Uitspraak
Rechtbank ’s-Gravenhage
nevenvestigingplaats Haarlem
meervoudige kamer voor vreemdelingenzaken
U I T S P R A A K
artikel 8:77 Algemene wet bestuursrecht (Awb)
artikel 71 Vreemdelingenwet 2000 (Vw)
reg.nr: AWB 99/8736 VRWET H
inzake: A, eiseres
gemachtigde: mr. M.C. Heijnneman, advocaat te Goes.
tegen: de Staatssecretaris van Justitie, verweerder,
gemachtigde: mr. T.A.G.H. van Loenhout - Hasselo, werkzaam bij de onder verweerder ressorterende Immigratie- en Naturalisatiedienst te ’s-Gravenhage.
1. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
1.1. Eiseres, geboren op [...] 1959, heeft de Congolese nationaliteit. Zij verblijft sedert 24 juni 1993 in Nederland. Zij heeft een aanvraag ingediend om verlening van een vergunning tot verblijf, met als doel: verblijf bij partner B (referent) alsmede het verrichten van arbeid in loondienst. Bij besluit van 22 februari 1999, aan referent uitgereikt op diezelfde datum, heeft verweerder de aanvraag buiten behandeling gesteld. Eiseres heeft op 23 februari 1999 tegen dit besluit een bezwaarschrift en een verzoek voorlopige voorziening ingediend. Op 21 mei 1999 heeft verweerder schorsende werking aan het bezwaar verbonden. Eiseres heeft hierop op 25 mei 1999 haar verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening ingetrokken.
1.2. Eiseres is op 1 september 1999 gehoord door een ambtelijke commissie. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 17 september 1999 ongegrond verklaard.
1.3. Bij beroepschrift van 14 oktober 1999 heeft eiseres beroep ingesteld bij de rechtbank. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en in zijn verweerschrift geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep.
1.4. De zaak is voor het eerst openbaar behandeld op 18 juli 2001. Het op dit zitting gesloten onderzoek is heropend in verband met verwijzing van de zaak naar de Meervoudige kamer. Bij brief van 8 oktober 2001 zijn aan partijen vragen gesteld, die schriftelijk door hen zijn beantwoord. Verdere openbare behandeling van het geschil heeft plaatsgevonden op 18 oktober 2001. Ter zitting hebben eiseres en verweerder bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader uiteengezet.
2. OVERWEGINGEN
Wettelijk kader
2.1. Op 1 april 2001 is de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) in werking getreden en de geldende Vreemdelingenwet (Vw oud) ingetrokken. Nu het primaire besluit en het bestreden besluit zijn bekendgemaakt vóór 1 april 2001, is ingevolge artikel 118 Vw op de behandeling van het bezwaarschrift en ingevolge de artikelen 119 en 120 Vw voor de mogelijkheid enig rechtsmiddel aan te wenden het vóór 1 april 2001 geldende recht van toepassing. Het bestreden besluit dient materieel aan het voordien geldende recht te worden getoetst.
2.2. Artikel 4:5 Awb bepaalt in het eerste lid onder meer dat indien de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, het bestuursorgaan kan besluiten een aanvraag niet te behandelen, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn de aanvraag aan te vullen.
2.3. Artikel 16a Vw bepaalt in het eerste lid dat een aanvraag om toelating slechts in behandeling wordt genomen, indien de vreemdeling beschikt over een geldige machtiging tot voorlopig verblijf, welke hij heeft aangevraagd bij en welke hem verstrekt is door de Nederlandse diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging in het land van zijn herkomst of het land van zijn bestendig verblijf.
2.4. Artikel 16a Vw bepaalt in het zesde lid dat in zeer bijzondere, individuele gevallen voor het in behandeling nemen van de aanvraag om toelating kan worden afgezien van het eisen van het bezit van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (zogenoemde hardheidsclausule).
Beoordeling van het beroep
2.5. In geschil is of verweerder de aanvraag van eiseres buiten behandeling heeft kunnen stellen wegens het ontbreken van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (mvv). Eiseres stelt dat zij aan alle voorwaarden voldoet voor verblijf bij haar partner. Het tegenwerpen van de mvv-eis staat daarom niet in verhouding tot de ratio van de maatregel. In tegenstelling tot wat in de bestreden beschikking staat, is eiseres slechts een herstel-verzuimtermijn van 3 dagen gegund. Eiseres heeft hier aan toegevoegd dat de mvv-eis haar niet mag worden tegengeworpen omdat er een uitstel van vertrekbeleid geldt voor Congo.
2.6. De rechtbank gaat uit van de volgende, niet in geschil zijnde feiten. Eiseres heeft op 12 februari 1999 bij de vreemdelingenpolitie haar voornemen kenbaar gemaakt om een aanvraag om een verblijfsvergunning in te dienen. Op 19 februari 1999 heeft zij daadwerkelijk de onderhavige aanvraag ingediend, waarop de korpschef als datum van ontvangst heeft aangetekend: 12 februari 1999. Omdat eiseres niet over een mvv beschikte, is haar onder meer een modelformulier D50 meegegeven en is haar een termijn voor herstel-verzuim gegund tot 22 februari 1999. Op 22 februari 1999 heeft referent zich gemeld bij de vreemdelingenpolitie. Referent heeft toen geen beroep op een vrijstellingsgrond of de hardheidsclausule gedaan. De korpschef heeft de aanvraag op dat moment buiten behandeling gesteld. Deze beschikking is meteen aan referent uitgereikt.
2.7. Eiseresses meest verstrekkende grief betreft haar standpunt dat de haar gegunde termijn om het verzuim te herstellen, te kort is geweest. De rechtbank stelt voorop dat ingevolge artikel 4:5 Awb het bestuursorgaan - verweerder - kan besluiten een aanvraag niet te behandelen, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn de aanvraag aan te vullen. Er geldt in dit geval geen wettelijk bepaalde termijn, hetgeen betekent dat verweerder een discretionaire bevoegdheid toekomt in voorkomende gevallen een termijn te bepalen. Uit hoofdstuk A4/6.3.2 van de Vreemdelingencirculaire 1994 blijkt dat verweerder in vergelijkbare gevallen in het algemeen een termijn hanteert van twee weken, maar dat het kan voorkomen dat deze termijn korter is. In het onderhavige geval is eiseres op 19 februari 1999 een termijn van drie dagen gegeven om alsnog aan de wettelijke vereisten te voldoen. Er is geen aanleiding deze termijn in dit geval onredelijk kort te achten. Daartoe is reeds doorslaggevend dat eiseres op geen enkel moment heeft aangegeven waarom zij niet in staat was binnen deze termijn haar aanvraag aan te vullen en uit haar stellingname in bezwaar en beroep voorts blijkt dat zij zich uitsluitend had willen beroepen op de algemeen bekende, slechte situatie in haar land van herkomst, Congo, hetgeen in haar visie kennelijk geen onderbouwing met relevante stukken of informatie behoefde. Onder deze omstandigheden kan niet gezegd worden dat de door verweerder gegunde termijn voor herstel-verzuim dermate kort was, dat de bestreden beschikking op deze grond als in strijd met een beginsel van behoorlijk bestuur niet in stand kan blijven.
2.8. Eiseres heeft in beroep voorts aangevoerd, dat het feit dat zij niet middels het invullen van het model D50 formulier op een van de daarin opgenomen vrijstellingsgronden een beroep had gedaan, als een vergissing opgevat diende te worden. Ook deze grief treft geen doel. Uit de verklaring van de medewerker van de vreemdelingendienst, zoals opgenomen in het verslag van de ambtelijke commissie, leidt de rechtbank af dat op 12 en 19 februari 1999 diverse mogelijkheden zijn besproken met eiseres, waaronder ook de optie dat eiseres zou terugkeren naar haar land van herkomst om daar een mvv aan te vragen en dat haar het zogeheten formulier D-50 ter hand is gesteld. Eiseres heeft de juistheid van deze verklaring niet betwist. Op de hoorzitting heeft zij het betreffende formulier zelfs getoond. De rechtbank komt op basis van deze gegevens tot de slotsom dat er voor verweerder geen enkele aanleiding was voor de conclusie dat het niet aanvoeren bij de indiening van de aanvraag van een vrijstellingsgrond of een beroep op de hardheidsclausule berustte op een vergissing of ander verschoonbaar verzuim.
2.9. De rechtbank constateert vervolgens dat eiseres voor het eerst in bezwaar uitsluitend een in algemene termen gesteld beroep heeft gedaan op de slechte algemene situatie in haar land van herkomst. Deze stelling was te algemeen geformuleerd en onvoldoende geïndividualiseerd en behoefde door verweerder niet te worden opgevat als een beroep op de hardheidsclausule. Het zesde lid van artikel 16a Vw vereist immers voor het afzien van het mvv-vereiste dat sprake is van „zeer bijzondere, individuele gevallen“. Er was derhalve voor verweerder tot aan de bestreden beslissing geen enkele aanleiding om te beoordelen of de hardheidsclausule moest worden toegepast. Dat deze beoordeling niet is geschied, betreft derhalve geen gebrek aan het bestreden besluit.
2.10. Pas in beroep bij de rechtbank heeft eiseres persoonlijke omstandigheden aangevoerd waarvan zij meent dat die hardheid opleveren als bedoeld in meergenoemde hardheidsclausule. Omdat de rechtbank haar toetsing in beroep dient te beperken tot het bestreden besluit en de toen bekende feiten en omstandigheden – de zogenoemde ex-tunc toetsing - kan op een deze, voor het eerst in beroep opgeworpen stelling geen acht worden geslagen.
2.11. Anders dan eiseres in beroep nog heeft gesteld, kan het feit dat aan alle – overige – voorwaarden voor verlening van de gevraagde vergunning tot verblijf is voldaan, indien al juist, niet tot een andere beslissing in beroep leiden.
2.12. Voor dit geding in wezen ten overvloede merkt de rechtbank, in zoverre in afwijking van de uitspraak van deze rechtbank (Rechtseenheidskamer) van 5 juni 2001 (zaaknummer 01/1776), nog het volgende op. In deze casus is geen sprake van een normale besluitvormingsprocedure, maar heeft verweerder gebruik gemaakt van de bijzondere procedure van artikel 4:5 van de Awb. Deze procedure biedt het bestuursorgaan de mogelijkheid tot vereenvoudigde afdoening van een aanvraag die niet aan de wettelijke vereisten voldoet. In beginsel komt met het nemen door het bestuursorgaan van het besluit de aanvraag buiten behandeling te laten een eind aan het besluitvormingstraject. De door het bestuursorgaan ingevolge artikel 4:5 Awb gestelde termijn zal om die reden in het algemeen fataal zijn. Dit bijzondere karakter van artikel 4:5 Awb brengt mee dat in de bezwaarprocedure tegen een dergelijke beslissing in beginsel uitsluitend aan de orde kan worden gesteld of het bestuursorgaan aan de hand van de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens tot die beslissing heeft kunnen komen. Een beroep op de hardheidsclausule was, gelet op de strenge eis van het eerste lid van artikel 16a Vw oud, buiten het bestaan van een vrijstellingsgrond, essentieel om zonder overlegging van een mvv van een volledige aanvraag te kunnen spreken. Het bijzondere karakter van artikel 4:5 Awb heeft daarom tot gevolg, dat in de bezwaarprocedure een beroep op de hardheidsclausule uitsluitend een rol kan spelen indien dat beroep reeds was gedaan voordat de beslissing tot buitenbehandelingstelling is genomen. Indien een beroep op de hardheidsclausule voor het eerst in de bezwaarfase wordt gedaan, is verweerder vrij om daarop geen acht te slaan.
2.13. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet in strijd met geschreven of ongeschreven rechtsregels heeft gehandeld door het bezwaar tegen de buiten behandelingstelling van de aanvraag ongegrond te verklaren.
2.14. Het beroep is mitsdien ongegrond.
2.15. De rechtbank ziet in dit geval geen aanleiding tot kostenveroordeling en evenmin tot vergoeding van het betaalde griffierecht.
3. BESLISSING
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, voorzitter, en mrs. E. de Greeve en G.F.H. Lycklama à Nijeholt, leden van de meervoudige kamer voor vreemdelingenzaken, en uitgesproken in het openbaar op 10 januari 2002, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van der Nat als griffier.
Afschrift verzonden op:
13 februari 2002.
RECHTSMIDDEL
Tegen deze uitspraak staat geen gewoon rechtsmiddel open.