Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ’s-GRAVENHAGE
ZITTINGHOUDENDE TE ‘S-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Meervoudige kamer voor vreemdelingenzaken
UITSPRAAK
Zaaknummer : AWB 01/3315
Datum uitspraak: 3 april 2001
Uitspraak op het beroep in het geschil tussen:
A, verblijvende te B, eiser,
gemachtigde mr. P.L.M. Stieger, advocaat te Eindhoven,
en
de Staatssecretaris van Justitie te ’s-Gravenhage, verweerder.
I. PROCESVERLOOP
Eiser bezit de Bosnische nationaliteit en is vreemdeling in de zin van de Vw.
Bij besluit van 2 november 1998 is de aan eiser verleende voorwaardelijke vergunning tot verblijf (vvtv) ingetrokken. Deze vvtv was, met ingang van 6 december 1995, aan eiser verleend bij besluit van 28 februari 1997 naar aanleiding van eisers aanvragen van 6 december 1995 om toelating als vluchteling en om verlening van een vergunning tot verblijf.
Op 27 november 1998 heeft eiser tegen voornoemd besluit bezwaar gemaakt bij verweerder. Bij schrijven van 21 december 1998 heeft eiser de aanvullende gronden van het bezwaar ingediend.
Bij besluit van 12 mei 1999 heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard en is eiser met ingang van 6 december 1998 in het bezit gesteld van een vergunning tot verblijf zonder beperkingen.
Bij schrijven van 9 september 1999 heeft eiser verweerder verzocht om schadevergoeding..
Bij besluit van 30 september 1999 heeft verweerder eisers aanvraag om toekenning van schadevergoeding niet ingewilligd.
Op 28 oktober 1999 heeft eiser tegen voornoemd besluit bezwaar gemaakt bij verweerder. Bij schrijven van 12 november 1999 heeft eiser de aanvullende gronden van het bezwaar ingediend.
Op 14 februari 2000 is eiser omtrent zijn bezwaar gehoord door een ambtelijke commissie.
Bij besluit van 1 maart 2000 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser bij schrijven van 29 maart 2000 beroep ingesteld. Het beroepschrift is diezelfde dag ter griffie van de rechtbank ontvangen. Bij schrijven van 17 mei 2000 heeft eiser de aanvullende gronden van het beroep ingediend.
Verweerder heeft naar aanleiding van het voornoemde beroep de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden.
Het beroep is behandeld door de meervoudige kamer van deze rechtbank op
2 februari 2001, waar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Verweerder heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. P. van Zijl.
II. OVERWEGINGEN
Aan de orde is de vraag of het bestreden besluit van 1 maart 2000 in rechte stand kan houden. Bij dit besluit is het bezwaar van eiser, gericht tegen de niet-inwilliging van zijn verzoek om schadevergoeding, ongegrond verklaard.
Alvorens deze vraag te beantwoorden zal de rechtbank zich buigen over de vraag of zij als meervoudige vreemdelingenkamer van de rechtbank ‘s-Gravenhage bevoegd is kennis te nemen van het onderhavige beroep.
Aan de orde is een zogeheten zuiver (ook wel: zelfstandig) schadebesluit op basis van een veronderstelde onrechtmatige overheidsdaad. Ten aanzien van de vraag welke bestuursrechter bevoegd is kennis te nemen van beroepen tegen dergelijke besluiten wordt aansluiting gezocht bij een uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 8 december 1999 (reg. nr. AWB 98/534 VRWET, gepubliceerd in AB 2000/234). In deze uitspraak overweegt de rechtbank dat volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) en de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State alleen die administratieve rechter bevoegd is kennis te nemen van het (hoger) beroep tegen een zelfstandig schadebesluit, die ook bevoegd is te oordelen over (hoger) beroepen tegen het schadeveroorzakend handelen zelf (leer van de processuele connexiteit).
In het onderhavige geval is het besluit waaruit de gestelde schade voortvloeit, dat van 2 november 1998. Zoals hierboven vermeld betrof dit besluit een intrekking van de aan eiser verleende vvtv.
Ten aanzien van beroepen tegen besluiten, gegeven op grond van de Vw, is op grond van artikel 33a, eerste lid van de Vw uitsluitend deze rechtbank bevoegd. Het hiervoor vermelde beginsel van processuele connexiteit brengt met zich dat deze rechtbank -en meer specifiek de vreemdelingenkamer- bevoegd is kennis te nemen van het beroep tegen het in het geding zijnde zelfstandig schadebesluit. Een consequentie daarvan is, gelet op artikel 33e van de Vw, dat tegen de uitspraak van deze rechtbank geen hoger beroep openstaat.
De rechtbank gaat bij de beantwoording van de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden uit van de volgende feiten.
Nadat eisers vvtv tweemaal is verlengd, is bij besluit van 2 november 1998 de aan eiser verleende vvtv, één maand voor het verstrijken van de termijn van drie achtereenvolgende jaren als bedoeld in artikel 13a van de Vw, ingetrokken. Op 27 november 1998 heeft eiser tegen voornoemd besluit bezwaar gemaakt bij verweerder. Bij schrijven van 21 december 1998 heeft eiser de aanvullende gronden van het bezwaar ingediend. Bij besluit van 12 mei 1999 heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard en is eiser met ingang van 6 december 1998 in het bezit gesteld van een vergunning tot verblijf zonder beperkingen. Op 8 augustus 1999 is eiser opnieuw in het bezit gesteld van een geldig F-document (werkdocument).
Bij schrijven van 9 september 1999 heeft eiser verweerder verzocht om schadevergoeding, nu met de intrekking van zijn vvtv aanvankelijk een onjuiste beslissing is genomen en eiser hierdoor ernstig in zijn belangen is geschaad.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat in het onderhavige geval op geen enkele wijze is gebleken dat sprake is van een onrechtmatig besluit dat tot vergoeding van schade zou behoren te leiden. Immers, hiervan is eerst sprake indien kan worden gekomen tot het oordeel dat het bestuursorgaan tegen beter weten in een onrechtmatig besluit heeft genomen. Het besluit van 2 november 1998 kan in redelijkheid niet als zodanig worden gekwalificeerd.
Voor zover dient te worden uitgegaan van een onrechtmatige daad stelt verweerder zich op het standpunt dat door eiser niet is aangetoond dat hij als gevolg van de intrekking van zijn vvtv (immateriële) schade heeft geleden. Op geen enkele wijze is aangetoond dat eiser daadwerkelijk inkomsten uit arbeid had kunnen verwerven, zodat hieraan geen grondslag voor schadevergoeding kan worden ontleend. Dit wordt, aldus verweerder, onderschreven door een werkgeversverklaring van uitzendbureau Werknet van 9 februari 1999, door eiser overgelegd tijdens het gehoor bij de ambtelijke commissie van 14 februari 2000, waarin is opgenomen dat eisers werkzaamheden bij C op 19 januari 1999 zijn beëindigd wegens vermindering van het werk bij C.
Ten aanzien van de door eiser gestelde immateriële schade voert verweerder aan dat in casu, ondanks de emotionele problemen die eiser stelt te hebben ondervonden, niet is gebleken van aantasting van de persoon van eiser in de zin van artikel 6:106 van het Burgerlijk Wetboek (BW).
Tot slot stelt verweerder dat, voor zover ervan dient te worden uitgegaan dat eiser als gevolg van de intrekking van zijn vvtv schade heeft geleden, niet is voldaan aan het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 van het BW.
Eiser stelt zich daarentegen op het standpunt dat hij als gevolg van het onzorgvuldig genomen besluit van verweerder zowel materiële als immateriële schade heeft geleden. Hij voert aan dat het, gelet op zijn afkomst, evident onjuist was de aan hem verleende vvtv in te trekken.
Tijdens het gehoor bij de ambtelijke commissie op 14 februari 2000 heeft eiser aangegeven dat hij over de periode december 1998 tot mei 1999 schadevergoeding vordert, inhoudende het verschil van zijn misgelopen inkomen uit arbeid (f 1.062,-- per maand) minus zijn genoten maandelijkse uitkering van f 440,--. Tevens vraagt eiser vergoeding over de periode mei 1999 tot en met augustus 1999. Het gevraagde bedrag over deze periode bedraagt het gestelde misgelopen inkomen uit arbeid (f 1.062,--) minus een bijstandsuitkering van ongeveer f 1.000,--.
Eiser is van mening dat er op zich zelf voldoende werk voorhanden was maar dat hij in zijn pogingen om vervolgens ergens anders werk te vinden is gefrustreerd door het feit dat hij niet over een geldig F-document beschikte. Eiser heeft dit ook bij de ambtelijke commissie naar voren gebracht maar dit is in het bestreden besluit door verweerder genegeerd.
De rechtbank overweegt als volgt.
Uit de Memorie van Toelichting op artikel 8:73 van de Awb blijkt dat bij de beantwoording van de vraag of en in welke omvang de schade die een partij lijdt voor vergoeding in aanmerking komt, bij het civielrechtelijk schadevergoedingsrecht moet worden aangesloten. Dit is in jurisprudentie van de CRvB (o.a. CRvB 30 maart 1995, AB 1995,34) bevestigd. Naar het oordeel van de rechtbank geldt dit eveneens, wanneer het gaat om de beoordeling van een zuiver schadebesluit.
De vraag of verweerder in casu gehouden is de schade die voortvloeit uit het primair genomen besluit aan eiser te vergoeden, beoordeelt de rechtbank derhalve aan de hand van de bepalingen van boek 6 van het Burgerlijk Wetboek (BW), met name artikel 6:162, en de terzake daarvan door de burgerlijke rechter gevormde jurisprudentie.
Het is vaste rechtspraak van de Hoge Raad (HR) dat, indien een overheidslichaam een besluit neemt en handhaaft dat naderhand door de rechter wordt vernietigd wegens strijd met de wet, dat lichaam jegens de door dat besluit getroffene een onrechtmatige daad begaat. Daarmee is de schuld van het overheidslichaam in beginsel, in de terminologie van artikel 6:162 van het BW, gegeven. Zelfs wanneer het overheidslichaam geen enkel verwijt treft, moet worden aangenomen dat deze onrechtmatige daad in beginsel voor rekening van het overheidslichaam komt.
Deze jurisprudentie is weliswaar niet rechtstreeks van toepassing op de in dit geding aan de orde zijnde vraag, nu er in casu geen sprake is van een door de rechter vernietigd besluit, maar naar het oordeel van de rechtbank moet, gelet op de hiervoor genoemde grondgedachte, ook in de situatie waarin het overheidsorgaan in de bezwaarfase de zaak heroverweegt en in dat kader van een eerder ingenomen standpunt terugkomt, worden aangenomen dat, indien de onrechtmatigheid van het primaire besluit door de rechtbank wordt vastgesteld, ook dan in beginsel die daad aan het overheidsorgaan moet worden toegerekend. De rechtbank vindt hiervoor steun in het arrest van de HR van 30 januari 1987, r.o. 3.1 en 3.2 (NJ 1988,90 [Nibourg BV/gem.Zuidwolde]).
De rechtbank zal hierna overgaan tot toetsing of is voldaan aan alle voorwaarden, voortvloeiend uit artikel 6:162 van het BW.
Onrechtmatigheid
In de onderhavige zaak is de rechtbank van oordeel dat het primaire besluit van 2 november 1998 waarbij de aan eiser verleende vvtv is ingetrokken als een onrechtmatig genomen besluit moet worden aangemerkt, nu verweerder in zijn besluit op bezwaar van 12 mei 1999 het bezwaar alsnog gegrond heeft verklaard en eiser in het bezit heeft gesteld van een vergunning tot verblijf zonder beperkingen.
Naar het oordeel van de rechtbank valt deze onrechtmatige daad verweerder te verwijten. De rechtbank overweegt in dat verband dat, gelet op het gecompliceerde beleid van verweerder inzake Bosnische asielzoekers zoals is vastgelegd in de brief van 25 maart 1998 van de Staatssecretaris van Justitie aan de Tweede Kamer, niet eenvoudig was vast te stellen tot welke etnische groepering eiser behoort. Desalniettemin is de rechtbank van oordeel dat van verweerder met name in de onderhavige zaak verwacht mocht worden dat hij op zorgvuldige wijze uitvoering zou geven aan zijn beleid. Uit de uitspraak van deze rechtbank van 12 februari 1999 blijkt dat verweerder ten tijde van de zitting op 4 november 1998 -en dus ook op het moment dat besloten werd eisers vvtv in te trekken- op de hoogte was van de omstandigheid dat eiser afkomstig is uit een gemengd huwelijk. Op grond van deze uitspraak staat vast dat eiser niet behoort tot een van de twee door de Staatssecretaris van Justitie in zijn brief van 25 maart 1998 aangeduide categorieën van Bosniërs waarvan de vvtv kon worden ingetrokken.
Causaal verband tussen de schadeveroorzakende gebeurtenis en de geleden schade
Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat eiser voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij, als gevolg van het besluit van 2 november 1998, vanaf januari 1999 schade heeft geleden. Daartoe wordt overwogen als volgt.
Eiser heeft tijdens het gehoor bij de ambtelijke commissie op 14 februari 2000 een werkgeversverklaring, ondertekend door Werknet Uitzendbureau, overgelegd waarin staat vermeld dat eiser van 13 oktober 1998 tot 19 januari 1999 werkzaam is geweest als orderpicker en dat zijn toenmalige werk werd beëindigd vanwege vermindering van het werkaanbod bij C.
Anders dan eiser heeft gesteld, kan naar het oordeel van de rechtbank uit de bewoordingen van dit document niet worden afgeleid dat de oorzaak van de werkbeëindiging was gelegen in het ontbreken van een verblijfstitel en de daaraan verbonden toestemming om te mogen werken. De rechtbank deelt echter evenmin verweerders standpunt dat, omdat beëindiging van het werk inherent is aan uitzendwerk, het causaal verband ontbreekt. Uit de brief van Werknet kan immers niet zonder meer worden opgemaakt dat eiser niet door Werknet bij andere opdrachtgevers te werk kon worden gesteld.
Partijen verschillen van mening over de betekenis van de door eiser in het geding gebrachte visitekaartjes, met daarop handgeschreven verklaringen dat eiser niet kan worden geholpen omdat hij niet over de vereiste vergunning, dan wel het vereiste document beschikt, en de bij brief van 25 januari 2001 in het geding gebrachte verklaring van Werknet Uitzendbureau van 15 juni 2000, waarin is vermeld dat eiser wel bij andere bedrijven had kunnen worden geplaatst.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat, zo de visitekaartjes al de conclusie zouden kunnen rechtvaardigen dat eiser werk zou hebben gekregen als hij in het bezit zou zijn geweest van een geldig werkdocument, daarmee het verband tussen het ontbreken van een verblijfstitel en het niet kunnen verkrijgen van werk niet kan worden aangetoond, omdat die visitekaartjes dateren van juni en juli 1999, terwijl eiser reeds op 12 mei 1999 in het bezit is gesteld van een vergunning tot verblijf. Eiser heeft er op gewezen dat hij met deze kaartjes en de daarop geplaatste opmerkingen juist heeft willen aantonen dat het in theorie zo moge zijn dat degene die beschikt over een vergunning tot verblijf mag werken, maar dat in de praktijk door uitzendbureau’s eerst wordt gevraagd om het document te tonen op grond waarvan het betrokkenen is toegestaan om te werken en hun, indien zij dit niet kunnen tonen, wordt medegedeeld dat er dan ook geen werk is. De rechtbank acht deze verklaring, gezien de bewoordingen van de op de visitekaartjes geplaatste aantekeningen, alleszins plausibel. Verweerder is er, naar het oordeel van de rechtbank, niet in geslaagd om de daarmee bij de rechtbank gevestigde indruk, dat in de praktijk niet zozeer het besluit tot verlening van een verblijfstitel, maar veeleer het, naar aanleiding van dat besluit verstrekte document met de aantekening dat arbeid is toegestaan voor potentiële werkgevers het aanknopingspunt vormt om betrokkene werk aan te bieden, weg te nemen.
De rechtbank verstaat, in dat licht bezien, de door eiser eerst op 25 januari 2001 in het geding gebrachte verklaring van Werknet die dateert uit de periode waarin de visitekaartjes zijn afgegeven als een nadere motivering van een door eiser reeds eerder ingenomen standpunt. De rechtbank deelt derhalve niet verweerders visie dat dit stuk tardief is.
De rechtbank komt, op grond van het vorenoverwogene, tot de conclusie dat tussen de intrekking van de eiser eerder verleende vvtv en het niet verkrijgen van werk wel degelijk een oorzakelijk verband bestaat.
Relativiteitsvereiste
Allereerst overweegt de rechtbank dat het relativiteitsvereiste, neergelegd in artikel 6:163 van het BW, inhoudt dat de geschonden norm ertoe moet strekken het belang waarin de betrokkene stelt te zijn geschaad te beschermen.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder op goede gronden tot de conclusie is gekomen dat in het onderhavige geval niet aan dit vereiste is voldaan. Het doel van de verlening van een vvtv is bescherming van een vreemdeling die niet in aanmerking komt voor een vluchtelingenstatus of voor een vergunning tot verblijf maar waarbij gedwongen verwijdering naar het land van herkomst van bijzondere hardheid voor de vreemdeling zou zijn in verband met de algehele situatie aldaar. Daarnaast is er bij de verlening van een vvtv sprake van zogenaamde neveneffecten die onder meer zien op gefaseerde inburgering.
Een van deze neveneffecten is dat een vvtv-houder in zijn derde jaar vrije toegang heeft tot de arbeidsmarkt (zie paragraaf B7/15.3.1 van de Vreemdelingencirculaire 1994). De rechtbank is van oordeel dat deze neveneffecten geen onderdeel uitmaken van het doel van de verlening van een vvtv en derhalve is niet aan het relativiteitsvereiste voldaan.
Nu niet aan alle voorwaarden voor schadevergoeding is voldaan heeft verweerder, naar het oordeel van de rechtbank, op goede gronden het bezwaar van eiser gericht tegen de niet-inwilliging van zijn verzoek om zowel immateriële als materiële schadevergoeding ongegrond verklaard.
Uit het voorgaande vloeit voort dat het onderhavige beroep ongegrond is.
Hetgeen overigens naar voren is gebracht heeft de rechtbank niet tot een ander oordeel kunnen brengen.
Van omstandigheden op grond waarvan één van de partijen zou moeten worden
veroordeeld in de door de andere partij gemaakte proceskosten, is de rechtbank
niet gebleken.
Mitsdien wordt beslist als volgt.
III. BESLISSING
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. A. Stehouwer als voorzitter, E.H.M. Druijf en D.J. de Lange als leden van de meervoudige kamer in tegenwoordigheid van mr. B. van den Akker als griffier en uitgesproken in het openbaar op 3 april 2001.
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
Afschrift verzonden: 2 mei 2001