Uitspraak
RECHTBANK te 's-GRAVENHAGE
nevenzittingsplaats Zwolle
sector vreemdelingenrecht
regnr.: Awb 01/48547, 01/48551, 01/48555 en 01/48553
UITSPRAAK
inzake:
1. A, geboren op [...] 1984, IND dossiernummer 9904.25.2015,
2. B, geboren op [...] 1986, IND dossiernummer 9904.25.2016,
3. C, geboren op [...] 1988, IND dossiernummer 9904.25.2018,
4. D, geboren op [...] 1987, IND dossiernummer 9904.25.2017,
allen van Angolese nationaliteit,
gemachtigde:
mr. M. Pals, medewerker van de Stichting Rechtsbijstand Asiel te Zwolle,
eisers;
tegen:
DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE
(Immigratie- en Naturalisatiedienst),
te 's-Gravenhage,
gemachtigde: mr. G.M.H. Hoogvliet , advocaat te 's-Gravenhage,
verweerder.
1 Procesverloop
1.1 Op 25 april 1999 hebben eisers aanvragen om toelating als vluchteling ingediend. Bij beschikkingen van 30 augustus 2001 heeft verweerder de aanvragen niet ingewilligd. Wel is eiser sub 1 met ingang van 25 april 1999 in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning regulier onder de beperking 'verblijf als alleenstaande minderjarige vreemdeling', geldig tot 25 april 2000, onder gelijktijdige verlenging van de geldigheidsduur tot 16 oktober 2002. Eisers sub 2, 3 en 4 zijn met ingang van 25 april 1999 in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning regulier onder de beperking 'verblijf als alleenstaande minderjarige vreemdeling', geldig tot 25 april 2000, onder gelijktijdige verlenging van de geldigheidsduur tot 25 april 2004.
1.2 Bij brieven van 25 september 2001 is daartegen beroep ingesteld.
1.3 De beroepen zijn ter zitting van woensdag 5 juni 2002 behandeld. Eisers zijn daarbij vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen.
2 Toetsingskader
2.1 In deze procedure dient te worden beoordeeld of de bestreden beschikkingen toetsing aan geschreven en ongeschreven rechtsregels kunnen doorstaan.
2.2 Op 1 april 2001 is de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) in werking getreden en is de Vreemdelingenwet (Vw) ingetrokken. Op grond van artikel 117, eerste lid, Vw 2000 worden de aanvragen aangemerkt als aanvragen tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd.
De rechtbank zal bij de beoordeling van het beroep toepassing geven aan artikel 83 Vw Pro 2000 en rekening houden met feiten en omstandigheden die na het nemen van de bestreden beschikkingen zijn opgekomen, tenzij de goede procesorde zich daartegen verzet of de afdoening van de zaak daardoor ontoelaatbaar wordt vertraagd.
3 Standpunten
3.1 Tussen partijen is niet in geschil dat eisers niet in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, b, of c, Vw 2000.
3.2 Verweerder is van mening dat de algehele situatie in Angola niet zodanig is, dat terugkeer naar dat land van bijzondere hardheid zou zijn. Eisers komen daarom niet in aanmerking voor verlening van een verblijfsvergunning asiel op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, Vw 2000.
3.3 Eisers stellen zich op het standpunt dat de situatie in Angola zo slecht is dat verweerder een categoriaal beschermingsbeleid had moeten voeren. Eisers hadden daarom in het bezit moeten worden gesteld van een verblijfsvergunning asiel op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, Vw 2000.
4 Overwegingen
Ontvankelijkheid van het beroep.
4.1 Tussen partijen is niet in geschil dat het bepaalde in artikel 30, eerste lid, aanhef en onder b Vw 2000 in dit geval niet in de weg staat aan beoordeling van de vraag of eisers in aanmerking komen voor verlening van een verblijfsvergunning asiel op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, Vw 2000. Onder verwijzing naar onder meer TBV 2001/33 en de parlementaire geschiedenis op dit artikel is betoogd dat als dit anders zou zijn een situatie zou kunnen ontstaan waarin verweerder een imperatieve weigeringsgrond kan creëren. Dit zou bijvoorbeeld kunnen door hangende de beslissing op een asielverzoek de vreemdeling ambtshalve in het bezit te stellen van een reguliere verblijfstitel. Dat is in de visie van partijen niet de bedoeling van de wetgever geweest.
De rechtbank verenigt zich met dat betoog.
4.2 Tussen partijen is voorts niet in geschil dat eisers belang hebben bij beoordeling van de aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, Vw 2000.
De rechtbank ziet geen aanleiding daarover anders te oordelen.
Inhoudelijke beoordeling van het beroep
4.3 Blijkens het bepaalde in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, Vw 2000 kan een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd asiel worden verleend aan de vreemdeling voor wie terugkeer naar het land van herkomst naar het oordeel van Onze Minister van bijzondere hardheid zou zijn in verband met de algehele situatie aldaar.
Artikel 3.106 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) noemt de indicatoren die in ieder geval zullen worden betrokken in de beoordeling of er sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 29, eerste lid, onder d, Vw 2000. Het gaat hierbij om de volgende indicatoren:
1. de aard van het geweld in het land van herkomst, met name de ernst van de schendingen van de mensenrechten en het oorlogsrecht, de mate van willekeur, de mate waarin het geweld voorkomt en de mate van geografische spreiding van het geweld;
2. de activiteiten van internationale organisaties ten aanzien van het land van herkomst indien en voor zover deze een graadmeter vormen voor de positie van de internationale gemeenschap ten aanzien van de situatie in het land van herkomst; en
3. het beleid in andere landen van de Europese Unie.
Het bepaalde in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, Vw 2000 en artikel 3.106 Vb 2000 vindt zijn voorgeschiedenis in het op basis van artikel 12b Vw ontwikkelde beleid inzake de verlening van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf (hierna: vvtv), waaromtrent de staatssecretaris op 18 december 1997 een brief (met bijlage) aan de Tweede Kamer heeft gezonden (TK 1997-1998, 19 637 nr. 308), de zogenaamde vvtv-indicatorenbrief.
4.4 Vanaf 20 augustus 1998 is ten aanzien van Angola een zogenaamd uitstel van vertrek beleid gevoerd. Bij brief van 1 juni 2001 heeft de staatssecretaris van Justitie aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (TK 2000-2001, 19 637, nr. 589) meegedeeld dat het uitstel van vertrek beleid kan worden beëindigd. Een beleid van categoriale bescherming inzake Angola is volgens de staatssecretaris niet geïndiceerd. Op 26 juni 2001 (TK 2000-2001,19 637, nr. 602) is de Tweede Kamer akkoord gegaan met de beëindiging van het uitstel van vertrek beleid.
4.5 De vraag of een asielzoeker op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d Vw 2000 in aanmerking komt voor toelating, moet worden beantwoord aan de hand van een beoordeling van de algemene situatie in het land van herkomst. Terzake daarvan komt de staatssecretaris een ruime beoordelingsmarge toe, waarvan de aanwending de toetsing in rechte slechts dan niet kan doorstaan, indien de staatssecretaris bij afweging van alle daarvoor in aanmerking komende belangen en gegeven de feitelijke grondslag ervan, niet in redelijkheid tot een bepaalde beoordeling heeft kunnen komen.
4.6 De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat de veiligheidssituatie en de veiligheidsrisico's in Luanda en directe omgeving niet zodanig zijn, dat gedwongen verwijdering van afgewezen asielzoekers naar Angola om die reden van bijzondere hardheid is. Hierbij verwijst de rechtbank naar hetgeen door deze rechtbank is overwogen in rechtsoverweging 2.20 van haar uitspraak van 1 september 2000 (Awb 99/12280, NAV 2000/232) en de algemene ambtsberichten van de Minister van Buitenlandse Zaken inzake Angola van 4 mei 2001 en 13 februari 2002 alsmede het aanvullend ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse zaken van 17 april 2002.
4.7 Vervolgens moet worden beoordeeld de vraag of de humanitaire situatie in voornoemd gebied in Angola aanleiding zou moeten zijn voor het voeren van een categoriaal beschermingsbeleid.
Te dien aanzien heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in de uitspraken van 8 november 2001 (JV 2002, nr. 12) en 14 januari 2002 (JV 2002, nr. 76) onder meer overwogen dat de beoordeling of wordt voldaan aan de maatstaven, neergelegd in artikel 3.106 Vb 2000 en de notitie over het beleid van categoriale bescherming van 23 mei 2001 (TK 2000-2001, 19 637, nr. 588) -in het bijzonder aan de maatstaf of sprake is van een, naar plaatselijke maatstaven gemeten, categoriale humanitaire noodsituatie, dat wil zeggen of in zijn algemeenheid een categoriaal risico voor lijf en leden bestaat ten gevolge van de algemene humanitaire situatie- in eerste instantie aan de staatssecretaris is voorbehouden en door de rechter slechts terughoudend kan worden getoetst.
Tussen partijen is in geschil of het criterium "of sprake is van een, naar plaatselijke maatstaven gemeten, categoriaal humanitaire noodsituatie, dat wil zeggen of in zijn algemeenheid een categoriaal risico voor lijf en leden bestaat ten gevolge van de algemene humanitaire situatie" een nieuw en beperkter criterium is ten opzichte van het criterium zoals dat naar voren komt uit de indicatorenbrief. Eisers stellen dat dat het geval is, en dat dus feitelijk sprake is van een beleidswijziging. Verweerder stelt zich op het standpunt dat dit criterium ook al was verwoord in de indicatorenbrief, maar dat daaraan in de jurisprudentie een andere (onjuiste) uitleg is gegeven. Van een beleidswijziging zou dan ook geen sprake zijn.
4.8 In de bijlage bij de vvtv-indicatorenbrief van 18 december 1997 staat onder meer het volgende:
"De wetgever noemt ter illustratie twee categorieën van risico's bij uitzetting die de Nederlandse overheid uit humanitair oogpunt niet verantwoord zou kunnen vinden. In de Memorie van Antwoord (TK 1991-1992, 22 735, nr. 5 p.11) staat: "(..) Men denke aan het geval dat de algemene mensenrechtensituatie in het land van herkomst wordt gekenmerkt door een uitzonderlijke mate van willekeur. Men kan ook denken aan niet voorzienbare risico's voor lijf of leden, voortvloeiend uit een situatie van burgeroorlog, hongersnood en natuurrampen. (...)". Deze twee categorieën sluiten elkaar niet uit: ook tijdens een burgeroorlog zal sprake kunnen zijn van een uitzonderlijke mate van willekeur. Mitsdien heb ik de opsomming altijd geïnterpreteerd als een mogelijke interpretatie van het begrip bijzondere hardheid en niet als de enige interpretatie. Naar mijn oordeel moet de opsomming veeleer beschouwd worden in het licht van de strekking van de passage, dat artikel 12b, eerste lid, Vw mij de ruimte geeft om bepaalde personen tijdelijk te beschermen tegen uit humanitair oogpunt onverantwoorde risico's. De opsomming vormt voor mij het aanknopingspunt om een eerste beleidsmatig onderscheid te maken tussen door de natuur veroorzaakt geweld en door mensen veroorzaakt geweld.
4.2 Natuurrampen
Bij natuurrampen gaat het onder meer om hongersnood, watersnood en aardbevingen. In zijn algemeenheid acht ik het gebruik van het vvtv-instrument voor bescherming van personen tegen natuurgeweld minder geschikt. In dergelijke situaties zal ik eerder, indien noodzakelijk, uitstel van vertrek verlenen. (..).
4.3 Menselijk geweld
Bij de bepaling of het plaatsvinden van menselijk geweld binnen een (deel van een) land aanleiding vormt een vvtv-beleid te voeren, spelen voor wat betreft de aard van het geweld vier factoren een rol. Het gaat hier om (1) de ernst van het geweld (2) de mate van willekeur van dit geweld (3) de mate waarin het geweld voorkomt en (4) de mate van geografische spreiding van het geweld.
(..)
De derde factor van belang is de mate waarin het geweld voorkomt. Naarmate willekeurige schendingen van fysieke integriteit frequenter voorkomen, is een vvtv-beleid eerder ge‹ndiceerd. Van belang hierbij is dat de grootschaligheid van het geweld het risico dat een persoon er slachtoffer van wordt beïnvloedt. Vandaar dat deze twee factoren in nauwe onderlinge samenhang moeten worden bezien. Hierbij kunnen twee gevallen onderscheiden worden: een extreem repressief regime en een land in (burger)oorlog.
(..)
Het tweede geval betreft een land in (burger)oorlog. In het algemeen is het enkele bestaan van (burger)oorlog onvoldoende reden voor een vvtv-beleid. Het criterium van de bijzondere hardheid is niet formeel van aard (afkondiging van de staat van beleg, de staat van oorlog of het bestaan van een enige vorm van gewapend conflict), maar materieel van aard (te weten de vraag of risico's die bij terugkeer mede voortvloeien uit het bedoelde gewapend conflict uit humanitair/oorlogsrechtelijk oogpunt onverantwoord zijn). Er is in het algemeen pas aanleiding voor een vvtv-beleid indien de (burger)oorlog het dagelijks leven in het land dermate ontwricht dat deze humanitair onverantwoorde risico's optreden.
Dit kan het geval zijn als er schendingen van het oorlogsrecht optreden, waarbij ik primair denk aan schendingen van de rechten van ongewapende burgers. Dit kan ook het geval zijn als centrale overheid noch de facto autoriteiten bescherming kunnen bieden tegen het oorlogsgeweld, dan wel tegen het banditisme dat het gevolg is van deze situatie, met dien verstande dat ook de feiten ten aanzien van de andere drie factoren van voldoende gewicht moeten zijn. Dit standpunt breng tevens met zich dat indien niet langer sprake is van oorlogsgeweld, bijvoorbeeld in geval van een de facto staakt-het-vuren, een vvtv-beleid niet langer meer geïndiceerd kan zijn. (..)"
In haar uitspraak van 1 september 2000 (Awb 99/12280, NAV 2000/232) heeft deze rechtbank overwogen dat uit de vvtv-indicatorenbrief en de daarop door verweerder ter zitting gegeven toelichting kan worden afgeleid dat in bijzondere gevallen ook slechte humanitaire omstandigheden een grondslag kunnen vormen voor het voeren van een vvtv-beleid.
In de Notitie over het beleid van categoriale bescherming van 23 mei 2001 (TK 2000-2001, 19 367, nr. 588) zegt de staatssecretaris van justitie over deze lezing van de term "humanitair onverantwoorde risico's" het volgende:
"Dit oordeel is mijns inziens gebaseerd op een onjuiste lezing van de terminologie "humanitair onverantwoorde risico's." Het begrip humanitair ziet in de hiervoor geciteerde passage (bezien in de context waarin het gebruikt is) uitsluitend op "humanitair oorlogsrecht". Om het anders te zeggen: oorlogsgeweld gericht tegen burgers. Het heeft dus geen betrekking op de humanitaire situatie in algemene zin.
In het algemeen blijkt uit de formulering van deze indicator dat het om menselijk geweld gaat en niet om de algemene humanitaire situatie in een bepaald land. De omstandigheden die onder de hier genoemde onverantwoorde risico's vallen in de zin van de indicatorenbrief, zien dus op een (menselijk) geweldsrisico. Ten overvloede zal ik hieronder nader ingaan op de humanitaire situatie in algemene zin.
De humanitaire situatie in algemene zin
Het asielrecht beoogt in beginsel bescherming te bieden tegen individuele risico's die ontstaan (zijn) als gevolg van menselijk geweld. Naast de bescherming die wordt geboden op individuele gronden (de a-, b- en c-grond van artikel 29, eerste lid, Vw 2000) bestaat de categoriale bescherming (de d-grond van artikel 29, eerste lid, Vw 2000). Het beleid van categoriale bescherming is hierbij uitzonderingsbeleid. Als regel komt een asielzoeker slechts voor toelating in aanmerking als zijn individuele situatie in het land van herkomst daar aanleiding toe geeft. Zoals ook in de vvtv-indicatorenbrief gesteld: "Slechts bij hoge uitzondering kan er aanleiding zijn te overwegen of de algehele situatie in het land van herkomst aanleiding geeft om bescherming hier te lande te bieden."
Het is niet goed denkbaar dat de algemene humanitaire situatie in een bepaald land zodanig is dat voor alle burgers in dat land, naar plaatselijke maatstaven gemeten, een categoriale noodsituatie bestaat, dat wil zeggen dat er in zijn algemeenheid een categoriaal risico voor lijf en leden bestaat ten gevolge van de algemene humanitaire situatie. Dat de humanitaire situatie zorgelijk is of dat het niveau van de beschikbare basisvoorzieningen naar Nederlandse maatstaven te wensen overlaat is in ieder geval niet voldoende voor de conclusie dat sprake is van een categoriale noodsituatie. Het niveau van de humanitaire voorzieningen verschilt overal ter wereld en ligt in grote delen van de wereld op een zeer laag niveau in vergelijking met de Nederlandse situatie. Dit kan echter geen reden zijn om tot statusverlening in Nederland over te gaan. Er zijn andere instrumenten ontwikkeld om deze ongelijkheid op te heffen, bijvoorbeeld in het kader van ontwikkelingssamenwerking. De algemene humanitaire situatie zal dus in beginsel geen aanleiding vormen voor het voeren van een beleid van categoriale bescherming."
Gegeven deze toelichting en in aanmerking genomen de hiervoor genoemde uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, ziet de rechtbank aanleiding in zoverre terug te komen op haar uitspraak van 1 september 2000, dat moet worden vastgesteld dat ook onder de werking van de vvtv-indicatorenbrief de staatssecretaris heeft beoogd dat voor het voeren van een vvtv-beleid slechts aanleiding kan bestaan indien sprake is van een, naar plaatselijke maatstaven gemeten, categoriale humanitaire noodsituatie, dat wil zeggen dat in zijn algemeenheid een categoriaal risico voor lijf en leden bestaat ten gevolge van de algemene humanitaire situatie.
Van een beleidswijziging als door eisers gesteld is dan ook geen sprake.
De rechtbank is van oordeel dat niet kan worden gezegd dat dit beleid de -marginale- toetsing niet kan doorstaan.
4.9 Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij, bij afweging van alle daarvoor in aanmerking komende belangen en de algemene situatie in (de directe omgeving van) Luanda in ogenschouw nemend, in redelijkheid tot de beslissing heeft kunnen komen dat de algemene situatie aldaar zodanig is dat niet kan worden gesproken van een naar plaatselijke maatstaven gemeten, categoriale humanitaire noodsituatie, dat wil zeggen dat in zijn algemeenheid geen categoriaal risico voor lijf en leden bestaat ten gevolge van de algemene humanitaire situatie.
De rechtbank zal thans toetsen of verweerder in redelijkheid tot dat standpunt heeft kunnen komen.
4.10 De rechtbank zal daarbij uitgaan van de door verweerder gegeven invulling van het begrip categoriale humanitaire noodsituatie zoals neergelegd in de hiervoor gedeeltelijk weergegeven notitie over het beleid van categoriale bescherming van 23 mei 2001. Gelet op de algemene ambtsberichten van de Minister van Buitenlandse Zaken inzake Angola van 26 juni 2000, 4 mei 2001 en 13 februari 2002 en hetgeen ter zitting naar voren is gebracht, is de rechtbank van oordeel dat niet kan worden geoordeeld dat verweerder niet in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat in Luanda en de directe omgeving daarvan geen sprake is van een categoriale humanitaire noodsituatie als bedoeld in de notitie van 23 mei 2001.
4.11 De omstandigheid dat een langdurig uitstel van vertrek beleid (op humanitaire gronden) is gevoerd kan naar het oordeel van de rechtbank niet leiden tot het oordeel dat verweerder louter om die reden gehouden zou kunnen zijn tot het voeren van een categoriaal beschermingsbeleid.
4.12 De stelling van eisers dat verweerder gehouden zou zijn tot het voeren van een categoriaal beschermingsbeleid omdat ten aanzien van asielzoekers uit Sierra Leone wel een categoriaal beschermingsbeleid wordt gevoerd en de situatie in Sierra Leone vergelijkbaar zou zijn met die in Angola, treft geen doel. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de enkele verwijzing naar het in Sierra Leone gevoerde beleid en de omstandigheid dat zowel in Angola als Sierra Leone sprake is van een beperkt relatief veilig gebied onvoldoende aanknopingspunten biedt voor de conclusie dat in beide landen sprake is van een gelijke situatie.
4.13 De beroepen zijn, gelet op het vorenstaande, ongegrond.
4.14 Er bestaat geen aanleiding voor veroordeling van een partij in de kosten die de andere partij in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken.
5 BESLISSING
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.P. Dresselhuys-Doeleman, mr. J.F.M.J. Bouwman en mr. drs. T.M.L. Veen in tegenwoordigheid van mr. M. Keukenmeester als griffier en in het openbaar uitgesproken op 25 juni 2002
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen vier weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, onder vermelding van "Hoger beroep vreemdelingenzaken", postbus 16113, 2500 BC 's-Gravenhage.
Artikel 85 Vw Pro 2000 bepaalt in dat verband dat het beroepschrift een of meer grieven tegen de uitspraak bevat. Artikel 6:6 Awb Pro (herstel verzuim) is niet van toepassing.
Afschrift verzonden: 25 juni 2002