Uitspraak
President van de Arrondissementsrechtbank's-Gravenhage
sector bestuursrecht
Reg. nr. AWB 01/3894 BESLU
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:84
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening van
de raad der gemeente Rijswijk, verzoeker,
ten aanzien van het besluit van 18 september 2001 van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder, inhoudende onder meer de vaststelling van de beschrijving van de gewijzigde grens tussen de gemeente Den Haag en de gemeente Rijswijk, overeenkomstig de Wet van 12 juli 2001 tot gemeentelijke herindeling van Den Haag en omgeving. (hierna: de Wet)
Derde partij: de raad der gemeente Den Haag
Beoordeling van het verzoek om een voorlopige voorziening
1.
Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, Awb kan, indien tegen een besluit, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt, de president van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Het oordeel van de president heeft een voorlopig karakter en is niet bindend voor de beslissing in de bodemprocedure.
2. Ontstaan en loop van het geding
Op grond van artikel 1 van de Wet wordt met ingang van 1 januari 2002 de grens tussen de gemeente Den Haag en de gemeente Rijswijk gewijzigd vastgesteld conform de bij de Wet behorende kaart (hierna: de Kaart).
Verweerder heeft bij besluit van 13 juli 2001 (Stct. 2001, 145) een - nauwkeurige - beschrijving vastgesteld van de grenzen die zijn aangegeven op de Kaart. Tegen dit besluit heeft verzoeker bezwaar gemaakt. Bij het thans bestreden besluit, gepubliceerd in de Staatscourant van 1 oktober 2001, heeft verweerder zijn besluit van 13 juli 2001 ingetrokken en de beschrijving opnieuw vastgesteld. In de toelichting wordt - voor zover thans van belang - overwogen dat de beschrijving zo nauwkeurig mogelijk de grenzen van de Kaart respectievelijk lopende kadastrale grenzen of verbindingslijnen tussen kadastrale kenmerken dient te volgen. Voorts is van belang dat wordt aangesloten bij overwegingen die blijkens de geschiedenis van de parlementaire behandeling van de Wet een rol hebben gespeeld. Verweerder wijst tenslotte op zijn bevoegdheid om kennelijke onjuistheden in de grenzen zoals die in Kaart zijn aangegeven, te verbeteren. Ten aanzien van de hier in geding zijnde grens heeft verweerder overwogen dat met inachtneming van de Kaart en in overeenstemming met de Memorie van Toelichting (MvT) een belangrijk deel van het bedrijventerrein Hoornwijck deel zal blijven uitmaken van de gemeente Rijswijk. Daarnaast volgt uit de Kaart en uit de MvT dat het volledige Trekvliettracé rond het knooppunt Ypenburg binnen de gemeente Den Haag dient komen te liggen. Tegen de achtergrond van de thans te verwachten toekomstige ontwikkelingsrichting van het bedrijventerein is een grensbeloop vastgelegd, waarvan redelijkerwijs moet worden aangenomen dat het Trekvliettracé en aansluitende infrastructuur op Haags grondgebied kan worden gerealiseerd en overigens conform de Kaart het hiervan in westelijke richting gelegen deel van Hoornwijck bij Rijswijk blijft.
Verzoeker heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en daarnaast de president verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
3. Zitting
Het verzoek is behandeld op 5 december 2001. Verzoeker heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. N.S.J. Koeman, advocaat van Stibbe Advocaten te Amsterdam. Namens verweerder zijn verschenen mrs. E.J. Daalder en E.C. Pietermaat, advocaten van Pels Rijcken Drooglever Fortuijn te Den Haag, alsmede de heer M. Groene, ambtenaar van verweerders departement. Mr. C.J.G.M. Cartigny, advocaat van Nauta Dutilh te Rotterdam, is als gemachtigde van derde partij opgetreden.
Het verzoek is gevoegd behandeld met een namens verzoeker geïnitieerd civiel kort-geding, eveneens gericht tegen het besluit van 18 september 2001, alsmede met een verzoek om voorlopige voorziening en een civiel kort-geding, beiden tevens gericht tegen dat besluit, aangespannen namens het College van Burgemeester en Wethouders van Leidschendam.
4. Wettelijk kader
Bij Besluit van 25 januari 2001, Stbl. 2001, nr. 85 zijn de op gemeentelijke herindeling betrekking hebbende artikelen van de Wet Algemene regels herindeling (wet Arhi) met ingang van 21 februari 2001 gewijzigd. Op grond van het overgangsrecht zijn evenwel in casu de oude bepalingen van kracht gebleven, nu deze procedure reeds in gang was gezet voor de inwerkingtreding van de gewijzigde bepalingen.
Voor de beoordeling van dit geschil zijn met name de volgende bepalingen van belang.
Artikel 10 (oud) van de wet Arhi:
1. Een door gemeenteraden vastgestelde herindelingsregeling wordt zo spoedig mogelijk aan gedeputeerde staten van de desbetreffende provincie en aan Onze Minister gezonden.
2. Uiterlijk twee maanden na de vaststelling van de herindelingsregeling stellen gedeputeerde staten een beschrijving vast van de grenzen die zijn aangegeven op de kaart, behorende bij de herindelingsregeling. De beschrijving geschiedt zo mogelijk met behulp van kadastrale kenmerken en anders van coördinaten van het verschoven stelsel van rijksdriehoeksmeting.
3. De inwerkingtreding van de herindelingsregeling wordt bepaald op een
tijdstip, gelegen na de vaststelling van de grensbeschrijving.
Artikel 10 van de Wet:
1. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties treedt in de plaats van gedeputeerde staten respectievelijk de commissaris van de Koning bij de toepassing van de artikelen 10, tweede lid, 41, 44, 50, 54, 55, 56, 57, 59, 61, 62, 66 en 79 van de Wet algemene regels herindeling ten aanzien van de gemeenten 's-Gravenhage en Rijswijk en de nieuwe gemeenten Leidschendam-Voorburg en Pijnacker-Nootdorp.
2. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kan bij de
vaststelling van de grensbeschrijving, bedoeld in artikel 10, tweede lid, van de Wet algemene regels herindeling, kennelijke onjuistheden verbeteren in de grenzen zoals die zijn aangegeven op de bij deze wet behorende kaart.
Blijkens de Parlementaire Geschiedenis (TK 2000-2001, 27 598, nr. 5, pgn 39-40) dient de het tweede lid opgenomen bevoegdheid om te voorkomen dat bij de vaststelling van de grensbeschrijving op grond van het kaartbeeld van de Wet onbedoeld woningen, andere gebouwen of andere percelen worden doorsneden: de objecten of percelen kunnen dan alsnog geheel binnen de grenzen van de gemeente worden gebracht. De hierbij betrokken oppervlaktes dienen als marginaal te worden beschouwd.
5. Karakter van het besluit.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het besluit van 18 september 2001 een algemeen verbindend voorschrift (avv) is, zodat daar, ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, juncto artikel 7:1, eerste lid Awb, geen bezwaar tegen openstaat. Gelet op het in artikel 8:81, eerste lid, voornoemd, neergelegde connexiteitsbeginsel zou dat betekenen dat de president niet bevoegd is van het verzoek om een voorlopige voorziening kennis te nemen. Ter ondersteuning van zijn standpunt heeft verweerder allereerst gewezen op de wetsgeschiedenis van artikel 10, tweede lid, wet Arhi, en dan met name op TK 1986 - 1987, 20 079, nr. 13, p. 12. Het besluit voldoet voorts aan de formele en inhoudelijke eisen waaraan een avv volgens de doctrine dient te voldoen. Tenslotte volgt, zo stelt verweerder, uit het systeem van de wet dat geen sprake is van een appelabel besluit. Het besluit van 18 september 2001 maakt in zijn visie in materiele zin onderdeel uit van de wet. Het is een materiele regeling, waarin verweerder de laatste details regelt.
De president deelt verweerders opvatting over het karakter van het besluit vooralsnog niet. Artikel 8:2, aanhef en onder a, bepaalt onder meer dat geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een avv. In jurisprudentie en doctrine is vastgesteld dat sprake is van een avv indien - onder meer - de regeling algemene regels inhoudt waarin rechtsnormen zijn vervat. Naar voorlopig oordeel wordt daar in het onderhavige geval niet aan voldaan en dient het bestreden besluit op grond van zijn inhoud en strekking te worden aangemerkt als een besluit van algemene strekking, niet zijnde een avv. Het besluit is immers geen samenstel van algemene, abstracte regels, die zich voor herhaalde concrete toepassing lenen, doch houdt in het eenmalig vaststellen van een territoriale grens. Het geeft precies aan welke kadastrale percelen na 1 januari 2002 in welke gemeente liggen. Het besluit ontbeert daarenboven het karakter van materiele wetgeving. Anders dan verweerder kan de president geen doorslaggevende betekenis toekennen aan een van ruim voor de invoering van de Awb stammende wetsgeschiedenis.
Artikel 8:2, voornoemd, ontbeert in casu toepassing. Dat betekent dat tegen het besluit beroep en daaraan voorafgaande bezwaar open staat en dat de president bijgevolg bevoegd is van het verzoek kennis te nemen.
6. Standpunt van partijen
Verzoeker heeft aangevoerd dat uit artikel 10, tweede lid van de wet Arhi voortvloeit dat de grensbeschrijving overeen moet stemmen met de grenzen die zijn aangegeven in de Kaart. Dat is voor wat betreft de percelen die liggen op de locatie Hoornwijck in Rijswijk niet het geval. De grens zoals aangegeven in het bestreden besluit wijkt wezenlijk af van de grens die is aangegeven op de Kaart. Verzoeker acht deze afwijking niet gerechtvaardigd door de daarvoor in het bestreden besluit gegeven onderbouwing. De grensbeschrijving is dan ook in strijd met de Wet en kan reeds op deze grond niet in stand blijven.
Verweerder heeft aangevoerd dat het besluit, met een kleine uitzondering op instigatie van de gemeente Rijswijk na, in overeenstemming is met de informatieve kaart op basis waarvan het parlement de Wet heeft vastgesteld. De door verzoeker gewenste wijzigingen zijn voorts in strijd met de kennelijke bedoeling van de Wet.
7. Oordeel van de president
7.1 Onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen
Voor het treffen van een voorlopige voorziening is naar vaste jurisprudentie slechts plaats indien voor de rechtzoekende een onherstelbaar nadeel dreigt. Daarbij dienen alle betrokken belangen in beschouwing worden genomen. Het is evident dat een gedeeltelijke schorsing van het bestreden besluit een onzekere situatie in het leven zou roepen. Zo'n gedeeltelijke schorsing betekent immers dat de bestaande gemeentegrenzen op bepaalde plaatsen blijven bestaan, terwijl elders per 1 januari 2002 de gewijzigde gemeentegrenzen van kracht worden. Dat brengt met zich mee dat de grens niet langer één geheel vormt en dat een soort "niemandsland" ontstaat, waarvan niet duidelijk is onder welk gemeentelijk gezag het valt, met alle ongewenste onduidelijkheid van dien. De president acht zich daarnaast bevoegd noch in staat om, ter voorkoming van die onduidelijkheid, zelfstandig bij wijze van voorlopige voorziening tot vaststelling van een - naar zijn aard - tijdelijke grens te komen. Schorsing is bijgevolg slechts mogelijk indien, zoals verzoeker ook heeft verzocht, verweerder tegelijkertijd wordt opgedragen voor 1 januari 2001 een nieuw besluit te nemen. Gelet op het gecompliceerde karakter van besluitvorming als de onderhavige vraagt de president zich allereerst af in hoeverre zorgvuldige besluitvorming op zo'n korte termijn mogelijk is. Echter, zelfs als zo'n wijziging realiseerbaar blijkt, is het de vraag of alle daarmee samenhangende maatregelen tijdig kunnen worden verwezenlijkt. Namens verweerder is daarenboven terecht opgemerkt dat, mocht het primaire besluit onrechtmatig blijken, herstel mogelijk is door het vaststellen van een nieuwe wettelijke grens, zodat van een onherstelbaar nadeel geen c.q. niet zonder meer sprake is.
Tegenover het voorgaande kan echter worden gesteld dat er een rechtstatelijk - en daarmee spoedeisend - belang moet geacht te zijn gelegen in het niet in werkingtreden van een evident onrechtmatig besluit, in casu het van kracht worden van een apert onrechtmatige gemeentegrens.
Uit bovenstaande overwegingen volgt dat naar het oordeel van de president slechts aanleiding bestaat het verzoek om een voorlopige voorziening toe te wijzen, indien moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit onmiskenbaar onrechtmatig is.
7.2 Materiele geschil
Verweerder heeft bij het thans bestreden besluit toepassing gegeven aan de hem ingevolge artikel 10 van de Wet opgelegde verplichting om de gemeentegrenzen nader uit te werken c.q. de hem toekomende bevoegdheid daarbij kennelijke onjuistheden op te lossen.
Op basis van het verhandelde ter zitting constateert de president het volgende. De bij het aan de Wet ten grondslag liggende voorstel gevoegde kaart heeft een grote schaal, hetgeen, gevoegd bij het gebruik van een dikke grenslijn, betekent dat hij een enigszins beperkt inzicht geeft in de precieze positie van de grens. Deze kaart is gemaakt met technische ondersteuning van de provincie Zuid-Holland op een onderlegger van de Topografische dienst. Leden van het parlement hebben in het kader van de parlementaire behandeling echter verzocht om een meer gedetailleerde kaart. Deze zogenoemde informatieve kaart is gemaakt met technische ondersteuning en op een onderlegger van de Dienst Stedelijke Ontwikkeling van de gemeente Den Haag en heeft een aanzienlijk kleinere schaal. Omdat deze kaart is gebaseerd op een andere onderlegger is zij niet geheel identiek aan de kaart bij het wetsvoorstel. Naar namens verweerder is gesteld en namens verzoeker niet, althans onvoldoende is weersproken, heeft besluitvorming in het parlement plaatsgevonden op basis van de informatieve kaart. De Kaart die onderdeel uitmaakt van de Wet is echter weer gebaseerd op de kaart bij het wetsvoorstel, hetgeen tot enige - geringe - afwijkingen in het kaartbeeld aanleiding kan geven. Terzijde geeft de president verweerder in overweging bij toekomstige gemeentelijke herindelingprocedures vanaf het begin dezelfde gedetailleerde kaart te gebruiken. Daarmee wordt voorkomen dat onduidelijkheden zoals thans in geding zich voordoen.
De president is, met verweerder, van oordeel dat de informatieve kaart, met een enkele hier niet terzake doende uitzondering, weergeeft waar de wetgever heeft beoogd dat de grens zou worden getrokken. Vergelijking van de informatieve kaart met de kaart op basis van het bestreden besluit lijkt er op te wijzen dat de thans vastgestelde grens in verregaande mate overeenstemt met de door de wetgever beoogde. De president heeft slechts een, naar het zich laat aanzien, beperkte afwijking geconstateerd. Deze afwijking is evenwel in overeenstemming met de kennelijke bedoeling van de wetgever. Aan de Wet ligt immers onder meer ten grondslag de wens toekomstige ontwikkelingen van het zogenoemde Trekvliettracé in één hand te krijgen. De door verweerder aangebrachte aanpassing bewerkstelligt dat elk van de thans bestaande vijf alternatieve tracés volledig op Haags grondgebied kan worden gerealiseerd. Weliswaar ontbeert verweerder een expliciete bevoegdheid om deze aanpassing aan te brengen, maar hij moet op basis van redelijke wetstoepassing geacht worden daar toe te kunnen besluiten. Echter, zelfs indien op dit laatste punt anders zou moeten worden geoordeeld, ziet de president daarin, gelet op hetgeen hiervoor onder 7.1 is overwogen, onvoldoende aanleiding om het bestreden besluit te schorsen. Er is naar haar oordeel geen sprake van een apert onrechtmatig besluit.
8. Conclusie
De president is vooralsnog van oordeel dat verweerder niet in strijd met de wet heeft gehandeld. Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt dan ook afgewezen. Van omstandigheden op grond waarvan een der partijen dient te worden veroordeeld in de kosten van de andere, is de president niet gebleken.
Beslissing
De president van de Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Aldus gegeven door mr. M.D.J. van Reenen - Stroebel, als fungerend president, en in het openbaar uitgesproken op 18 december 2001, in tegenwoordigheid van de griffier mr. R. Meijer.
Voor eensluidend afschrift,
de griffier van de Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage,
Verzonden op: