Uitspraak
RECHTBANK TE 's-GRAVENHAGE
Nevenzittingsplaats Groningen
Vreemdelingenkamer
regnr.: Awb 01/18425 OVERIO C
UITSPRAAK
inzake: A,
geboren op [...] 1964,
van Congolese nationaliteit,
IND dossiernummer 9307.09.0105,
eiser,
gemachtigde: mr. M. Berg, advocaat te Amsterdam;
tegen: DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE
(Immigratie- en Naturalisatiedienst),
te 's-Gravenhage,
verweerder,
gemachtigde: mr. F.W.A. Croonen, ambtenaar ten departemente.
1 Procesverloop
1.1 Op 9 juli 1993 heeft eiser (tezamen met zijn echtgenote) aanvragen om toelating als vluchteling en verlening van een vergunning tot verblijf gedaan. Bij besluit van 15 juli 1993 heeft verweerder de aanvragen niet ingewilligd. Eiser heeft op 11 augustus 1993 verzocht om herziening van dit besluit. Tegen het uitblijven van een beslissing op zijn herzieningsverzoek heeft eiser op 11 november 1993 beroep ingesteld bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State. Eiser is op 27 november 1995 gehoord door de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken. Bij uitspraak van 29 mei 1997 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) het beroep verworpen.
1.2 Eiser heeft op 27 augustus 1996 een aanvraag om verlening van een vergunning tot verblijf op grond van het driejarenbeleid ingediend. Verweerder heeft bij besluit van 10 december 1996 deze aanvraag niet ingewilligd. Eiser heeft daartegen op 17 december 1996 bezwaar gemaakt. Verweerder heeft het bezwaar bij besluit van 27 maart 1997 niet-ontvankelijk verklaard. Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld bij de rechtbank op 15 april 1997. Op 3 juli 1997 heeft de rechtbank, nevenzittingsplaats Zwolle, het beroep gegrond verklaard. Verweerder heeft bij besluit van 19 december 1997 het bezwaar ongegrond verklaard. Op 13 januari 1998 heeft eiser hiertegen beroep ingesteld bij de rechtbank.
1.3 De rechtbank, nevenzittingsplaats Zwolle, heeft op 20 februari 2001 het beroep van 13 januari 1998 gegrond verklaard.
1.4 Verweerder heeft bij besluit van 27 maart 2001 het bezwaarschrift van 17 december 1996 ongegrond verklaard. Bij afzonderlijk besluit van 27 maart 2001 is aan echtgenote en de in Nederland geboren minderjarige kinderen van eiser (B, geboren op [...] mei 1994 en C, geboren op [...] februari 1996) verblijf op grond van het driejarenbeleid toegestaan, met ingang van 10 juli 1996.
1.5 Bij beroepschrift van 12 april 2001 heeft eiser beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het besluit van 27 maart 2001 ten name van eiser. De gronden van het beroep zijn ingediend op 23 mei 2001. Bij brief van 18 december 2001 heeft eiser een nader stuk ingebracht.
De griffier heeft de van verweerder ontvangen stukken aan eiser gezonden en hem in de gelegenheid gesteld nadere gegevens te verstrekken.
Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend, doch op voorhand aan de rechtbank en aan eiser pleitnotities toegezonden.
Openbare behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden ter zitting van 14 februari 2002. Eiser is daarbij verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen.
2 Overwegingen
2.1 In deze procedure dient te worden beoordeeld of het bestreden besluit toetsing aan geschreven en ongeschreven rechtsregels kan doorstaan. Gelet op het feit dat het bestreden besluit dateert van vóór de inwerkingtreding van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) op 1 april 2001, zal toetsing plaatsvinden aan de hand van het recht zoals dat gold vóór dat tijdstip.
2.2 Op grond van artikel 11, vijfde lid, Vw kan het verlenen van een vergunning tot verblijf, daaronder begrepen de voorwaardelijke vergunning tot verblijf, geweigerd worden op gronden aan het algemeen belang ontleend. Verweerder voert met het oog op de bevolkings- en werkgelegenheidssituatie hier te lande een beleid waarbij vreemdelingen in het algemeen - behoudens verplichtingen welke voortvloeien uit internationale overeenkomsten - slechts voor verlening van een vergunning tot verblijf in aanmerking komen indien met hun aanwezigheid hier te lande een wezenlijk Nederlands belang is gediend of indien sprake is van klemmende redenen van humanitaire aard.
Feiten en standpunten van partijen
2.3 Verweerder heeft de aanvraag afgewezen, omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor verlening van een vergunning tot verblijf op grond van het driejarenbeleid zoals opgenomen in hoofdstuk A4/6.22 van de Vreemdelingencirculaire 1994 (Vc 1994). Er is sprake van een contra-indicatie, criminele antecedenten. Op 13 maart 1998 is eiser veroordeeld tot een transactie van f. 60,-- wegens overtreding op 25 mei 1996 van artikel 310 Wetboek van Strafrecht.
Er is geen sprake van schending van artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Van inmenging in het recht op eerbiediging van het familie- of gezinsleven van eiser is geen sprake omdat de weigering eiser verblijf toe te staan er niet toe strekt hem een verblijfstitel te ontnemen. Uit het recht op eerbiediging van het familie- of gezinsleven van eiser vloeit evenmin de positieve verplichting voort hem verblijf hier te lande toe te staan nu geen bijzondere feiten of omstandigheden daartoe nopen. Niet is gebleken van een objectief beletsel om het familie- of gezinsleven buiten Nederland uit te oefenen.
Er is geen hoorplicht gelet op artikel 7:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
2.4 Eiser stelt zich in het beroepschrift op het standpunt dat hij niet op de hoogte is van een veroordeling in 1998 ter zake van een misdrijf. Eiser heeft op 3 juni 1996 f. 60,-- betaald aan de vreemdelingendienst te D, zonder te weten waarvoor. Eiser heeft hiervan een kwitantie overgelegd. Na afweging van alle betrokken belangen had verweerder niet tot het bestreden besluit kunnen komen. Het transactieaanbod is bovendien ruimschoots na afloop van de driejarentermijn gedaan. Verweerder heeft zijn recht op het tegenwerpen van de onderhavige contra-indicatie, criminele antecedenten, verwerkt. Eiser is ten onrechte niet gehoord.
2.5 Ter zitting heeft eiser zich primair op het standpunt gesteld dat hij geen strafbaar feit heeft gepleegd. Subsidiair heeft eiser gesteld dat hij niet bestrijdt dat het strafbare feit is gepleegd vóórdat de driejarentermijn op 10 juli 1996 was volgelopen en dat dat strafbare feit derhalve als contra-indicatie door verweerder kon worden tegengeworpen. Eiser meent echter dat er sprake is van dusdanig bijzondere feiten en omstandigheden dat verweerder de contra-indicatie in redelijkheid niet heeft kunnen tegenwerpen. Verweerder had gebruik dienen te maken van zijn in artikel 4:84 Awb gegeven inherente afwijkingsbevoegdheid. Meer subsidiair heeft eiser zich op het standpunt gesteld dat verweerder de contra-indicatie niet kan tegenwerpen in het kader van het vollopen van de tweede termijn van drie jaren, gerekend vanaf de aanvraag om toelating van eiser van 27 augustus 1996. Eiser heeft tenslotte meegedeeld dat zijn echtgenote en minderjarige kinderen inmiddels in het bezit zijn gesteld van de Nederlandse nationaliteit.
2.6 Verweerder heeft zich in het bestreden besluit, zoals nader toegelicht ter zitting, allereerst op het standpunt gesteld dat ervan moet worden uitgegaan dat vast staat dat eiser terzake van winkeldiefstal een transactieaanbod heeft aanvaard op 13 maart 1998. Desgevraagd heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting aangegeven dat in het bestreden besluit ten onrechte staat dat sprake is van een veroordeling. Voorts heeft die gemachtigde desgevraagd ter zitting aangegeven dat zij geen verklaring heeft voor de geruime tijd die is verstreken tussen de datum van het plegen van het strafbare feit - 25 mei 1996 - en het aanvaarden - op 13 maart 1998 - van het transactieaanbod. Verweerder volgt niet het betoog van eiser dat deze geen strafbaar feit heeft gepleegd. Verweerder ziet in de geringe ernst van het door eiser gepleegde strafbare feit noch in de andere door eiser aangevoerde omstandigheden reden om gebruik makend van de inherente afwijkingsbevoegdheid de contra-indicatie niet tegen te werpen.
Verweerder heeft zich tenslotte ter zitting op het standpunt gesteld dat er in onderhavige zaak niet kan worden gesproken van twee volgelopen driejarentermijnen. Om die reden kan de contra-indicatie ook aan eiser worden tegengeworpen ten aanzien van de aanvraag van 27 augustus 1996.
Beoordeling van het beroep
2.7 Het door verweerder ten tijde van het bestreden besluit gevoerde driejarenbeleid is neergelegd in hoofdstuk A4/6.22 Vc 1994. Ingevolge dit beleid kan een vreemdeling die langdurig in onzekerheid verkeert omtrent de uitkomst van zijn toelatingsprocedure onder bepaalde voorwaarden in aanmerking worden gebracht voor toelating tot Nederland. Voorzover hier van belang is aldaar bepaald dat een vreemdeling in asielzaken een vergunning tot verblijf zonder beperking verkrijgt indien is voldaan aan de volgende drie cumulatieve voorwaarden:
1. Er zijn ten minste drie jaren verstreken na de datum van de aanvraag om toelating en de vreemdeling heeft nog geen beslissing of nog geen onherroepelijke beslissing op zijn aanvraag ontvangen (...); én
2. de uitzetting is om beleidsmatige redenen achterwege gebleven; dat wil zeggen om een reden die verband houdt met het verblijfsdoel; én
3. er is geen sprake van contra-indicaties.
Genoemd hoofdstuk in de Vc 1994 bepaalt voorts - voorzover hier van belang -:
"De vreemdeling kan geen succesvol beroep doen op het driejarenbeleid indien er sprake is van de volgende contra-indicaties (niet cumulatief):
a. criminele activiteiten. Hierbij is het tijdstip van het plegen van het delict van belang. Indien tijdens de driejarentermijn een strafbaar feit is gepleegd, terzake waarvan een serieuze verdenking is ontstaan (het gaat om een misdrijf), dan wordt aangenomen dat hij een gevaar vormt voor de openbare orde, tenzij de strafzaak is afgerond zonder veroordeling (...). Ook als een transactie heeft plaatsgevonden of als de strafzaak nog niet is afgerond, is er sprake van een contra-indicatie. Is het delict gepleegd na het verstrijken van de driejarentermijn, dan dient gehandeld te worden overeenkomstig het gestelde in A4/4.3.2.1. Dit geldt eveneens ten aanzien van delicten die gepleegd zijn door de vreemdeling voor het tijdstip van indiening van de oorspronkelijke aanvraag. (...)"
In hoofdstuk A4/6.22.4 Vc 1994 is bepaald dat het driejarenbeleid van toepassing is op zaken waarin op of na 13 december 1996 (datum van publicatie van dit beleid in de Staatscourant) nog geen onherroepelijke beslissing is genomen.
In geschil is thans slechts of verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat eiser niet in aanmerking komt voor een vergunning tot verblijf op grond van het driejarenbeleid in verband met de aanwezigheid van een contra-indicatie, criminele activiteiten.
Allereerst staat vast dat bovengemeld driejarenbeleid in de onderhavige zaak van toepassing is, in elk geval voorzover het betreft het vollopen van de driejarentermijn die is aangevangen op 9 juli 1993. Immers, bij uitspraak van 29 mei 1997 - derhalve na 13 december 1996 - heeft de Afdeling het beroep van eiser, gericht tegen de niet-inwilliging van zijn oorspronkelijke aanvragen van 9 juli 1993 verworpen.
Volgens een uittreksel Justitieel Documentatieregister van 24 december 1999 is sprake van een ten aanzien van eiser genomen beslissing tot transactie ter zake van een op 25 mei 1996 gepleegde winkeldiefstal. Aan eisers primaire stelling dat hij geen strafbaar feit heeft gepleegd, moet de rechtbank voorbijgaan, aangezien verweerder van deze vermelding in het Justitieel Documentatieregister mocht uitgaan. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze vermelding onjuist is.
De eerste termijn van drie jaren is volgelopen op 9 juli 1996. De pleegdatum van het delict is hiervóór gelegen, te weten: 25 mei 1996. Er is dus tijdens de eerste driejarentermijn een strafbaar feit gepleegd. Dit impliceert dat ingevolge het driejarenbeleid in beginsel een vergunning tot verblijf kan worden geweigerd.
Gelet op genoemd beleid en het feit dat de rechtbank dit beleid niet kennelijk onredelijk acht, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de contra-indicatie criminele activiteiten in de weg stond aan verlening van een vergunning tot verblijf op grond van het driejarenbeleid ten aanzien van de aanvragen die zijn gedaan op 9 juli 1993.
2.8 Ingeval niet wordt voldaan aan de beleidsregels voor toelating zal verweerder de vraag moeten beantwoorden of sprake is van door de vreemdeling aangevoerde bijzondere feiten en omstandigheden die aanleiding moeten zijn om in zijn geval van de beleidsregels af te wijken. Dat kan zijn omdat die bijzondere feiten en omstandigheden bij het opstellen van de beleidsregels niet of onvoldoende onder ogen zijn gezien of omdat de afweging van belangen die aan de beleidsregels ten grondslag heeft gelegen in de bijzondere situatie van de vreemdeling niet tot een redelijke uitkomst leidt.
Anders dan eiser is de rechtbank van oordeel dat ten aanzien van de vraag of eiser, ondanks de aanwezigheid van de contra-indicatie criminele activiteiten bij het vollopen van de driejarentermijn op 9 juli 1996, niettemin aanspraak had op toelating, niet kan worden gezegd dat toepassing van het beleid voor eiser gevolgen heeft die wegens bijzondere feiten en omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot het doel van het beleid. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid aan eiser toelating op grondslag van de aanvragen van 9 juli 1993 heeft kunnen weigeren.
2.9 De rechtbank constateert evenwel dat, gerekend vanaf het moment van indiening van eisers aanvraag om verlening van een vergunning tot verblijf op grond van het driejarenbeleid, te weten: 27 augustus 1996, ten tijde van het nemen van het thans bestreden besluit, 27 maart 2001, wederom sprake is van (meer dan) drie jaren relevant tijdsverloop in de zin van het driejarenbeleid. Verweerder is in het bestreden besluit niet ingegaan op de vraag of en, zo ja, in hoeverre eiser op grondslag van bovengenoemde aanvraag aan het driejarenbeleid aanspraak op toelating kan ontlenen. Naar het oordeel van de rechtbank had verweerder in het bestreden besluit aandacht moeten besteden aan dit aspect van het (wederom) vollopen van de driejarentermijn. Nu verweerder dit heeft nagelaten, ontbeert het besluit op dit onderdeel een deugdelijke, kenbare motivering.
2.10 Reeds op grond van het voorgaande is het beroep gegrond. Gelet hierop, kunnen de overige stellingen van eiser hier buiten bespreking blijven.
2.11 Ten overvloede merkt de rechtbank het volgende op.
Het komt de rechtbank voor dat het hierboven in rechtsoverweging 2.7 aangehaalde driejarenbeleid niet is geschreven met het oog op een situatie als de onderhavige, waarin sprake is van een - op grondslag van de aanvraag van 27 augustus 1996 - vollopen van de driejarentermijn, in aansluiting op een eerder volgelopen driejarentermijn. Een dergelijke situatie zal verweerder bij het opstellen van het driejarenbeleid niet voor ogen hebben gehad. Wat hier verder van zij, het door verweerder gevoerde beleid inzake eerste toelating indien sprake is van een strafrechtelijk antecedent (thans neergelegd in hoofdstuk B1/2.2.4.1 Vc 2000) behelst dat een eens gepleegd misdrijf niet blijvend wordt tegengeworpen. Voor de goede orde wijst de rechtbank er op dat in het driejarenbeleid ook naar bedoeld beleid inzake eerste toelating wordt verwezen.
Voorzover hier van belang, geldt ingevolge het beleid inzake eerste toelating dat het aanvaarden door een vreemdeling van een transactievoorstel wegens misdrijf, niet betekent dat zijn aanvraag om eerste toelating nimmer meer kan worden ingewilligd. Indien geen sprake is van recidive en de vreemdeling ook niet ongewenst is verklaard, wordt de transactie na verloop van tijd niet meer gebruikt om de aanvraag af te wijzen. Ingeval van een transactie wegens een misdrijf als door de vreemdeling gepleegd, bedraagt de termijn gedurende welke een gesanctioneerd misdrijf reden blijft vormen om een (reguliere) aanvraag om eerste toelating af te wijzen, vijf jaren. Ingevolge meergenoemd beleid vangt die termijn aan op de dag waarop het transactievoorstel is aanvaard.
Allereerst kan de vraag worden gesteld of (nog) sprake is van redelijke beleidstoepassing indien verweerder zou menen dat het door eiser op 25 mei 1996 gepleegde strafbare feit twee keer aan hem kan worden tegengeworpen (dus ten aanzien van het vollopen van de driejarentermijn in zowel de procedure die is begonnen op 9 juli 1993 als die, begonnen op 27 augustus 1996). Vervolgens rijst de vraag of - zo er van zou worden uitgegaan dat het strafbare feit ook in laatstgenoemde procedure kan worden tegengeworpen - verweerder dat strafbare feit ook thans nog kan tegenwerpen, gelet op bovengemeld beleidsuitgangspunt dat een eens gepleegd misdrijf niet blijvend wordt tegengeworpen. Bij de beantwoording van deze laatste vraag springt in het oog dat ten aanzien van het op 25 mei 1996 gepleegde strafbare feit volgens verweerder eerst op 13 maart 1998 een transactieaanbod is aanvaard. Zoals hierboven in rechtsoverweging 2.6 reeds is vermeld, heeft verweerders gemachtigde ter zitting desgevraagd geen verklaring kunnen geven voor de geruime tijd die is verstreken tussen de pleegdatum en het aanvaarden van het transactieaanbod. Die (lange) tussenliggende periode van bijna 22 maanden roept vragen op, te meer nu eiser zelf heeft aangegeven dat hij reeds op 3 juni 1996 f. 60,-- heeft betaald aan de vreemdelingendienst te D, waarvan hij ook een kwitantie heeft overgelegd. Voor eiser kan een en ander van belang zijn, gelet op de in het beleid neergelegde termijn waarna een misdrijf als door eiser gepleegd niet meer wordt gebruikt om de aanvraag af te wijzen. Immers, indien wordt uitgegaan van 13 maart 1998 (aanvaarding transactieaanbod) als startpunt van bedoelde termijn van vijf jaren, zal deze termijn eerst (kunnen) verstrijken op 13 maart 2003. Indien evenwel zou dienen te worden uitgegaan van 3 juni 1996 (datum kwitantie) is deze termijn verstreken op 3 juni 2001. Overigens is de rechtbank voorshands niet duidelijk waarom verweerder in zijn beleid als startpunt van de termijn van vijf jaren aanneemt de dag waarop het transactievoorstel is aanvaard. In dit verband rijst met name de vraag waarom niet is aangeknoopt bij de dag van het plegen van het strafbare feit, nu het weigeren van toelating wegens een strafrechtelijk antecedent samenhangt met de omstandigheid dat de betrokken vreemdeling is aan te merken als een gevaar voor de openbare orde. De vraag óf een vreemdeling al dan niet een gevaar voor de openbare orde oplevert, heeft niets van doen met het moment van aanvaarden van het transactievoorstel.
Voorts merkt de rechtbank nog het volgende op.
Los van de opgeworpen vraag of verweerder, gelet op de bepalingen van de Vreemdelingenwet en het daarop steunende (nationale) vreemdelingenbeleid, bij het te nemen nieuwe besluit op bezwaar in redelijkheid opnieuw aan eiser eerste toelating zou kunnen weigeren wegens het bestaan van een openbare orde contra-indicatie, zal verweerder zich daarbij rekenschap dienen te geven van de betekenis van artikel 8 EVRM voor de mogelijke aanspraak van eiser op toelating. De vraag kan worden gesteld of hetgeen verweerder daaromtrent in het thans vernietigde besluit heeft overwogen, voldoende is om in het nieuw te nemen besluit op bezwaar te kunnen oordelen dat de weigering van toelating van eiser de toets aan artikel 8 EVRM kan doorstaan. De rechtbank stelt in dit verband vast dat eiser ten gevolge van diverse oorzaken en op verschillende gronden gedurende vele jaren in Nederland heeft kunnen verblijven. Eiser heeft aldus zijn familie- en gezinsleven in Nederland kunnen uitoefenen. Dit feitelijke gegeven kan niet buiten beschouwing blijven bij de door artikel 8 EVRM verlangde belangenafweging. Bij die door verweerder te verrichten afweging dient voorts inzichtelijk te worden gemaakt welk gewicht verweerder toekent aan het feit dat de echtgenote en de hier te lande geboren kinderen de Nederlandse nationaliteit hebben en er als zodanig aanspraak op hebben in Nederland te verblijven. Naar het oordeel van de rechtbank dient in verband hiermee in elk geval een beoordeling van de worteling van de kinderen in de Nederlandse samenleving te geschieden.
2.12 De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken als hieronder aangegeven.
3 Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten ad EUR 644,-- onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten aan de griffier dient te betalen;
- wijst de Staat der Nederlanden als rechtspersoon aan om het betaalde griffierecht ad EUR 22,69 aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R. Depping en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. T.H.G. Schuringa als griffier op 12 maart 2002.
-------
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep open.
Afschrift verzonden: 19 maart 2002