Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
sector bestuursrecht
tweede kamer, meervoudig
Reg. nr. AWB 00/12063 BESLU
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in het geding tussen
[eiser 1] en [eiser 2], wonende te Warmond, respectievelijke eiser en eiseres, tezamen eisers,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder.
Derde-belanghebbende: [derde partij], wonende te [plaats].
Ontstaan en loop van het geding
Eiser is eigenaar van het perceel, kadastraal bekend gemeente [woonplaats] sectie […] nummer […] (hierna: het perceel), op welk perceel de woning van eiser en eiseres zich bevindt. Het perceel is gelegen aan het [water], een water in een van de watergebieden van Zuid-Holland.
Derde-belanghebbende (hierna: [derde partij]) is eigenaar van een woonschip, dat is gelegen in het [water] ter hoogte van de oever van het perceel.
Door middel van een op 1 oktober 1999 ondertekend formulier heeft [derde partij] bij verweerder op grond van de met ingang van 23 januari 1991 in werking getreden Verordening watergebieden en pleziervaart Zuid-Holland (hierna: de Verordening) ontheffing aangevraagd voor het hebben van een steiger.
Bij besluit van 21 maart 2000, verzonden op 4 april 2000, heeft verweerder de bij besluit van 21 juni 1955 aan de Vof [eisers] op grond van de destijds geldende Plassenverordening Zuid-Holland verleende ontheffing tot het maken, hebben en onderhouden van een aanlegsteiger tegen de oever van het perceel ingetrokken en aan [derde partij] op grond van de Verordening ontheffing verleend tot het hebben van een houten aanlegsteiger, twee houten loopsteigers, een houten vlonder, een houten beschoeiing en een houten paal in en nabij het [water] aan en op het perceel (hierna: de ontheffing).
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 9 mei 2000, aangevuld bij memorie van 18 augustus 2000 met bijlagen, een bezwaarschrift bij verweerder ingediend. In het bezwaarschrift hebben zij verweerder tevens verzocht de ontheffing op naam van eiser te stellen.
Eisers zijn op 14 september 2000 door de bezwarencommissie-Awb gehoord omtrent hun bezwaren.
Bij besluit van 24 oktober 2000, verzonden op 30 oktober 2000, heeft verweerder, overeenkomstig het advies van voornoemde commissie, het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en het besluit van 21 maart 2000 gehandhaafd.
Tegen dit besluit op bezwaar (hierna: het bestreden besluit) hebben eisers bij brief van 8 december 2000, ingekomen op gelijke datum en van gronden voorzien bij brief van 11 december 2000, beroep ingesteld.
Verweerder heeft de door eisers overgelegde, op de zaak betrekking hebbende stukken aangevuld. Ondanks herhaalde verzoeken van de zijde van de rechtbank heeft verweerder geen verweerschrift ingediend.
Bij brief van 27 april 2001 is namens [derde partij] diens standpunt toegelicht.
Het beroep is op 10 mei 2001 ter zitting behandeld.
Eisers zijn in persoon verschenen, bijgestaan door mr G.J.I.M. Seelen, advocaat te Leiden. Verweerder heeft zich, zoals was aangekondigd, niet doen vertegenwoordigen.
Derde-belanghebbende [derde partij] is met zijn echtgenote verschenen, bijgestaan door mr E.J.C. van Hartingsveldt, advocaat te Leiden.
Motivering
De rechtbank staat voor de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden. Daartoe moet worden beoordeeld of het bezwaar van eisers tegen het intrekken van de ontheffing aan de vof en tegen de aan [derde partij] op grond van de Verordening verleende ontheffing op goede gronden ongegrond is verklaard.
Tot 23 januari 1991 was de Plassenverordening Zuid-Holland van kracht.
Op grond van artikel 31 van de Verordening worden ontheffingen die zijn verleend op grond van de Plassenverordening Zuid-Holland geacht te zijn verleend op grond van de Verordening.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de Verordening is het verboden in de watergebieden - voorzover hier relevant - één of meer aanleggelegenheden, steigers, vlonders, palen en beschoeiingen te maken of te hebben.
Op grond van artikel 25, eerste lid, van de Verordening kunnen gedeputeer-de staten schriftelijk ontheffing verlenen van dit verbod, welke ontheffing uitsluitend geldt voor de ontheffinghouder en aan zijn persoon is gebonden.
Een aanvraag voor een dergelijke ontheffing moet op grond van het vierde lid worden ingediend middels een daartoe bestemd formulier.
In artikel 26 van de Verordening staan limitatief de gronden genoemd op grond waarvan een ontheffing mag worden geweigerd. Het betreft gronden ter bescherming van landschappelijke, ecologische, natuurwetenschap-pelijke, cultuurhistorische, archeologische, recreatieve en toeristische waarden. Voorts kunnen gedeputeerde staten op grond van artikel 27, tweede lid, van de Verordening bij een met redenen omkleed besluit een ontheffing intrekken, indien sprake is van een van de aldaar genoemde omstandigheden, waaronder de omstandigheid dat de ontheffinghouder geen gebruiker meer is van een object waarvoor ontheffing is verleend.
I
Ten aanzien van de ontvankelijkheid van eisers overweegt de rechtbank als volgt.
Onder belanghebbende wordt op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Eiser is eigenaar van het perceel en heeft in die hoedanigheid naar het oordeel van de rechtbank een rechtstreeks belang bij het primaire en het thans bestreden besluit. Dit is anders voor eiseres. Zij is geen (mede-) eigenaar van het perceel en bewoont (slechts) samen met eiser de woning die op enige afstand van het [water] gelegen is op het perceel. Naar het oordeel van de rechtbank zijn deze omstandigheden niet voldoende om te oordelen dat zij een rechtstreeks belang heeft bij het besluit tot intrekking van de ontheffing uit 1955 en tot verlening aan [derde partij] van de ontheffing voor het hebben van de onderhavige voorzieningen aan en op het perceel. Verweerder heeft haar dan ook ten onrechte ontvangen in bezwaar.
Het beroep van eiseres is derhalve gegrond.
II
Eiser stelt dat de ontheffing uit 1955 nog geldig is, nu deze niet rechtsgeldig is ingetrokken. Verweerder had volgens hem immers belanghebbenden in kennis moeten stellen van het voornemen om tot intrekking over te gaan.
Bovendien heeft verweerder nagelaten te bepalen dat de steiger dient te worden opgeruimd en alles in de oude staat dient te worden teruggebracht, zoals was bepaald in de ontheffing uit 1955.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aan de Vof [Vof] verleende ontheffing in ieder geval sinds 23 januari 1991 haar geldigheid heeft verloren. De vof is immers in 1960 ontbonden en met de inwerkingtreding van de Verordening geldt de ontheffing alleen voor de ontheffinghouder en is de ontheffing aan die persoon is gebonden.
De rechtbank overweegt het volgende.
Op grond van artikel 31 van de Verordening wordt de ontheffing geacht te zijn verleend op grond van die Verordening. Dit betekent dat ook artikel 25, eerste lid, tweede volzin, van de Verordening op die ontheffing van toepassing is.
De door verweerder ingetrokken ontheffing was op 21 juni 1955 op grond van de Plassenverordening Zuid-Holland verleend aan de Vof [Vof]. Vennoten van deze Vof waren [vader], de vader van eiser, en [oom], oom van eiser. Ervan uitgaand dat na de ontbinding van de Vof de ontheffing is blijven rusten op de eigenaar van het perceel, te weten [vader], en aangezien de ontheffing met ingang van 23 januari 1991 op grond van artikel 25, tweede volzin, van de Verordening, persoons-gebonden is, komt de rechtbank tot het oordeel dat in ieder geval bij de overdracht van het perceel van [vader] aan eiser in 1994 de ontheffing van rechtswege is vervallen. Dit betekent dat een intrekkingsbesluit in 2000 niet meer genomen kon worden. Het bestreden besluit, waarbij het intrekkingsbesluit is gehandhaafd, kan ook op deze grond niet in stand blijven.
III
Volgens eiser maakt de ontheffingverlening inbreuk op zijn eigendomsrecht, nu [derde partij] voorzieningen mag hebben op zijn grond en hij aldus als eigenaar niet meer kan bepalen wat daarop gebeurt. Een ontheffing als de onderhavige kan volgens eiser dan ook niet verleend worden aan iemand die niet tevens eigenaar van de grond is.
Bovendien heeft [derde partij], in tegenstelling tot de vorige eigenaar van het woonschip, geen overeenkomst met eiser over het gebruik van het perceel en derhalve geen titel of recht om het perceel te mogen gebruiken.
Dit betekent in de eerste plaats dat hij niet, zoals in het primaire besluit, als gebruiker aangemerkt had mogen worden, maar bovendien ook dat de ontheffing zinloos is, nu hij er juridisch gezien geen gebruik van kan maken.
Voorts heeft eiser aangevoerd dat de onderhavige voorzieningen door natrekking zijn eigendom zijn geworden en dat hij zeggenschap heeft over het gebruik ervan. Ontheffing had verleend moeten worden aan hem als grondeigenaar. Dit geldt in het bijzonder voor de steiger, nu sprake is van een vergelijkbare situatie als in 1955. Bovendien zou het ver gaan als iedere willekeurige derde aldus rechten zou kunnen verkrijgen.
De ontheffing is volgens eiser alleen aangevraagd voor de steiger en verweerder had deze aanvraag niet eigenhandig mogen aanvullen c.q. oprekken. Daar komt bij dat verweerder niet heeft gereageerd op deze stelling die ook reeds in bezwaar was aangevoerd, hetgeen volgens eiser tot een motiveringsgebrek leidt.
Voorts is de ontheffing naar de mening van eiser in strijd met het provinciale uitstervingsbeleid ten aanzien van woonschepen.
Ook heeft eiser naar voren gebracht dat [derde partij] niet kan voldoen aan de ontheffingsvoorwaarden die betrekking hebben op het milieu en landschap, daar deze zijn toegeschreven op de eigenaar.
Ten slotte blijkt volgens eiser niet dat verweerder zijn belangen heeft meegewogen. Deze hadden in ieder geval zwaarder moeten (mee)wegen.
Verweerder heeft in het bestreden besluit samengevat het volgende betoogd. Een ontheffing kan worden verleend aan een ieder die gebruiker is van een voorziening. Sinds 1976 gebruikt [derde partij] de onderhavige voorzieningen. Nadat het perceel in 1994 eigendom is geworden van eiser, heeft eiser het gebruik door [derde partij] nog vijf jaar toegestaan. Aangezien [derde partij] is aan te merken als gebruiker, kan aan hem de ontheffing worden verleend.
De vraag of de voorzieningen al dan niet eigendom zijn geworden van eiser is volgens verweerder voor de ontheffing niet van belang. Bovendien is de omstandigheid dat eiser eigenaar is van het perceel geen reden om aan hem de ontheffing te verlenen. Hij is immers niet de gebruiker van de voorzieningen. De ontheffing tast volgens verweerder het eigendomsrecht van eiser niet aan. De vermelding in het primaire besluit dat de ontheffing aan [derde partij] "als gebruiker" wordt verleend was niet noodzakelijk, maar is ook niet onjuist.
Ten slotte heeft verweerder nog aangegeven dat de aan [derde partij] verleende ontheffing niet kan worden ingetrokken, omdat geen sprake is van een van de in artikel 27 van de Verordening genoemde intrekkingsgronden.
Alvorens in te gaan op de rechtmatigheid van de ontheffingverlening overweegt de rechtbank het volgende.
Eiser heeft in bezwaar aangegeven zich niet te kunnen vinden in de aan [derde partij] verleende ontheffing en heeft daarom verzocht om intrekking daarvan. Naar het oordeel van de rechtbank is duidelijk dat eiser hiermee beoogde te bewerkstelligen dat de ontheffingverlening ongedaan werd gemaakt, met andere woorden dat het primaire besluit werd herroepen.
Zijn bezwaar diende dan ook aldus te worden opgevat. In de heroverweging kan verweerder tot de conclusie komen dat de ontheffing niet verleend had moeten worden en kan hij deze herroepen. Van een van de intrekkingsgronden van de Verordening hoeft in dat geval, in tegenstelling tot hetgeen verweerder betoogt, dan ook geen sprake te zijn.
Artikel 17 van de Verordening behelst het verbod op het maken en hebben van de daar genoemde voorzieningen. Op grond van artikel 25, eerste lid, kan van dit verbod ontheffing worden verleend. Daarbij is niet aangegeven aan wie ontheffing kan worden verleend, alleen dat een ontheffing persoonsgebonden is en slechts geldt voor de ontheffinghouder. Dat neemt naar het oordeel van de rechtbank echter niet weg dat verweerder, alvorens ontheffing te verlenen, in het kader van het in artikel 3:2 van de Awb neergelegde vereiste van een zorgvuldige voorbereiding, had moeten onderzoeken of onomstreden is dat [derde partij] recht op het gebruik van de voorzieningen kan doen gelden. Niet is gebleken dat verweerder zulks heeft gedaan.
Bovendien dient een bestuursorgaan op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Awb de direct bij het besluit betrokken belangen af te wegen. Zonder in te gaan op de vraag wie het recht van eigendom heeft op de voorzieningen, staat ten aanzien van eiser vast dat deze belanghebbende is bij het primaire besluit, nu de voorzieningen zijn gelegen op, aan, in of tegen zijn perceel.
De omstandigheid dat in artikel 26 limitatief de gronden zijn genoemd waarop een ontheffing geweigerd mag worden vanuit landschappelijke, natuurhistorische en andere soortgelijke algemene belangen, neemt naar het oordeel van de rechtbank niet weg dat de bevoegdheid die verweerder is gegeven in artikel 25 daarnaast ruimte biedt en bovendien noopt tot het maken van een afweging van belangen als bedoeld in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb, waaronder het belang van eiser. De stelling van verweerder dat de ontheffing niet geweigerd kon worden, daar geen sprake was van een van de weigeringsgronden van artikel 26 van de Verordening en dat daarom geen plaats was voor een belangenafweging is dan ook onjuist.
Aangezien verweerder heeft gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb kan het bestreden besluit ook op die grond niet in stand blijven.
Overigens is de rechtbank van oordeel dat ook afgezien van het bovenstaande het bestreden besluit op grond van de hiernavolgende overweging niet in stand kan blijven.
Op grond van artikel 25, vierde lid, van de Verordening moet een aanvraag om ontheffing worden ingediend door gebruikmaking van een daartoe bestemd formulier. [derde partij] heeft door middel van een dergelijk formulier ontheffing aangevraagd en hierbij alleen aangekruist dat het gaat om een steiger. Desgevraagd heeft [derde partij] ter zitting aangegeven dat van de zijde van verweerder bij de plaatsopneming te kennen is gegeven dat voor de andere aanwezige werken ook ontheffing diende te worden aangevraagd.
Dit is bij die gelegenheid mondeling gebeurd. Nu voor die overige voorzieningen niet conform de Verordening via het bedoeld formulier ontheffing is aangevraagd en evenmin is gebleken van een schriftelijke aanvulling of uitbreiding van de aanvraag, heeft verweerder derhalve ten onrechte ontheffing verleend voor de overige voorzieningen.
Op grond van het bovenstaande verklaart de rechtbank het beroep gegrond en zal zij het besluit vernietigen. Verweerder zal worden opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van het bovenstaande.
De rechtbank geeft verweerder hierbij in overweging bij die besluitvorming, voorzover daarvoor conform de Verordening een aanvraag is of nog wordt ingediend, het verzoek van eiser om ontheffing te betrekken, op welk verzoek verweerder tot op heden nog niet heeft beslist.
De rechtbank acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de door eisers in verband met de behandeling van dit beroep gemaakte kosten. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op ƒ 1.420,-, bestaande uit de kosten van het door een beroepsmatig rechtsbijstandverlener indienen van een beroepschrift met gronden (1 punt) en het verschijnen ter zitting (1 punt), waarbij per punt ƒ 710,- voor vergoeding in aanmerking komt, met een wegingsfactor 1 (gemiddeld).
Beslissing
De Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit d.d. 24 oktober 2000;
bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar neemt;
gelast dat de provincie Zuid-Holland als rechtspersoon aan eisers het door hen betaalde griffierecht ad fl. 225,- vergoedt;
veroordeelt verweerder in de kosten ad fl. 1.420,- onder aanwijzing van de provincie Zuid-Holland als rechtspersoon die deze kosten aan eisers dient te vergoeden.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Aldus gegeven door mrs M. Kramer, L.P. Bosma en J.E.M.G. van Wezel
en in het openbaar uitgesproken op 18 juni 2001, in tegenwoordigheid van de griffier mr A.W.W. Koppe.
Voor eensluidend afschrift,
de griffier van de Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage,
Verzonden op: