmede de mogelijkheden van vrijstelling en ontheffing daarvan.
De goedkeuring is onthouden aan artikel 12, tweede lid. Hierin is het volgende bepaald: "De waarneming door een niet-ambtshalve benoemde waarnemer alsmede een ambtshalve waarneming waarbij gebruik is gemaakt van het bepaalde in artikel 29 lid 2, derde zin, Wet op het notarisambt, geschieden voor rekening van de notaris."
Naar het oordeel van de rechtbank heeft deze bepaling niet tot doel het regelen van een zorgvuldige overdracht van het protocol, maar wordt met deze bepaling het financiële belang van de notaris zelf gediend. De bepaling is derhalve niet strikt noodzakelijk in de zin van artikel 89 van de Wna. Hieruit volgt dat hier sprake is van een grond waarop de goedkeuring kan worden onthouden. Er zijn de rechtbank geen redenen gebleken op grond waarvan verweerder in redelijkheid geen gebruik had kunnen maken van zijn bevoegdheid om de goedkeuring te onthouden. Het bestreden besluit met kenmerk 5052258/00/06 kan de rechterlijke toetsing derhalve doorstaan. Het beroep tegen dit besluit dierit ongegrond te worden verklaard.
Ten aanzien van de Verordening beroeps- en gedragsregels heeft de rechtbank het volgende overwogen.
Deze verordening is gebaseerd op artikel 61, tweede lid, van de Wna.
Artikel 61 luidt:
1. De KNB heeft tot taak de bevordering van een goede beroepsuitoefening door de leden en van hun vakbekwaamheid. Haar taak omvat mede de zorg voor de eer en het aanzien van het notarisambt.
2. Bij verordening worden beroeps- en gedragsregels van de leden van de KNB vastgelegd. Tevens kunnen bij verordening regels worden gesteld betreffende de bevordering van de vakbekwaamheid van de leden.
De goedkeuring is onthouden aan artikel 1, artikel 7, eerste lid, artikel 10, eerste lid, tweede zin, artikel 13 en artikel 15.
Artikel 1 luidt: "De notaris gedraagt zich in de uitoefening van zijn beroep en daarbuiten zodanig dat de eer en het aanzien van het notariaat niet worden of kunnen worden geschaad."
De goedkeuring aan artikel 1 is onthouden omdat de bepaling naar het oordeel van verweerder overbodig is en dus niet strikt noodzakelijk, omdat zij niets toevoegt aan hetgeen in de artikelen 8, derde lid, en 61, eerste lid, van de Wna reeds is geregeld. Bovendien is de voorzitter van de kamer van toezicht op grond van artikel 96 reeds bevoegd toezicht uit te oefenen over de notaris en de kandidaat-notaris betreffende de goede uitoefening en de eer en het aanzien van het notarisambt.
Uit de door verweerder aangehaalde bepalingen blijkt hoe belangrijk het voor de beroepsorganisatie is dat de eer en het aanzien van het notarisambt niet worden geschaad. Dat een bepaling zoals neergelegd in artikel 1 van de verordening naar het oordeel van eiseres dan ook onderdeel dient uit te maken van een verordening betreffende het vaststellen van beroeps- en gedragsregels acht de rechtbank alleszins begrijpelijk. Met deze bepaling is de KNB niet op de stoel van de wetgever of de voorzitter van de kamer van toezicht gaan zitten. Evenmin kan worden gesteld dat met deze bepaling een ander doel wordt gediend dan het doel waarvoor de verordening wordt geschreven. De rechtbank is derhalve van oordeel dat verweerder de goedkeuring aan deze bepaling ten onrechte heeft onthouden.
Artikel 7, eerste lid luidt: "De notaris kan zich niet door de opdrachtgever of door andere bij de rechtshandeling betrokkenen van zijn geheimhoudingsplicht laten ontslaan."
De goedkeuring aan artikel 7, eerste lid, is onthouden omdat de bepaling naar het oordeel van verweerder overbodig is. Het betreft de uitleg van een duidelijke bepaling uit de wet, te weten, artikel 22 Wna.
Artikel 22 Wna luidt: "l. De notaris is, voor zover niet bij of krachtens de wet anders is bepaald, ten aanzien van al hetgeen waarvan hij uit hoofde van zijn werkzaamheid als zodanig kennis neemt tot geheimhouding verplicht. Dezelfde verplichting geldt voor de personen die onder zijn verantwoordelijkheid werkzaam zijn voor al het geen waarvan zij kennis dragen uit hoofde van hun werkzaamheid. 2. De geheimhoudingsplicht van de notaris en van de onder zijn verantwoordelijkheid werkzame personen blijft ook bestaan na beëindiging van het ambt of de betrekking waarin de werkzaamheid is verricht."
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de KNB met artikel 7 een nadere uitwerking gegeven van het bepaalde in artikel 22 Wna. Het artikel is niet in strijd met artikel 22 Wna. Evenmin kan worden gesteld dat met deze bepaling een ander doel wordt gediend dan het verduidelijken van een beroepsregel. Er is derhalve geen sprake van strijd met artikel 89, tweede lid van de Wna. De goedkeuring is ten onrechte onthouden.
Artikel 10, eerste lid, tweede zin luidt: "Tevens dienst de notaris er voor te zorgen dat op elke voor het publiek toegankelijke locatie van zijn kantoor sprake is van een volledige ambtsbediening."
Aan artikel 10, eerste lid, tweede zin is goedkeuring onthouden omdat deze bepaling naar het oordeel van verweerder verder gaat dan in de Wna is bepaald. Artikel 13 van de Wna eist niet dat op het bijkantoor dezelfde diensten worden aangeboden die ook op het hoofdkantoor worden aangeboden.
Artikel 13 Wna luidt: "Het is de notaris toegestaan buiten zijn plaats van vestiging ambtelijke werkzaamheden te verrichten, mits op het grondgebied van Nederland. Hij is evenwel niet bevoegd buiten zijn plaats van vestiging bijkantoren te hebben. Ook is hij niet bevoegd buiten zijn plaats van vestiging op vaste of onregelmatige tijden zitdagen te houden, met uitzondering van de waddeneilanden, indien op het desbetreffende eiland geen notaris gevestigd is .
De rechtbank kan verweerder volgen in zijn standpunt. Met onderhavige bepaling legt de KNB een beperking op met betrekking tot het vestigen van bijkantoren. Hiermee begeeft de KNB zich buiten de doelstelling van de verordening. De bepaling is derhalve niet aan te merken als strikt noodzakelijk voor het doel waarvoor de verordening wordt geschreven en daarmee in strijd met artikel 89, tweede lid, van de Wna. Verweerder kon zijn goedkeuring aan deze bepaling onthouden. Het is de rechtbank niet gebleken dat er redenen zijn op grond waarvan verweerder niet van zijn bevoegdheid om de goedkeuring te onthouden gebruik mocht maken. Het beroep dient ten aanzien van deze bepaling ongegrond te worden verklaard.
Artikel 13: "De notaris onthoudt zich van handel en actieve belegging in registergoederen, zowel direct als indirect en zowel zakelijk als privé. Hetzelfde geldt voor handel en actieve belegging in aandelen in niet ter beurze genoteerde vennootschappen."
Aan artikel 13 is de goedkeuring onthouden omdat het in dit artikel vermelde verbod naar het oordeel van verweerder verder gaat dan hetgeen in artikel 23, eerste lid, van de Wna is bepaald.
Artikel 23, eerste lid, van de Wna luidt: Het is de notaris verboden, rechtstreeks of middellijk, handelingen te verrichten waarvan hij redelijkerwijs moet verwachten dat zij ertoe kunnen leiden, dat hij te eniger tijd niet zal kunnen voldoen aan zijn financiële verplichtingen.
Eiseres heeft betoogd dat met artikel 13 wordt beoogd het behoud van de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de notaris na te streven. De rechtbank kan in genoemde bepaling, mede gelet op de gegeven toelichting, niets anders lezen dan een beroeps- of gedragsregel. Deze regel beperkt de notaris wellicht in wat grotere mate dan artikel 23 van de Wna, maar daarmee is niet gezegd dat het een ander doel dient dan het doel waarvoor de verordening is geschreven. Derhalve kan niet worden gesteld dat de bepaling in strijd is met artikel 89, tweede lid, van de Wna. De goedkeuring is dan ook ten onrechte onthouden.
Artikel 15: "1. Aan de notaris toevertrouwde gelden dienen te allen tijde ten volle in geldmiddelen aanwezig te zijn; de notaris moet er onmiddellijk en zonder enige beperking over kunnen beschikken. Het vorenstaande dient te blijken uit de administratievoering. 2. De notaris moet daarnaast alle kortlopende schulden, zowel zakelijk als privé, terstond kunnen betalen."
Aan dit artikel is de goedkeuring onthouden omdat het eerste lid, eerste zin, overbodig is, gelet op het bepaalde in artikel 25, eerste lid van de Wna. De tweede zin is overbodig in verband met het bepaalde in artikel 6 van de Administratieverordening. Het tweede lid is overbodig omdat uit artikel 23, eerste lid van de Wna reeds volgt dat de notaris er voor moet zorgen dat hij te allen tijde aan zijn financiële verplichtingen kan voldoen.
Niet gesteld noch gebleken is dat de bepaling in strijd is met de wet of het algemeen belang. De bepaling wordt overbodig geacht om dat een en ander al in andere artikelen dan wel in een andere Verordening is geregeld. De bepaling dient echter geen ander doel dan met de verordening is beoogd. De goedkeuring is ten onrechte onthouden. Het beroep dient ten aanzien van deze bepaling gegrond te worden verklaard.
De rechtbank acht voorts termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de door eiseres in verband met de behandeling van het gegrond verklaarde beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht bepaald op €€€966,--. Hiertoe is 1 punt toegekend voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting van 11 december 2001, 0,5 punt voor het verstrekken van schriftelijke inlichtingen en 0,5 punt voor het verschijnen ter zitting van 1 oktober 2002. Het gewicht van de zaak is bepaald op gemiddeld en de waarde per punt bedraagt € 322,--.
Beslissing
De Rechtbank 's-Gravenhage, RECHT DOENDE:
verklaart het beroep tegen het besluit met kenmerk 5052258/00/06 ongegrond; verklaart het beroep tegen het besluit met kenmerk 5052257/00/06 gegrond;
vernietigt dit besluit voorzover verweerder daarmee zijn goedkeuring heeft onthouden aan artikel 1, artikel 7, eerste lid, artikel 13 en artikel 15;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
bepaalt dat de Staat der Nederlanden (ministerie van Justitie) als rechtspersoon aan eiseres het door haar betaalde griffierecht, te weten € 204,20, vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 966,--, welke kosten voormelde rechtspersoon aan eiseres moet vergoeden.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Aldus gegeven door mrs. I.L. de Graaf, A.A.M. Mollee en M.D.J. van Reenen-Stroebel en in het openbaar uitgesproken op 14 oktober 2002, in tegenwoordigheid van de griffier.
Voor eensluidend afschrift,
De griffier van de Rechtbank 's-Gravenhage,