Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE 'S-GRAVENHAGE
Sector Bestuursrecht
Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken
________________________________________________________
UITSPRAAK
ingevolge artikel 8:77 Algemene wet bestuursrecht
juncto artikel 33a Vreemdelingenwet
________________________________________________________
Reg.nr.: AWB 00/7754 VRWET
Inzake: A, wonende te B, eiseres, gemachtigde
mr. drs. A. Hol, advocaat te Haarlem,
tegen: de Staatssecretaris van Justitie, verweerder, gemachtigde mr. A.W. van Leeuwen, advocaat te Den Haag.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
1. Eiseres, geboren op [...] 1972, bezit de Somalische nationaliteit. Zij verblijft, volgens haar verklaring, sedert 9 december 1994 als vreemdeling in de zin van de Vreemdelingenwet (Vw) in Nederland. Zij heeft zich op 10 december
1994 aangemeld te Schiphol en aldaar die dag een aanvraag ingediend om toelating als vluchteling en een aanvraag om verlening van een vergunning tot verblijf om klemmende redenen van humanitaire aard. Bij besluit van 24 januari
1995, uitgereikt op 1 februari 1995, heeft verweerder deze aanvragen niet ingewilligd. De aanvraag om toelating als vluchteling is niet ingewilligd wegens kennelijke ongegrondheid ervan ingevolge artikel 15c, eerste lid, aanhef en
onder a, Vw. Eiseres heeft daartegen bezwaar gemaakt bij gemotiveerd bezwaarschrift van 28 februari 1995
2. Bij besluit van 21 november 1995, uitgereikt op 7 december 1995, heeft verweerder aan eiseres een voorwaardelijke vergunning tot verblijf (hierna: vvtv) verleend, met ingang van 10 december 1994, geldig tot 10 december 1995,
onder gelijktijdige verlenging van de geldigheidsduur ervan tot 10 december 1996.
Tegen het besluit van 21 november 1995 is geen beroep ingesteld.
3. Bij besluit van 23 juni 1997, op diezelfde datum verzonden aan de gemachtigde van eiseres, heeft verweerder de aan eiseres verleende vvtv ingetrokken.
Eiseres heeft tegen het besluit van 23 juni 1997 bezwaar gemaakt bij gemotiveerd bezwaarschrift van 9 juli 1997. De gronden van het bezwaar zijn aangevuld bij brief van 17 juli 1997. Bij beroepschrift van 1 maart 1998 heeft eiseres
bij de rechtbank, nevenzittingsplaats Haarlem, beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaarschrift van 9 juli 1997.
4. Eiseres is ter zake van het bezwaarschrift van 28 februari 1995, op 10 maart 1998 gehoord door de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken (ACV). Bij advies van diezelfde datum heeft de ACV aan verweerder geadviseerd het bezwaar
ongegrond te verklaren.
5. Bij uitspraak van 22 juli 1998 heeft de rechtbank het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit gegrond verklaard.
6. Bij besluit van 9 oktober 1998, op diezelfde datum verzonden aan de gemachtigde van eiseres, heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij is meegedeeld dat, indien eiseres beroep instelt, aan haar - ter voorkoming
van een dubbele procedure in beroep - op grond van artikel 22, eerste lid, Vw uitstel van vertrek zal worden verleend gedurende de behandeling van het beroep.
7. Tegen het besluit van 9 oktober 1998 heeft eiseres bij beroepschrift van 28 oktober 1998 beroep ingesteld bij de rechtbank, nevenzittingsplaats Haarlem.
In een verweerschrift van 27 april 1999 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep.
8. De behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op 26 mei 1999.
De enkelvoudige kamer van de rechtbank, nevenzittingsplaats Haarlem, heeft op 15 juni 1999 het onderzoek heropend teneinde partijen in de gelegenheid te stellen hun zienswijze in te zenden op de uitspraken van de Rechtseenheidskamer
van 3 juni 1999 inzake Somalië. Partijen hebben hun zienswijze ingezonden op respectievelijk 23 juni 1999 (verweerder) en 8 juli 1999 (eiseres).
Bij brief van 27 augustus 1999 heeft de rechtbank partijen meegedeeld dat zij het beroep ter verdere behandeling en beslissing heeft verwezen naar de meervoudige kamer in verband met aspecten ter zake van het driejarenbeleid, in
samenhang met het vvtv-beleid.
9. De verdere behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op 21 oktober 1999.
De meervoudige kamer van de rechtbank, nevenzittingsplaats Haarlem, heeft op 3 december 1999 het onderzoek heropend. In de beslissing tot heropening heeft de rechtbank overwogen dat naar haar oordeel het beroep van eiseres ongegrond
is voorzover dat is gericht tegen de weigering van de toelating als vluchteling, de weigering van verlening van een vergunning tot verblijf om klemmende redenen van humanitaire aard en de weigering van verlening van een vvtv.
Voorts heeft de rechtbank in de beslissing tot heropening verweerder vragen gesteld over de toepassing van het driejarenbeleid, in samenhang met het vvtv-beleid. Bij brief van 27 december 1999 heeft verweerder een reactie op de
vragen ingezonden. Bij brief van 24 januari 2000 heeft eiseres een reactie ingezonden op de brief van verweerder.
De rechtbank heeft het beroep vervolgens ter verdere behandeling en beslissing verwezen naar de Rechtseenheidskamer.
10. In een aanvullend verweerschrift van 9 augustus 2000 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep. Bij brief van 30 augustus 2000 heeft eiseres gerepliceerd. Verweerder heeft op 7 september 2000 gebruik
gemaakt van de gelegenheid tot dupliek.
11. De verdere behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op 13 september 2000. Eiseres is aldaar verschenen, bijgestaan door mr. N. Vermolen, advocaat te Haarlem. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn
gemachtigde.
Het beroep is ter zitting gevoegd behandeld met de beroepen onder de nummers AWB 00/7740 VRWET, AWB 00/7749 VRWET, AWB 00/7766 VRWET en AWB 00/7776 VRWET.
II. OVERWEGINGEN
1. Aan de orde is de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden.
2. Met de rechtbank, nevenzittingsplaats Haarlem, is de Rechtseenheidskamer van oordeel dat het beroep van eiseres ongegrond is voorzover dat is gericht tegen de weigering van de toelating als vluchteling en de weigering van een
vergunning tot verblijf om klemmende redenen van humanitaire aard.
De Rechtseenheidskamer maakt de overwegingen van de rechtbank, nevenzittingsplaats Haarlem, op deze onderdelen tot de hare. De rechtbank stelt vast dat op het bezwaar van eiseres van 9 juli 1997 tegen de intrekking van de vvtv nog
geen beslissing is genomen.
3. Vervolgens is de vraag aan de orde of eiseres ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, 9 oktober 1998, aanspraak op toelating kon ontlenen aan het driejarenbeleid. Het is deze vraag die de aanleiding is geweest voor de
rechtbank, nevenzittingsplaats Haarlem, om de zaak ter verdere behandeling en beslissing te verwijzen naar de Rechtseenheidskamer.
4. Eiseres stelt zich op het standpunt dat aan haar verlening van een vergunning tot verblijf op grond van het driejarenbeleid niet mag worden onthouden. Eiseres meent dat het standpunt van verweerder, inhoudende dat het bezit van
een vvtv de opbouw van de relevante tijd in de zin van het driejarenbeleid stuit, tot willekeur leidt. Bovendien is de onzekerheid ten aanzien van de vraag of al dan niet definitieve toelating wordt verleend voor een vvtv-houder net
zo groot als voor een vreemdeling aan wie niet een vvtv is verleend.
5. In een verweerschrift van 27 april 1999 heeft verweerder, onder verwijzing naar hoofdstuk A4/6.17 van de Vreemdelingencirculaire (Vc), gesteld dat de periode gedurende welke de vreemdeling in het bezit is (geweest) van een andere
verblijfstitel, ongeacht of deze verblijfstitel naar zijn aard tijdelijk is of niet, dan wel - voor zover hier relevant - in het bezit is geweest van een vvtv, niet als relevant tijdsverloop wordt aangemerkt.
In een brief van 27 december 1999 heeft verweerder, in antwoord op vragen van de rechtbank, erop gewezen dat van meet af aan duidelijk is geweest dat de periode dat de vreemdeling beschikte over een verblijfstitel niet wordt
aangemerkt als relevante tijd. Daartoe heeft verweerder verwezen naar de volgende passage uit de brief van 5 april 1994 van de toenmalige staatssecretaris van Justitie aan de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de
Raad van State:
"Evenmin wordt een vergunning tot verblijf verleend in die gevallen waarin een vreemdeling in de loop van de procedure reeds in het bezit is gesteld van een verblijfstitel, ongeacht de vraag of deze verblijfstitel naar zijn aard
tijdelijk is of niet."
Verweerder heeft erop gewezen dat dit uitgangspunt in de Vreemdelingencirculaire (thans A4/6.22.2 Vc) aldus is geformuleerd:
"Let wel: Indien de vreemdeling in de loop van de procedure reeds in het bezit is gesteld van een andere verblijfstitel ongeacht de vraag of deze verblijfstitel naar zijn aard tijdelijk is of niet, telt de periode niet mee in de
opbouw van het relevante tijdsverloop voor de nog openstaande procedure."
Uit het voorgaande blijkt, aldus verweerder, dat op grond van het op schrift gestelde beleid geen tijdsverloop wordt opgebouwd gedurende de periode dat de vreemdeling over een titel beschikt. Het maakt daarbij niet uit om wat voor
soort titel het gaat. Ook de periode dat de vreemdeling over een vvtv beschikt, levert geen relevante tijd op.
6. In het aanvullend verweerschrift van 9 augustus 2000 heeft verweerder nog opgemerkt dat het tijdsverloopbeleid compensatie beoogt te bieden voor de langdurige onduidelijke verblijfspositie van de vreemdeling tijdens de
toelatingsprocedure, die ontstaat als hij gedurende een periode van tenminste drie jaren enerzijds niet wordt toegelaten, maar hij anderzijds om beleidsmatige redenen niet met uitzetting wordt bedreigd. Indien de vreemdeling, aldus
verweerder, gedurende die periode in het bezit is van een titel is echter gedurende de termijn welke die titel geldig is, geen sprake (meer) van de hiervoor bedoelde onduidelijke positie. Met het oog daarop is dus tijdens die
periode geen sprake van de opbouw van relevant tijdsverloop.
Verweerder heeft aangegeven dat door het toenmalige kabinet op 10 juli 1992 besloten is tot het voeren van een voorloper van het huidige tijdsverloopbeleid. De achtergrond daarvoor was primair een praktische, namelijk de wens tot
versneld wegwerken van oude asielvoorraden, waarbij het argument meespeelde dat de vreemdelingen in die oude zaken lange tijd in onzekerheid waren gelaten. Er was en is, aldus verweerder, geen juridische noodzaak voor het
driejarenbeleid. Het tijdsverloopbeleid is een uitzonderingsbeleid en leidt verweerder tot de conclusie dat dit beleid restrictief en in overeenstemming met de ratio moet worden uitgelegd.
De rechtbank overweegt het volgende.
7. Ingevolge artikel 11, vijfde lid, Vw kan het verlenen van een vergunning tot verblijf worden geweigerd op gronden aan het algemeen belang ontleend. Verweerder voert met het oog op de bevolkings- en werkgelegenheidssituatie hier
te lande bij de toepassing van genoemd artikellid een beleid waarbij vreemdelingen in het algemeen - behoudens verplichtingen voortvloeiende uit internationale overeenkomsten - slechts voor toelating in aanmerking komen, indien met
hun toelating hier te lande een wezenlijk Nederlands belang is gediend of indien sprake is van klemmende redenen van humanitaire aard. Dit beleid is neergelegd in de Vc.
8. Op basis van het driejarenbeleid - met ingang van juli 1999 neergelegd in hoofdstuk A4/6.22 Vc, daarvoor in hoofdstuk A4/6.17 Vc - kan een vreemdeling die langdurig in onzekerheid verkeert omtrent de uitkomst van zijn
toelatingsprocedure onder bepaalde voorwaarden in aanmerking komen voor toelating tot Nederland. Deze voorwaarden zijn als volgt geformuleerd in (thans) hoofdstuk A4/6.22.2 Vc:
"Een vreemdeling verkrijgt in asielzaken een vergunning tot verblijf zonder beperking en in reguliere zaken een vergunning onder beperking op grond van het driejarenbeleid, indien aan de volgende drie cumulatieve voorwaarden is
voldaan:
1. Er zijn ten minste drie jaren verstreken na de datum van de aanvraag om toelating en de vreemdeling heeft nog geen beslissing of nog geen
onherroepelijke beslissing op zijn aanvraag ontvangen, terwijl het oorspronkelijk beoogde verblijfsdoel nog steeds van toepassing is; én
2. de uitzetting is om beleidsmatige redenen achterwege gebleven; dat wil zeggen om een reden die verband houdt met het verblijfsdoel; én
3. er is geen sprake van contra-indicaties."
Vervolgens is in A4/6.22.2 Vc een toelichting op deze drie voorwaarden opgenomen. De in de onderhavige zaak relevante passage in de toelichting luidt als volgt:
"Ten aanzien van de eerste voorwaarde
Met onherroepelijk wordt bedoeld dat de beslissing in rechte onaantastbaar is geworden. De driejarentermijn gaat tellen vanaf het moment van de aanvraag om toelating voor het oorspronkelijke verblijfsdoel voorzover dat nog
gehandhaafd is. Bij de vaststelling van deze termijn wordt tevens betrokken de duur van de procedure bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State of de rechtbank.
Let wel: Indien de vreemdeling in de loop van de procedure reeds in het bezit is gesteld van een andere verblijfstitel ongeacht de vraag of deze verblijfstitel naar zijn aard tijdelijk is of niet, telt die periode niet mee in de
opbouw van het relevante tijdsverloop voor de nog openstaande procedure. Het relevante tijdsverloop wordt pas hervat en telt derhalve weer mee bij intrekking dan wel niet-verlenging van de geldigheidsduur van die verblijfstitel.
De periode dat een vreemdeling in het bezit is geweest van een Ontheemdendocument in de zin van de Ontheemdenregeling of van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf (vvtv) wordt evenmin meegeteld als relevant tijdsverloop. Ook
hier geldt dat in beginsel het relevante tijdsverloop pas weer kan gaan lopen bij intrekking van het Ontheemdendocument of intrekking of niet-verlenging van de geldigheidsduur van de vvtv voor zover de oorspronkelijke procedure dan
nog loopt."
9. Eiseres heeft op 10 december 1994 de aanvraag om toelating als vluchteling en om verlening van een vergunning tot verblijf ingediend.
Het bestreden besluit dateert van 9 oktober 1998. Er is dus sprake van een tijdsverloop van meer dan drie jaar tussen de datum van de aanvraag om toelating en de datum waarop is beslist op de aanvraag.
10. Uit de Vc blijkt dat de periode, gedurende welke de vreemdeling in het bezit is geweest van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf, geen relevante tijd in de zin van het driejarenbeleid oplevert. De rechtbank acht dit niet
in strijd met een redelijke toepassing van het driejarenbeleid. In dit verband wijst de rechtbank er allereerst op dat volgens haar vaste jurisprudentie het niet meetellen voor de driejarentermijn van de periode gedurende welke een
vreemdeling in het bezit is geweest van een vergunning tot verblijf voor een ander verblijfsdoel niet in strijd is met een redelijke toepassing van het driejarenbeleid. Daarnaast heeft de Rechtseenheidskamer in haar uitspraken van
19 mei 2000 (met o.a. nummer AWB 00/1298, 00/1300 VRWET) overwogen dat de verlening van een vvtv in feite niets anders is dan de minst vergaande inwilligende beslissing op een aanvraag om toelating van een vreemdeling die
bescherming in Nederland beoogt tegen risico's in het land van herkomst. De rechtbank ziet dan ook onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat een redelijke toepassing van het driejarenbeleid er toe zou nopen de periode
gedurende welke een vreemdeling in het bezit is geweest van een vvtv anders te waarderen dan de periode gedurende welke een vreemdeling in het bezit is geweest van een vergunning tot verblijf. Hetgeen eiseres in dat verband naar
voren heeft gebracht doet daar niet aan af. Aan het driejarenbeleid is nu eenmaal inherent dat de vreemdeling die gedurende drie jaar geen beslissing of nog geen onherroepelijke beslissing op zijn aanvraag heeft ontvangen en evenmin
in het bezit is geweest van een verblijfstitel, in een gunstiger positie kan komen te verkeren dan de vreemdeling die wel een onherroepelijke beslissing heeft ontvangen en/of wel in het bezit is geweest van een verblijfstitel. Uit
een oogpunt van toepassing van het driejarenbeleid is hier dan ook geen sprake van ten onrechte ongelijk behandelde gelijke gevallen.
11. De Rechtseenheidskamer heeft in haar uitspraken van 18 juni 1998 (met o.a. nummer AWB 98/1090 VR WET) overwogen, dat voor de berekening van het relevante tijdsverloop in het driejarenbeleid als de eerste dag van de termijn geldt
de dag van indiening van de aanvraag om toelating. De periode van relevante tijdsverloop eindigt op het moment van ontvangst van de beslissing.
12. In A4/6.22 Vc is bepaald dat de periode gedurende welke een vreemdeling in het bezit is geweest van een vvtv niet wordt aangemerkt als relevant tijdsverloop. Eiseres is in het bezit geweest van een vvtv vanaf 7 december 1995, de
dag van ontvangst van de beslissing waarbij haar de vvtv werd toegekend. Daarom dient de periode van 10 december 1994, zijnde de datum van de aanvraag om toelating, tot 7 december 1995 te worden aangemerkt als relevant tijdsverloop.
Anders dan verweerder meent, biedt het beleid geen grond voor de stelling dat ook de periode waarvoor geldt dat de vvtv met terugwerkende kracht is verleend, niet als relevant tijdsverloop moet worden aangemerkt.
Gedurende deze periode is de vreemdeling immers niet feitelijk in het bezit geweest van een vvtv.
13. In de Vc is ten aanzien van het moment waarop de relevante tijd weer gaat lopen het volgende opgemerkt:
"(..) Ook hier geldt dat in beginsel het relevante tijdsverloop pas weer kan gaan lopen bij (..) intrekking of niet-verlenging van de geldigheidsduur van de vvtv voor zover de oorspronkelijke procedure dan nog loopt."
De rechtbank acht ook dit onderdeel van het beleid niet kennelijk onredelijk. Met name deelt de rechtbank niet het standpunt van eiseres dat de relevante tijd opnieuw dient te gaan lopen (reeds) vanaf de mededeling van verweerder
aan de Tweede Kamer dat hij voornemens is het vvtv-beleid ten aanzien van een bepaald land (gedeeltelijk) te beëindigen. Deze mededeling doet er immers niet aan af, dat de vreemdeling, zolang de vvtv niet is ingetrokken dan wel de
geldigheidsduur ervan is geëxpireerd, feitelijk in het bezit is geweest van de vvtv.
14. De vvtv van eiseres is ingetrokken bij besluit van 23 juni 1997.
Eiseres heeft hier op 24 juni 1997 kennis van kunnen nemen. Op laatstgenoemde datum is de periode van relevant tijdsverloop opnieuw gaan lopen. Bedoelde periode van relevant tijdsverloop heeft voortgeduurd tot 12 oktober 1998, de
maandag na de toezending op vrijdag 9 oktober 1998 van de beslissing op bezwaar aan de gemachtigde van eiseres.
15. Gelet op het vorenstaande is er in dit geval geen sprake van drie jaar relevant tijdsverloop, zodat eiseres niet in aanmerking komt voor een vergunning tot verblijf op grond van het driejarenbeleid. Hieruit volgt dat het
bestreden besluit in rechte stand kan houden en dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
III. BESLISSING
De Arrondissementsrechtbank te ¿s-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart het beroep van eiseres ongegrond.
Aldus gedaan door mrs. A.C.J. van Dooijeweert, C.W. Rang en A.H. Schotman en in het openbaar uitgesproken op 1 november 2000 door mr. A.C.J. van Dooijeweert, in tegenwoordigheid van M. Stuldreher, griffier.
griffier voorzitter
afschrift verzonden op: 1 november 2000