Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK ‘S-GRAVENHAGE
sector bestuursrecht
tweede kamer, meervoudig
Reg. nr. AWB 01/726 BESLU
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in het geding tussen
Aannemersbedrijf Vermeulen B.V., gevestigd te Leiderdorp, eiseres,
en
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.
Ontstaan en loop van het geding
Op 17 december 1999 heeft X, werknemer in dienst van eiseres, een bedrijfsongeval gehad. Naar aanleiding van dit ongeval heeft een onderzoek plaatsgevonden door de Arbeidsinspectie. Dit heeft geleid tot het opmaken van een ongevallen-boeterapport van 9 februari 2000, nader aangevuld op 22 februari 2000.
Bij brief van 20 maart 2000 heeft verweerder aan eiseres medegedeeld dat hij op basis van dit rapport het voornemen heeft om eiseres een boete op te leggen van fl. 9.000,- wegens overtreding van artikel 16, negende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet 1998 (hierna: Arbowet), aangewezen als beboetbaar feit in artikel 33, tweede lid, van de Arbowet, juncto artikel 3.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit), aangewezen als beboetbaar feit in artikel 9.9c, eerste lid onder b, van het Arbobesluit, en eiseres in de gelegenheid gesteld haar zienswijze hierover naar voren te brengen.
Nadat eiseres bij brief van 31 maart 2000 haar zienswijze naar voren heeft gebracht, heeft verweerder bij besluit van 5 april 2000, verzonden op gelijke datum, aan eiseres een boete van fl. 9.000,- opgelegd.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 16 mei 2000 bij verweerder bezwaar gemaakt.
Eiseres is gehoord omtrent haar bezwaren door de Commissie voor advies inzake bezwaar en beroep op 5 oktober 2000.
Bij brief van 24 november 2000 heeft deze commissie advies uitgebracht aan verweerder.
Bij besluit van 21 februari 2001, verzonden op gelijke datum, heeft verweerder, in afwijking van het advies van de Commissie voor advies inzake bezwaar en beroep, de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 22 februari 2001, ingekomen bij de rechtbank op 27 februari 2001, beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en tevens bij brief van 27 april 2001 een verweerschrift ingediend.
Het beroep is op 12 september 2001 ter zitting behandeld.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door R. Vermeulen.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H. van Doesburg en mr. F.W. Jansen.
Als getuigen zijn gehoord X en M. Schwank.
Motivering
De rechtbank dient te beoordelen of het bestreden besluit, waarbij verweerder de bezwaren van eiseres tegen de opgelegde boete ongegrond heeft verklaard, op goede gronden berust.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat het ongeval op 17 december 1999 is te wijten aan roekeloos handelen van X en niet aan eiseres kan worden toegerekend.
Eiseres meent dat verweerder ten onrechte de eerste verklaring van X en de verklaring van zijn collega Y voor waar heeft gehouden.
Eiseres is derhalve van mening dat de opgelegde boete ten onrechte is gehandhaafd.
Verweerder acht het op basis van de feiten en de afgelegde verklaringen aannemelijk dat de eerste verklaring van X in combinatie met de verklaring van diens collega de juiste toedracht van het ongeval op 17 december 1999 weergeeft.
Verweerder voert in dat verband aan dat niet is aangetoond dat er geen stalen binten in de te slopen muur aanwezig waren. De bouwtekening die eiseres heeft overgelegd, vormt geen bewijs van het door eiseres aangevoerde. Bovendien wijst het feit dat er brokken steen aan de bint zaten, erop dat de bint wel uit een muur afkomstig was.
In de Arbowet is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
Artikel 16:
„9.(ingaande 29 december 2000 vernummerd tot 10) De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zesde, zevende of achtste lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden als bedoeld in de op grond van dit artikel vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij deze maatregel is bepaald.“
Artikel 33:
„2. Ter zake van de op grond van artikel 16, negende lid, bij algemene maatregel van bestuur omschreven beboetbare feiten kan een boete worden opgelegd van de eerste of tweede categorie. (…).“
Artikel 34:
„1. Een daartoe aangewezen ambtenaar als bedoeld in artikel 24 legt de bestuurlijke boete op aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon, die voor de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen verantwoordelijk is.
2. De hoogte van de bestuurlijke boete wordt bepaald op de wijze als voorzien in de in artikel 33, tweede lid, bedoelde algemene maatregel van bestuur.
3. De hoogte van de bestuurlijke boete die ten hoogste voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd is gelijk aan de geldsom van de categorie die voor het beboetbaar feit is bepaald.
4. Er zijn 2 categorieën:
1°. de eerste categorie: 10 000 gulden;
2°. de tweede categorie: 25 000 gulden.“
In het Arbobesluit is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
Artikel 9.9c:
„1. Als beboetbaar feit ter zake waarvan een boete kan worden opgelegd van de tweede categorie, wordt aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in de volgende artikelen:
a. (…);
b. van hoofdstuk 3: de artikelen (…) 3.17 (…);“
Artikel 3.17:
„Het gevaar te worden getroffen door ongewild in beweging komende of vrijkomende voorwerpen, producten, vloeistoffen of gassen wordt voorkomen en, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk beperkt. (…)“
In beleidsregel 33 van de Beleidsregels arbeidsomstandighedenwetgeving, gepubliceerd als supplement bij Staatscourant nr. 199 van 15 oktober 1999 en gewijzigd en gepubliceerd als supplement bij Staatscourant nr. 139 van 21 juli 2000, is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
„8. Bij een arbeidsongeval dat ernstig letsel of de dood ten gevolge heeft, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbowet 1998, worden vaste boetebedragen opgelegd waarbij de volgende criteria worden gehanteerd.
a. Afhankelijk van de categorie-indeling, bedoeld in artikel 34, vierde lid, van de Arbowet 1998, van het beboetbare feit dat de directe aanleiding is geweest voor het arbeidsongeval en afhankelijk van het aantal werknemers van het bedrijf of de instelling gelden de volgende bedragen per werkgever:
LETSEL DODELIJK LETSEL
OMVANG Boetecategorie Boetecategorie
BEDRIJF I II I II
Klein bedrijf F 4.500 F 9.000 F 6.000 F 12.000
Middelgroot bedrijf F 6.000 F 12.000 F 9.000 F 18.000
Groot bedrijf F 7.500 F 15.000 F. 10.000 F 25.000
b. (…)
c. Indien sprake is van één slachtoffer wordt het boetebedrag verlaagd door het met driekwart te vermenigvuldigen als voldaan wordt aan de drie volgende voorwaarden:
10 in het boeterapport wordt één beboetbaar feit vermeld,
20 vanaf 1 november 1999 heeft geen arbeidsongeval als bedoeld in artikel 1, derde lid, onderdeel i, van de Arbowet 1998 plaatsgevonden in het bedrijf of de instelling danwel, wanneer het gaat om een bedrijf of instelling met meerdere locaties of filialen, op de betreffende locatie of in het betreffende filiaal van het bedrijf of de instelling en30 het beboetbare feit dat de directe aanleiding is geweest voor het arbeidsongeval kan mede aan het slachtoffer verweten worden. Hiervan is sprake als het slachtoffer zich, tegen de instructies van de werkgever in, niet aan de bij of krachtens de Arbowet 1998 opgelegde verplichtingen heeft gehouden.
9. Indien blijkt dat er bij een beboetbaar feit sprake is van bijzondere omstandigheden, kan van deze beleidsregel worden afgeweken. In dat geval wordt het belang van toepassing van de beleidsregel afgewogen tegen de gevolgen die onverkorte toepassing van de beleidsregel voor de belanghebbende zou hebben. Er kan worden besloten tot het niet opleggen of verlagen van een boete voor een bepaald feit of er kan een termijnbetaling worden aangeboden. Als bijzondere omstandigheden kunnen genoemd worden overmachtsituaties nieuwe feiten en/of evidente fouten.“
De rechtbank overweegt het volgende.
Allereerst stelt de rechtbank vast dat verweerder bij het opleggen van een boete ingevolge artikel 33 Arbowet een discretionaire bevoegdheid toekomt, hetgeen met zich brengt dat de rechtbank een uit hoofde van die bevoegdheid genomen besluit in beginsel slechts marginaal kan toetsen. Bij die toetsing dient de rechtbank te beoordelen of verweerder na afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen danwel daarbij anderszins heeft gehandeld in strijd met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur daaronder begrepen.
Aangezien in het onderhavig geval echter een bestuurlijke boete is opgelegd en een dergelijke sanctie een punitief karakter heeft, dient te worden voldaan aan de vereisten van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM). Tevens dient de rechtbank volgens vaste jurisprudentie een volledige toetsing te verrichten van de evenredigheid tussen de ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid enerzijds en de hoogte van de boete anderzijds.
De rechtbank dient allereerst te bepalen wat de feitelijke toedracht is geweest van het ongeval op 17 december 1999.
Vaststaat dat het slachtoffer van het ongeval, X, nadat hij, evenals zijn collega Y, kort na het ongeval had verklaard dat het ongeval was veroorzaakt doordat een stalen U-profiel of bint uit een muur op zijn been viel, op 16 oktober 2000 op deze verklaring is teruggekomen en dat hij toen heeft verklaard dat hij het ongeval zelf heeft veroorzaakt door met een stalen bint in de bak van de shranklader of mini-shovel met voorwaartse kracht tegen de muur te stoten, waarop de bint brak en een deel op zijn been terechtkwam. X heeft zijn tweede verklaring ter zitting onder ede bevestigd. Eveneens staat vast dat collega Y zijn eerdere verklaring niet heeft herroepen. De inspecteur van de Arbeidsinspectie M. Schwank heeft ter zitting verklaard dat hij kort na het bedrijfsongeval ter plaatse de situatie op de werkplek heeft onderzocht en, gelet op wat hij aldaar aantrof, geen aanleiding heeft gezien om te twijfelen aan de juistheid van de eerste verklaring van X, die was voorafgegaan door en overeenstemde met de verklaring van Y. Met name heeft inspecteur Schwank geen schade aan de mini-shovel waargenomen, evenmin heeft hij geconstateerd dat de bint was gebroken. De rechtbank acht van belang dat de eerste verklaring van X en de verklaring van Y kort na het ongeval in vrijheid zijn afgelegd en gelijkluidend zijn. Bovendien zijn deze verklaringen niet in strijd met hetgeen inspecteur Schwank ter plaatse heeft geconstateerd. De rechtbank overweegt dat het minder aannemelijk is dat de tweede verklaring van X juist is, gelet op de lange tijdsduur tussen de datum van het bedrijfsongeval en de datum van de tweede verklaring, gelet op het feit dat X pas na de hoorzitting in de bezwaarprocedure en kennelijk op verzoek van eiseres, bij wie hij nog altijd in dienst is, zijn tweede verklaring heeft afgelegd, gelet op het feit dat collega Y zijn verklaring niet heeft herroepen en gelet op de tegenstrijdigheid tussen de verklaring van X en die van inspecteur Schwank ten aanzien van de vraag of de bint al dan niet gebroken was. De rechtbank acht het, anders dan eiseres, niet onmogelijk dat de bint zich in de muur, die op dat moment gesloopt werd, heeft bevonden ten tijde van het ongeval. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat het bewijs van het tegendeel niet is geleverd.
Gezien het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft mogen afgaan op de rapportage van de inspecteur van de Arbeidsinspectie met daarin opgenomen de eerste verklaring van X en de verklaring van zijn collega Y. De rechtbank houdt het er voor dat de feitelijke toedracht van het ongeval op 17 december 1999 is geweest zoals in deze verklaringen wordt weergegeven.
Vervolgens dient de rechtbank te beoordelen of, uitgaande van de toedracht zoals in die verklaringen weergegeven, de opgelegde boete op goede gronden is gehandhaafd.
Blijkens de Nota van Toelichting is bij het voorkomen en, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk beperken van het gevaar als bedoeld in artikel 3.17 van het Arbobesluit om te worden getroffen door ongewild in beweging komende of vrijkomende voorwerpen, producten, vloeistoffen of gassen vooral gedacht aan situaties waarin dergelijke gevaren op eenvoudige wijze kunnen worden voorkomen; genoemd wordt als voorbeeld de mogelijkheid om bij werkzaamheden met hijskranen geen lasten boven personen te laten hangen of over hen te draaien. In de onderhavige situatie is niet op het eerste gezicht duidelijk wat eiseres had moeten doen of nalaten om te voorkomen dat het gevaar als bedoeld in artikel 3.17 van het Arbobesluit zich zou verwezenlijken. Artikel 3.17 van het Arbobesluit formuleert een dergelijke verplichting ook niet uitdrukkelijk. Hieruit volgt dat verweerder uitgebreid dient te motiveren op grond waarvan aangenomen moet worden dat eiseres toerekenbaar nalatig is geweest ten aanzien van het voorkomen danwel beperken van het gevaar als bedoeld in dit artikel. Het enkele feit dat een gevaar zich heeft gerealiseerd, wil immers nog niet zeggen dat eiseres dit redelijkerwijs had kunnen voorkomen.
De rechtbank wijst in dit verband mede op het bepaalde in artikel 7:658 van het Burgerlijk Wetboek waaruit valt af te leiden dat een werkgever jegens zijn werknemer aansprakelijk is voor schade tengevolge van een bedrijfsongeval, tenzij hij aantoont dat hij zodanige maatregelen heeft getroffen en aanwijzingen heeft verstrekt als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de werknemer in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt. Gelet hierop moet het onaanvaardbaar worden geacht dat verweerder in het kader van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid ex artikel 33 Arbowet in casu een vorm van risicoaansprakelijkheid lijkt aan te nemen, waartegen eiseres geen verweer zou kunnen inbrengen. De rechtbank acht in dat verband van belang, dat eiseres onweersproken heeft gesteld dat zij voldoende toezicht op het werk heeft gehouden, dat zij aandacht heeft besteed aan het volgen van veilige sloopprocedures en dat haar werknemers cursussen hebben gevolgd op het gebied van veiligheid en hulpverlening.
De rechtbank concludeert dat verweerder in het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Awb onvoldoende heeft gemotiveerd in welk opzicht eiseres toerekenbaar is tekortgeschoten in de op haar rustende verplichting ingevolge artikel 3.17 van het Arbobesluit. De verwijzing naar het sloopplan, waarin wordt vermeld dat de sloopwerken zodanig worden uitgevoerd dat geen gevaar voor instorting van delen van gebouwen of voor stabiliteitsverlies van constructies zal ontstaan, acht de rechtbank onvoldoende concreet. Ook bij gerichte instructies van de werkgever om het puin mechanisch naar een veilige arbeidsplaats te brengen om aldaar het hout te scheiden van het puin, zoals wordt gesuggereerd in het ongevallen-boeterapport van de Arbeidsinspectie, is een ongeval zoals in casu is voorgevallen, denkbaar. Alleen al hierom kan het bestreden besluit niet in stand blijven.
De rechtbank overweegt ten overvloede dat de gevaarlijke omstandigheden, waaronder sloopwerkzaamheden nu eenmaal veelal uitgevoerd moeten worden, niet snel zullen rechtvaardigen met het oog op het belang van de werkgever dat een sanctie als in casu aan de orde wordt opgelegd. Als duidelijk is in hoeverre eiseres concrete verwijten gemaakt kunnen worden, dient vervolgens, mede gelet op artikel 9 van de Beleidsregels arbeidsomstandighedenwetgeving, in het bijzonder aandacht te zijn voor de vraag of, gelet op de aard van de werkzaamheden en de overige omstandigheden van het geval, aanleiding bestaat om af te zien van het opleggen van een sanctie of een lagere sanctie dan het maximum op te leggen.
Gelet op het vorenstaande dient het beroep van eiseres gegrond te worden verklaard. Het bestreden besluit kan derhalve niet in stand blijven. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de inhoud van deze uitspraak.
Niet is gebleken dat door eiseres in verband met de behandeling van dit beroep kosten zijn gemaakt die op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
bepaalt dat de rechtspersoon de Staat der Nederlanden (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) aan eiseres het door rhaar betaalde griffierecht, te weten f 450,- vergoedt.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Aldus gegeven door mr. F.J. Verbeek, mr. M.D.J. van Reenen-Stroebel en mr. drs. J.E.M.G. van Wezel en in het openbaar uitgesproken op 26 september 2001, in tegenwoordigheid van de griffier mr. A.J. Noordermeer.
Voor eensluidend afschrift,
de griffier van de Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage,
Verzonden op: