Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage
zittinghoudende te Amsterdam
Sector Bestuursrecht
meervoudige kamer
Uitspraak
artikel 8:70 Algemene wet bestuursrecht (Awb)
jo artikel 33a Vreemdelingenwet (Vw)
reg.nr.: AWB 99/11350 S1813
inzake : A en B, wonende te Manilla, Filippijnen, eisers,
tegen : De Minister van Buitenlandse Zaken, verweerder.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
1. Eisers, geboren op respectievelijk [...] 1984 en [...] 1986, bezitten de Filippijnse nationaliteit. Op 16 juni 1998 heeft C ten behoeve van eisers aanvragen ingediend bij de korpschef van de regiopolitie Amsterdam-Amstelland om
verlening van een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) met als doel: verblijf bij vader D (voortaan: D). Bij besluiten van 16 december 1998 heeft verweerder op deze aanvragen afwijzend beslist. Eisers hebben tegen deze besluiten
op 11 januari 1999 gezamenlijk bezwaar gemaakt. Het bezwaarschrift is aangevuld bij brieven van 18 januari 1999 en 3 maart 1999. Op 3 augustus 1999 zijn de gemachtigde van eisers, D en zijn partner C (voortaan C), gehoord door een
ambtelijke commissie (AC) van verweerders ministerie. Bij brief van 5 augustus 1999 hebben eisers het bezwaar nader toegelicht. Het bezwaar is bij besluit van 28 september 1999 ongegrond verklaard. Dit besluit is bij brief van
dezelfde datum aan de gemachtigde van eisers verzonden.
2. Bij beroepschrift van 19 oktober 1999 hebben eisers tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. In beroep hebben eisers verzocht het besluit te vernietigen en verweerder te veroordelen in de proceskosten. Op 28 januari
2000 zijn de op de zaak betrekking hebbende stukken van verweerder ter griffie ontvangen. In het verweerschrift van 21 april 2000 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep.
3. Bij brief van 15 september 2000 heeft de rechtbank vragen aan verweerder voorgelegd. Bij brief van 4 oktober 2000 heeft verweerder de gestelde vragen beantwoord. Bij brief van 9 oktober 2000 heeft verweerder zijn verweerschrift
nader toegelicht.
4. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 oktober 2000. Eisers zijn aldaar vertegenwoordigd door mr. P. Boeles, advocaat te Amsterdam. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door gemachtigde mr. R.J.R. Hazen,
ambtenaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het Ministerie van Justitie. Tevens waren D en C ter zitting aanwezig.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van artikel 33d Vw worden besluiten omtrent de afgifte van mvv’s, gegeven krachtens het Soeverein Besluit van 12 december 1813, voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep gelijkgesteld met
besluiten aangaande de toelating gegeven op grond van de Vw. De rechtbank ’s-Gravenhage is derhalve bevoegd.
2. Aan de orde is de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden.
Bij de beantwoording van die vraag gaat de rechtbank uit van de volgende feiten.
D verblijft sinds oktober 1989 in Nederland. Zijn toenmalige echtgenote, E (voortaan de moeder van eisers), en eisers zijn in de Filippijnen achtergebleven toen hij de Filippijnen verliet. Vanaf 1994 heeft D bijgedragen in de kosten
van opvoeding en verzorging van eisers. Op 30 april 1996 zijn D en de moeder van eisers gescheiden, waarbij de voogdij over eisers aan hun moeder is toegewezen. Op 22 maart 1998 is de moeder van eisers overleden. Bij uitspraak van
10 februari 1999 van de Rechtbank van Manilla is D benoemd tot voogd over eisers. D woont thans samen met de Nederlandse C, een halfzuster van de overleden moeder van eisers.
3. Eisers stellen dat de onderhavige aanvraag dient om hun hereniging met D tot stand te brengen. In de Filippijnen kan immers niet meer op behoorlijke wijze in hun opvang worden voorzien. Een nicht en een neef van respectievelijk
18 en 21 jaar, die bij eisers in huis wonen, werken overdag en studeren ’s avonds. Zij zijn niet in staat om de nodige zorg en begeleiding te bieden. Opvang door andere familieleden is niet aan de orde. Zij wonen allen ver van de
school van eisers, en zij hebben hun eigen kinderen. D heeft steeds contact gehouden met eisers en ook steeds bijgedragen in hun onderhoud. In het belang van eisers is het een alleszins verantwoorde en logische stap dat D – na het
overlijden van de moeder – de zorg over eisers overneemt. Nu C bovendien een zuster is van de overleden moeder van eisers ligt deze stap temeer voor de hand. Het gezin van D en C is familierechtelijk het meest nabije dat de kinderen
hebben.
Eisers stellen dat het beleid niet voorziet in gevallen zoals dat van hen. In hun situatie kan niet hetzelfde gewicht toekomen aan de vraag of de gezinsband tussen hen en hun vader geacht kan worden in stand te zijn gebleven als
wanneer een bestaande alternatieve gezinsband in het land van herkomst continu beschikbaar blijft. In dat opzicht verschilt deze zaak van gebruikelijke gevallen van gezinshereniging met voorkinderen, waarin één van de ouders van de
voorkinderen nog in het land van herkomst verblijft. De vraag of eisers (feitelijk) tot het gezin van D behoren dient in dit geval te worden opgevat als de vraag of er goede redenen zijn waarom D na de dood van de moeder van eisers
de zorg voor de kinderen op zich wil nemen, en of de kinderen dientengevolge met recht tot zijn gezin willen behoren. Verweerder heeft ten onrechte geen aandacht besteed aan de vraag of in dit geval gebruik zou moeten worden gemaakt
van de inherente afwijkingsbevoegdheid.
Eisers wijzen er overigens op dat het begrip “gezinsband” in de Vreemdelingencirculaire (Vc) 1994 nergens duidelijk is gedefinieerd. In zijn toepassing lijkt het een beperktere betekenis te hebben dan het begrip “family life”in
artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Eisers merken op dat verweerder niet heeft ontkend dat er sprake is van gezinsleven in de zin van artikel 8 EVRM
tussen D en eisers. Eisers is niet duidelijk hoe verweerder dan kan volhouden dat er tussen hen en D geen gezinsband bestaat.
Ten slotte stellen eisers dat verweerder in het onderhavige geval niet kan volstaan met toetsing aan de vraag of zich objectieve belemmeringen voordoen die aan uitoefening van het gezinsleven in de zin van artikel 8 EVRM in de weg
staan. Eisers verwijzen in dit verband naar de uitspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in de zaak Ahmut (RV 1996, 24), waarin een ander criterium wordt aangelegd dan dat van de objectieve belemmeringen, en
naar de uitspraak van de Rechtseenheidskamer (REK) van
9 juli 1998 (RV 1998, 21), waarin wordt overwogen dat artikel 8 EVRM – in geval van eerste toelating – een op het geval toegesneden individuele belangenafweging vergt.
4. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit en in zijn verweerschrift op het standpunt dat de feitelijke gezinsband tussen D en eisers is verbroken. De opname van eisers in het gezin van hun moeder kan niet als tijdelijk
worden beschouwd. D verblijft immers sinds oktober 1989 in Nederland, maar heeft pas op 16 juni 1998 aantoonbare pogingen ondernomen om eisers te laten overkomen. Bovendien is hij hier te lande een relatie aangegaan met C. Van dit
gezin hebben eisers nimmer deel uitgemaakt. Niet is gebleken dat D vóór 3 augustus 1994 geld heeft overgemaakt ten behoeve van eisers. Voorts is niet gebleken dat D op andere wijze betrokken is geweest bij de opvoeding en verzorging
van eisers. Pas op 10 februari 1999 heeft D de voogdij over eisers gekregen.
Verweerder stelt voorop dat de beleidsregel van het feitelijke behoren tot het gezin van degene bij wie verblijf wordt beoogd, niet is toegeschreven op een individuele maar op een algemene situatie. Wel wordt er uitdrukkelijk
rekening gehouden met bijzondere omstandigheden, zoals oorlog, die het voor de ouder moeilijk maken invulling te geven aan de gezinsband met de kinderen op een wijze als bedoeld in het beleid. In dat geval is de intentie van de
ouder om het kind te laten overkomen, en de wijze waarop uiting is gegeven aan die intentie, van belang. De omstandigheden van het onderhavige geval geven echter geen aanleiding om een uitzondering te maken. Immers kan niet worden
gezegd dat het overlijden van de moeder van eisers een gegeven is dat het voor D sinds zijn vertrek uit de Filippijnen moeilijk maakte invulling te geven aan de gezinsband met eisers. Anders dan eisers stellen, wordt in het beleid
en de uitvoering daarvan wel rekening gehouden met de omstandigheid dat de band tussen ouder en kind hersteld kan worden en dat de intentie om kinderen te laten overkomen kan veranderen door omstandigheden. Daarvoor geldt namelijk
dat een eenmaal verbroken feitelijke gezinsband niet hersteld kan worden.
Wel is de omstandigheid dat de moeder van eisers is overleden uitdrukkelijk betrokken bij de vraag of er klemmende redenen van humanitaire aard bestaan om eisers toe te laten. Verweerder ziet daar echter geen aanleiding toe. Het
overlijden van de moeder van eisers is op zichzelf geen voldoende reden voor toelating. Daarnaast is niet gebleken dat de nicht en de neef van eisers, met behulp van de speciaal daarvoor aangestelde “maid”, niet in de nodige zorg
kunnen voorzien. Eventueel kan vanuit Nederland, door het overmaken van geld, ondersteuning in de kosten van levensonderhoud worden geboden.
Wat betreft het beroep dat eisers doen op artikel 8 EVRM, stelt verweerder dat hun belangen uitdrukkelijk zijn meegewogen bij de beslissing om hun verblijf te weigeren. In aanvulling daarop is beoordeeld of er objectieve
belemmeringen bestaan om het gezinsleven in de Filippijnen uit te oefenen. Geconcludeerd is dat die er niet zijn.
Ter zitting van 10 oktober 2000 heeft verweerder desgevraagd gesteld dat er, anders dan de hiervóór genoemde, geen specifieke beleidsregels zijn waar verweerder in een geval als het onderhavige aan toetst.
De rechtbank overweegt het volgende.
5. Voor een verblijf in Nederland van langer dan drie maanden behoeft een vreemdeling in beginsel een der verblijfstitels genoemd in de artikelen 9 tot en met 10 Vw. Met het oog hierop pleegt een aanvraag om een mvv te worden
getoetst aan dezelfde criteria als die welke strekken tot het verkrijgen van een vergunning tot verblijf. Een mvv kan, evenals een vergunning tot verblijf ingevolge artikel 11, vijfde lid Vw worden geweigerd op gronden aan het
algemeen belang ontleend. Bij de toepassing van dit artikel wordt het beleid gevoerd dat vreemdelingen niet voor toelating in aanmerking komen, tenzij met hun aanwezigheid hier te lande een wezenlijk Nederlands belang is gediend,
dan wel klemmende redenen van humanitaire aard of verplichtingen voortvloeiende uit internationale overeenkomsten tot toelating nopen. Dit beleid is neergelegd in de Vc 1994.
6. Aan de orde is de vraag of eisers in aanmerking komen voor toelating bij D op grond van het door verweerder gevoerde beleid inzake gezinshereniging.
Ingevolge Hoofdstuk B1/5 Vc 1994, zoals dit sinds juli 1999 luidt, komen voor een vergunning tot verblijf in aanmerking:
a. de uit het huwelijk of de relatie geboren minderjarige kinderen die feitelijk behoren tot het gezin;
b. de niet uit het huwelijk of de relatie geboren minderjarige kinderen (bijvoorbeeld voorkinderen van een van beide echtgenoten of pleegkinderen) die feitelijk behoren tot het gezin.
Ingevolge hoofdstuk B1/ 5.1 Vc 1994 (voorzover hier van belang) moet de gezinsband reeds in het buitenland hebben bestaan. De kinderen behoren niet langer feitelijk tot het gezin, indien de gezinsband als (feitelijk) verbroken kan
worden beschouwd. Dit doet zich in elk geval voor indien er sprake is van:
- duurzame opneming in een ander gezin in de situatie dat de ouders ook niet meer met het gezag zijn belast;
- een duurzame opname in een ander gezin in de situatie dat de ouders niet meer voorzien in de kosten van opvoeding en verzorging;
- het zelfstandig gaan wonen en in eigen onderhoud voorzien;
- het vormen van een zelfstandig gezin door het aangaan van een huwelijk of een relatie;
- het belast zijn met de zorg voor buitenhuwelijkse kinderen.
Ter toelichting en aanvulling is voorts nog de navolgende tekst opgenomen in de Vc 1994:
“De bewijslast om aan te tonen dat de feitelijke gezinsband tussen ouder en kind niet is verbroken ligt bij de in Nederland verblijvende ouder, die de overkomst van het kind vraagt. Naarmate de scheiding tussen ouder en kind langer
duurt, wordt de bewijslast voor de persoon in Nederland zwaarder. De ouder zal goede redenen moeten aanvoeren, waarom hij of zij het kind niet eerder naar Nederland heeft laten overkomen. Tevens zal de ouder moeten aantonen op welke
wijze invulling is gegeven aan de relatie tussen ouder en kind in de periode van de scheiding.
Als vastgesteld wordt dat het door bijzondere omstandigheden, zoals bijvoorbeeld een oorlogssituatie, voor de ouder in Nederland heel moeilijk is geweest om invulling aan de band te geven, zal daarmee rekening worden gehouden. In
dat geval zal de intentie van de ouder om het kind naar Nederland te laten komen van belang zijn, alsook op welke wijze de ouder deze intentie vorm heeft gegeven (bijvoorbeeld een verzoek aan het Rode Kruis om het kind te zoeken,
brieven, telefoontjes, etc.)”
7. Ter voorbereiding van de zitting van 10 oktober 2000 heeft de rechtbank verweerder vragen gesteld omtrent de interpretatie van eerdergenoemde voorwaarde “feitelijk tot het gezin behoren”. Verweerder heeft deze vragen bij brief
van 4 oktober 2000 gemotiveerd beantwoord. Bij aanvullend verweerschrift van 9 oktober 2000 en ter zitting van 10 oktober 2000 heeft hij zijn antwoorden nader toegelicht. De rechtbank vat de door verweerder in deze stukken en ter
zitting gegeven uitleg van zijn beleid als volgt samen.
8.1 Aan het beleid ligt ten grondslag enerzijds het gegeven dat de leden van een gezin soms gescheiden naar Nederland migreren: eerst komt de (ene) ouder, en als die ouder zich een positie in de Nederlandse samenleving heeft
verworven, zullen zijn of haar familieleden nakomen. Anderzijds wil verweerder met dit gegeven tot op zekere hoogte – in voor de betrokkenen positieve zin – rekening houden met het toelatingsbeleid. Wanneer het kind bij het vertrek
van de ouder(s) in een ander gezin wordt opgenomen, wordt deze opname – aldus verweerder - geacht in beginsel van tijdelijke aard te zijn.
De feitelijke gezinsband tussen ouder en kind wordt in deze situatie door verweerder pas als verbroken beschouwd wanneer aan de volgende voorwaarden is voldaan:
- het kind is duurzaam opgenomen in een ander gezin en de ouder in Nederland is niet meer belast met het gezag of
- het kind is duurzaam opgenomen in een ander gezin en de ouder voorziet niet meer in de kosten van opvoeding en verzorging.
Met betrekking tot deze voorwaarden is de duurzame opname van het kind in een ander gezin dus een noodzakelijke voorwaarde om te kunnen concluderen dat de feitelijke band is verbroken. Echter, de duurzame opname van het kind in een
ander gezin is op zichzelf onvoldoende om te kunnen concluderen dat de feitelijke band is verbroken. Tevens moet zijn gebleken dat de ouder niet meer in het onderhoud van het kind voorziet, en/of dat de ouder niet meer belast is met
het gezag over het kind.
Voor een herstel van een eenmaal verbroken gezinsband geldt, aldus verweerder, in ieder geval als voorwaarde dat de ouder naar het land van herkomst terugkeert en het samenlevingsverband met het kind aldaar herstelt.
8.2 Wat betreft de vraag wanneer een kind geacht wordt te zijn opgenomen in een ander gezin, geldt volgens verweerder het volgende. Hiervan is eerst sprake indien, ten opzichte van de minderjarige, de rol van gezinshoofd feitelijk
door een derde is overgenomen. Het enkele feit dat de migrerende ouder in Nederland een nieuw gezin heeft gesticht heeft op zichzelf geen betekenis voor de beoordeling van de vraag of het kind in een ander gezin is opgenomen.
8.3 Wat betreft de vraag of het kind duurzaam is opgenomen in een ander gezin geldt volgens verweerder het volgende.
Aan tijdsverloop komt geen doorslaggevende betekenis toe bij het vaststellen van een duurzame opname in een ander gezin.
Het moment waarop de - in beginsel - tijdelijke opname van het kind in een ander gezin omslaat in een duurzame opname, dient aan de hand van geobjectiveerde gegevens en/of omstandigheden te worden vastgesteld. Op een bepaald moment
kan bijvoorbeeld de situatie zich voordoen dat er als gevolg van feitelijke belemmeringen – bijvoorbeeld in de verblijfsrechtelijke sfeer - waar de ouder geen invloed op heeft, geen reëel zicht meer is op de overkomst van het kind.
Wanneer de ouder er dan desalniettemin voor kiest om het verblijf in Nederland voort te zetten, stelt verweerder zich vanaf dat moment op het standpunt dat de ouder de intentie het kind te laten overkomen heeft prijsgegeven en dat
het kind dus duurzaam is opgenomen in het andere gezin. Dit uitgangspunt lijdt, aldus verweerder, alléén uitzondering indien:
- het kind op dat moment reeds bij de ouder in Nederland verblijft of zich kort na dat moment bij die ouder in Nederland voegt;
- het kind nog in het andere gezin in het buitenland verblijft maar aannemelijk is gemaakt (bijvoorbeeld aan de hand van brieven) dat de intentie van de ouder om het kind slechts tijdelijk in het andere gezin te laten verblijven
en het kind zo spoedig mogelijk naar Nederland te laten overkomen – ondanks eerder genoemde belemmeringen – toch is blijven voortduren.
Binnen deze uitzonderingssituatie zal er, volgens verweerder, subsidiair ook rekening worden gehouden met het optreden van de ouder zodra er (weer) reëel zicht bestaat op overkomst van het kind. In dat geval wordt in beginsel
verwacht dat het kind zo spoedig mogelijk (verweerder heeft in dit verband een termijn van in ieder geval niet langer dan zes maanden genoemd) overkomt of een mvv-aanvraag indient. Bij gebreke van toereikende argumenten zal een te
lang tijdsverloop na het herleven van het reëele zicht op overkomst leiden tot de conclusie dat het verblijf van het kind in een ander gezin een duurzaam karakter heeft.
8.4 Met het gezag wordt volgens verweerder niet het juridische gezag bedoeld, maar de feitelijke invulling van het gezag. Aannemelijk moet worden gemaakt dat de ouder aan het gezag feitelijke invulling heeft gegeven.
8.5 Met voorzien in het onderhoud wordt volgens verweerder bedoeld het leveren van een wezenlijke bijdrage in het onderhoud. Bij het bepalen van de hoogte van de verlangde bijdrage sluit verweerder aan bij de normen die bij de
uitvoering van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) gelden. Het is volgens verweerder niet voldoende dat aannemelijk wordt gemaakt dat in het onderhoud van het kind is voorzien. Stellingen over financiële bijdragen dienen tevens met
uit een objectieve bron afkomstige bescheiden, zoals betalingsbewijzen, te worden aangetoond.
8.6 Wanneer de feitelijke gezinsband eenmaal is verbroken, wordt deze volgens verweerder, zoals reeds onder rechtsoverweging II.8.1 aangegeven, in beginsel niet als hersteld beschouwd zo lang de ouder zich niet opnieuw bij het kind
in het buitenland heeft gevoegd. Dit geldt ook wanneer het kind niet langer is opgenomen in een ander gezin. In een dergelijk geval hanteert verweerder geen specifieke beleidsregels ter beoordeling van een aanvraag om toelating van
het kind op grond van klemmende redenen van humanitaire aard.
9.1 Naar het oordeel van de rechtbank is de in rechtsoverweging II.8. weergegeven uitleg van het beleid in hoofdlijnen niet onredelijk, en ook in overeenstemming met de ratio van het beleid zoals toegelicht in verweerders brief aan
de Tweede Kamer der Staten-Generaal van
26 mei 1997 (TK 1996-1997, 25 001, nr. 26). De rechtbank plaatst bij de door verweerder toegelichte onderwerpen, achtereenvolgens, wel de volgende kanttekeningen.
9.2 Naar het oordeel van de rechtbank is de hierboven gegeven interpretatie van het begrip ander gezin niet onredelijk, en overigens in overeenstemming met thans geldende jurisprudentie.
Wel is de rechtbank van oordeel dat niet gesteld kan worden dat het kind is opgenomen in een ander gezin, zo lang beide ouders van het kind nog met elkaar gehuwd zijn en het kind zich nog bij één van die ouders bevindt. Een andere
interpretatie zou naar het oordeel van de rechtbank te weinig rekening houden met de civielrechtelijke betekenis van het huwelijk.
Voorts is de rechtbank van oordeel dat evenmin gesteld kan worden dat het kind in een ander gezin is opgenomen wanneer de ouder vertrekt vanuit een andere gezinsvorm dan het kerngezin, bijvoorbeeld een drie-generatie gezin, en het
kind in dat gezin achterblijft, indien en zolang de onderlinge gezagsverhoudingen, zoals zij golden op het moment dat de ouder naar Nederland vertrok, niet wezenlijk zijn veranderd.
Gelet op de vergewisplicht van verweerder, dient hij zich goed op de hoogte te stellen van de gezinssituatie zoals die was op het moment dat de ouder naar Nederland vertrok, en van de ontwikkelingen in de gezinssituatie vanaf dat
moment. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat, als iets op dit punt is aangevoerd, de betrokkenen doorgaans zullen moeten worden gehoord.
9.3 Ook het standpunt van verweerder dat het kind geacht wordt duurzaam te zijn opgenomen in een ander gezin zodra er geen reëel zicht meer is op overkomst, tenzij betrokkenen aannemelijk hebben gemaakt dat de intentie om het kind
zo spoedig mogelijk naar Nederland te laten overkomen is blijven voortduren, acht de rechtbank niet onredelijk.
Wel is de rechtbank van oordeel dat het, met het oog op de rechtszekerheid, van belang is dat het moment waarop het kind geacht wordt duurzaam te zijn opgenomen in een ander gezin niet alleen voor verweerder maar ook voor het
betrokken kind en de ouder(s) als zodanig bepaalbaar moet zijn. Het is aan verweerder om zijn beleid op dit punt nader in te vullen.
9.4 Het standpunt van verweerder dat het begrip gezag doelt op de feitelijke invulling van het ouderlijk gezag acht de rechtbank eveneens niet onredelijk.
Wel is de rechtbank van oordeel dat, wanneer de ouder het juridische gezag heeft, daar betekenis aan toekomt. Dit houdt in dat het feitelijke gezag eerder aannemelijk zal zijn wanneer de ouder tevens juridisch gezag heeft, dan
wanneer dat niet het geval is.
9.5 Ook het standpunt van verweerder dat met voorzien in het onderhoud van het kind wordt bedoeld het leveren van een wezenlijke bijdrage in het onderhoud van het kind, acht de rechtbank in zijn algemeenheid niet onredelijk.
Verweerder heeft in dit verband ter zitting gesteld dat er vooralsnog geen vaste norm is gesteld met betrekking tot de verlangde hoogte van de bijdrage in het onderhoud van het kind, maar dat hij er in beginsel voor kiest om aan te
sluiten bij de normen die bij de uitvoering van de AKW gelden. De rechtbank overweegt dienaangaande dat deze norm in de rechtspraak niet algemeen ingang heeft gevonden. Bovendien acht de rechtbank de criteria van de draagkracht van
de ouder en de behoefte van het kind, die, evenals de criteria die zien op de feitelijke gezinsband, aansluiten bij de feitelijke situatie van de betrokkenen in het land van herkomst, eerder in lijn met de uitgangspunten van het
beleid dan de normstellingen in de AKW, die de situatie in Nederland als uitgangspunt nemen.
De rechtbank kan verweerder niet volgen in zijn standpunt dat stellingen over financiële bijdragen niet alleen aannemelijk moeten worden gemaakt, maar tevens met uit een objectieve bron afkomstige bescheiden, zoals
betalingsbewijzen, dienen te worden aangetoond. In het bestuursrecht heeft “bewijzen” in beginsel geen verdergaande strekking dan aannemelijk maken. Bovendien wordt in het bestuursrecht de vrije bewijsleer gehanteerd. In beginsel
mogen betrokkenen hun stellingen dan ook op alle denkbare manieren onderbouwen. Wel staat het verweerder vrij, binnen de door de Awb gestelde grenzen, in de beleidsregels zelf te specificeren welke bewijsmiddelen aanvaardbaar zijn.
Dit heeft verweerder in het kader van het gezinsherenigingsbeleid echter niet gedaan, zodat alle bewijsmiddelen bij de beoordeling moeten worden betrokken.
9.6 . Naar het oordeel van de rechtbank is het standpunt van verweerder dat een eenmaal verbroken feitelijke gezinsband niet in Nederland hersteld kan worden, op zichzelf evenmin onredelijk. De feitelijke band wordt immers, naar de
rechtbank begrijpt, geacht te zijn verbroken omdat de ouder, het feitelijke gezag prijsgevend, erin heeft berust dat het kind duurzaam is opgenomen in een ander gezin, en tevens geen invulling meer heeft gegeven aan zijn
civielrechtelijke verplichtingen als ouder om in het onderhoud, de opvoeding en de verzorging van het kind te voorzien.
Dit doet echter niet af aan het feit dat op een bepaald moment sprake kan zijn van een ingrijpende verandering in de situatie van het kind die tot gevolg heeft dat het redelijkerwijs niet langer in “het andere gezin” kan blijven.
Dit kan een reden zijn voor de ouder om op grond van klemmende redenen van humanitaire aard om toelating van het kind te vragen. Bij de beoordeling van een dergelijke aanvraag dient verweerder aandacht te besteden aan de belangen
van het kind. Op zijn minst zal naar het oordeel van de rechtbank – als ondergrens – onderzocht moeten worden of zich niet een situatie voordoet waarin het kind niet (meer) of bezwaarlijk door in het land van herkomst wonende naaste
bloed- of aanverwanten kan worden verzorgd. De rechtbank verwijst in dit verband naar hoofdstuk B3/3 van de Vc 1994 ten aanzien van de toelating van pleegkinderen. Het komt de rechtbank niet redelijk voor dat verweerder geen
beleidskader heeft ten aanzien van de toelating van een eigen kind in dergelijke situaties, terwijl hij wel voorziet in de mogelijkheid om, onder hierboven genoemde vergelijkbare omstandigheden, toe te stemmen in de toelating van
een pleegkind.
10. Zoals hiervoor reeds door de rechtbank is aangegeven, is de uitleg die verweerder thans van zijn beleid geeft in hoofdlijnen – met inachtneming van de hierboven weergegeven kanttekeningen - niet onredelijk.
De rechtbank wijst er echter op dat het haar ambtshalve bekend is dat in de uitvoeringspraktijk met een zekere regelmaat wordt afgeweken van het onder rechtsoverweging II.8.2 door verweerder weergegeven standpunt dat het gegeven dat
de ouder in Nederland een nieuw gezin sticht, waartoe het kind nooit heeft behoord, op zichzelf geen betekenis heeft voor de beoordeling van de zaak.
Bovendien roept de thans door verweerder gegeven uitleg vragen op over de betekenis van de hiervoor in rechtsoverweging II.6 reeds opgenomen toelichting in de Vc 1994, en dan met name over de volgende bepalingen met betrekking tot
de aan de vreemdeling opgelegde bewijslast:
“Naarmate de scheiding tussen ouder en kind langer duurt, wordt de bewijslast voor de persoon in Nederland zwaarder. De ouder zal goede redenen moeten aanvoeren, waarom hij of zij het kind niet eerder naar Nederland heeft laten
overkomen. Tevens zal de ouder moeten aantonen op welke wijze invulling is gegeven aan de relatie tussen ouder en kind in de periode van de scheiding.”
Immers, blijkens het onder rechtsoverweging II.8.1 weergegeven standpunt van verweerder is de duurzame opname van het kind in een ander gezin weliswaar een noodzakelijke voorwaarde om vast te kunnen stellen dat de feitelijke
gezinsband is verbroken, doch blijkens rechtsoverweging II.8.3 is het enkele tijdsverloop daarvoor onvoldoende. Gelet hierop is het naar het oordeel van de rechtbank onbegrijpelijk dat een ouder die goede redenen heeft aangevoerd
waarom het kind niet eerder naar Nederland is overgekomen, en die daarmee in de opvatting van verweerder juist aannemelijk heeft gemaakt dat het kind niet duurzaam is opgenomen in een ander gezin, alsnog dient aan te tonen welke
invulling is gegeven aan zijn of haar relatie met het kind. Naar het oordeel van de rechtbank zal het beleid inzake de bewijslast zoals dat thans op schrift is gesteld pas in overeenstemming zijn met het beleid zoals dat thans door
verweerder wordt uitgelegd, wanneer het woord Tevens in bovengeciteerde passage vervangen wordt door het woord Of.
De stelling van verweerder dat de voorgaande passage dient te worden opgevat als niet meer dan een feitelijke constatering maakt het voorgaande niet anders, nu de rechtbank ambtshalve is gebleken dat deze passage in de
uitvoeringspraktijk (wel) voor betekenisvol en richtinggevend wordt gehouden. Het is de rechtbank namelijk ambtshalve bekend dat in de uitvoeringspraktijk, anders dan in de onder rechtsoverweging II.8.3 weergegeven uitleg, aan het
tijdsverloop een zelfstandige en, veelal, doorslaggevende betekenis wordt toegekend bij het beantwoorden van de vraag of een kind wel of niet duurzaam is opgenomen in een ander gezin.
Bovendien is de onder rechtsoverweging II.8.3 weergegeven opvatting van verweerder met betrekking tot het criterium om te bepalen wanneer het kind, tenzij het tegendeel aannemelijk is gemaakt, wordt geacht duurzaam te zijn opgenomen
in een ander gezin - namelijk dat dit het geval is wanneer er sprake is van feitelijke belemmeringen waar de ouder geen invloed op heeft, maar die tot gevolg hebben dat er geen reëel zicht meer is op de overkomst van het kind - naar
het oordeel van de rechtbank nieuw. Ook valt deze opvatting niet rechtstreeks uit de bewoordingen van de Vc 1994 op te maken.
11. Het hiervoor overwogene brengt de rechtbank tot de conclusie dat verweerders uitleg van zijn beleid, zoals hierboven weergegeven onder rechtsoverweging II.8, op minstens één punt niet in lijn is met de tekst van de Vc 1994.
Bovendien spoort deze uitleg op minstens twee (andere) hoofdpunten niet met de algemene uitvoeringspraktijk zoals deze ambtshalve aan de rechtbank bekend is. Het bestreden besluit berust derhalve deels op een interpretatie van
beleidsregels die – althans ten dele - achterhaald is en deels op beleidsregels die nog kenbaar moeten worden gemaakt. Mede uit het oogpunt van de rechtszekerheid acht de rechtbank het niet aanvaardbaar dat een geheel van
beleidsregels als neergelegd in hoofdstuk B1/5.1 Vc 1994 in de uitvoeringspraktijk in die mate verandering heeft ondergaan dat een voor een belangrijk deel nieuw, en niet onmiddellijk uit de geschreven beleidsregels zélf kenbaar,
geheel aan regels is ontstaan. Dat wordt niet anders nu de (thans) voorgestane uitgangspunten op hoofdlijnen – op grond van de ter zitting namens verweerder gegeven toelichting – de toets van de redelijke beleidsbepaling kunnen
doorstaan. Aan dit oordeel kan evenmin afdoen dat de gegroeide uitvoeringspraktijk gedeeltelijk zijn oorzaak vindt in de omstandigheid dat verweerder zich daartoe mogelijk – ten dele – door jurisprudentiële ontwikkelingen
gelegitimeerd acht.
12. Verweerder heeft ter zitting, onder verwijzing naar rechtspraak, en op zichzelf terecht, opgemerkt dat het hem in beginsel vrij staat zijn eigen beleid te interpreteren. Zoals blijkt uit hetgeen hiervoor is overwogen is naar het
oordeel van de rechtbank in het onderhavige geval evenwel niet steeds sprake van enkele uitleg (geweest). Het onvermijdelijke gevolg hiervan is dat het bestreden besluit, voor zover het deugdelijk is gemotiveerd, op een motivering
berust die niet in voldoende mate kenbaar is geweest. Derhalve is het genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb dat eist dat een besluit op bezwaar berust op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van
de beslissing wordt vermeld. Reeds hierom is het beroep gegrond en zal het bestreden besluit worden vernietigd.
13. Mede omwille van de proceseconomie overweegt de rechtbank, met inachtneming van de onder rechtsoverweging II.8 weergegeven uitleg van verweerder, ten aanzien van het bestreden besluit nog het volgende.
Uit de bewoordingen van het bestreden besluit en uit de inleidende en aanvullende verweerschriften blijkt dat verweerder ervan uitgaat dat eisers sedert het vertrek van D, doch in ieder geval sinds 1989, waren opgenomen in een ander
gezin. Naar het oordeel van de rechtbank, en met verwijzing naar hetgeen reeds is overwogen in rechtsoverweging II.9.2, is dit uitgangspunt onjuist. De ouders van eisers zijn immers tot
20 april 1996 nog met elkaar gehuwd gebleven en eisers zijn steeds bij hun moeder gebleven. Pas vanaf het moment dat de ouders van eisers zijn gescheiden kan naar het oordeel van de rechtbank worden gesteld dat eisers waren
opgenomen in een ander gezin dan dat van D, namelijk in het gezin van hun - toen van echt gescheiden - moeder.
Nu de voogdij over eisers bij het echtscheidingsvonnis van 30 april 1996 aan hun moeder is toegewezen en D zelf ten overstaan van de AC heeft verklaard hiermee te hebben ingestemd, is de rechtbank van oordeel dat de opname van
eisers in het gezin van hun moeder na de echtscheiding als duurzaam kan worden gekwalificeerd.
Bovendien heeft D vanaf de echtscheiding tot aan de voogdijbeslissing van de rechtbank van Manilla van 10 februari 1999 niet de voogdij over eisers gehad. Ook is niet gesteld of gebleken dat hij zich vanaf 30 april 1996 zodanig met
de opvoeding van eisers heeft bemoeid dat hij desalniettemin aangemerkt moet worden als zijnde met het gezag belast gebleven. Derhalve is de rechtbank van oordeel dat de feitelijke band tussen eisers en D vanaf 30 april 1996 als
verbroken kan worden beschouwd.
Dat er steeds sprake is geweest van gezinsleven in de zin van artikel 8 EVRM tussen eisers en D doet, naar het oordeel van de rechtbank, niet af aan het voorgaande. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat het feitelijke
behoren tot het gezin, als voorwaarde voor toelating, en het hebben van familie- en gezinsleven in de zin van artikel
8 EVRM twee verschillende en duidelijk van elkaar te onderscheiden begrippen zijn.
Het vooroverwogene doet echter niet af aan het feit dat verweerder in het bestreden besluit tot de conclusie is gekomen dat eisers duurzaam in een ander gezin zijn opgenomen op grond van gegevens die blijkens zijn eigen uitleg van
zijn beleid van geen dan wel van niet doorslaggevende betekenis zijn, namelijk: dat eisers nimmer deel hebben uitgemaakt van het door D hier te lande gestichte gezin, en dat D eerst na bijna negen jaar om de overkomst van eisers
heeft verzocht. Gelet hierop is het bestreden besluit - in zoverre - ondeugdelijk gemotiveerd.
Ten overvloede merkt de rechtbank ten slotte op dat, zoals in rechtsoverweging II.9.6 reeds is overwogen, verweerder het standpunt van eisers dat zij niet of bezwaarlijk door in het land van herkomst wonende naaste bloed- of
aanverwanten kunnen worden verzorgd, gemotiveerd had moeten weerleggen.
14. Gelet op het voorgaande is er aanleiding om verweerder als in het ongelijk gestelde partij te veroordelen in de kosten die eisers in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs hebben moeten maken.
Deze kosten zijn begroot op f 1.420,-- als kosten van verleende rechtsbijstand.
15. Ingevolge artikel 8:74 lid 1 Awb, dient het griffierecht te worden vergoed door de rechtspersoon, aangewezen door de rechtbank.
De rechtbank beslist daarom als volgt.
III. BESLISSING
De rechtbank
1. verklaart het beroep gegrond;
2. vernietigt het bestreden besluit wegens schending van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb;
3. bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
4. veroordeelt verweerder in de proceskosten, begroot op f 1.420,-- (zegge veertienhonderd en twintig gulden), te betalen door de Staat der Nederlanden aan de griffier.
5. wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eisers betaalde griffierecht ad f 225,-- (zegge tweehonderd en vijfentwintig gulden).
Deze uitspraak is gedaan en uitgesproken in het openbaar op 12 december 2000, door
mr. W.J. van Bennekom, voorzitter, mr. A. Wolfsen, rechter, en
mr. A.M.L. Broekhuijsen-Molenaar, rechter, in tegenwoordigheid van
mr. S. van Walsum, griffier.
Afschrift verzonden op: 5 januari 2001
Conc.: SvW
Coll:
Bp: -
D: A
110497