Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE 'S-GRAVENHAGE
Sector Bestuursrecht
Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken
________________________________________________________
UITSPRAAK
ingevolge artikel 8:77 Algemene wet bestuursrecht
juncto artikel 33a Vreemdelingenwet
________________________________________________________
Reg.nr.: AWB 00/7749 VRWET
Inzake: A, wonende te B, eiser, gemachtigde
mr. M. Berg, advocaat te Amsterdam
tegen: de Staatssecretaris van Justitie, verweerder, gemachtigde mr. A.W. van Leeuwen, advocaat te Den Haag.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
1. Eiser, geboren op [...] 1971, bezit de Sudanese nationaliteit. Hij verblijft, volgens zijn verklaring, sedert
3 april 1996 als vreemdeling in de zin van de Vreemdelingenwet (Vw) in Nederland. Op 3 april 1996 heeft hij te Schiphol een aanvraag ingediend om toelating als vluchteling en een aanvraag om verlening van een vergunning tot verblijf
om klemmende redenen van humanitaire aard. Bij besluit van 3 mei 1996, uitgereikt op 8 mei 1996, heeft verweerder deze aanvragen niet ingewilligd. De aanvraag om toelating als vluchteling is niet ingewilligd
wegens kennelijke ongegrondheid ervan ingevolge artikel 15c, eerste lid, aanhef en onder a, Vw. Eiser heeft daartegen bezwaar gemaakt bij bezwaarschrift van 8 mei 1996. De gronden van het bezwaar zijn ingediend bij brief van 23 mei
1996.
2. Eiser is ter zake van het door hem gemaakte bezwaar op 9 april 1998 gehoord door een ambtelijke commissie.
Bij besluit van 3 juli 1998, op diezelfde datum verzonden aan de gemachtigde van eiser, heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en aan eiser een voorwaardelijke vergunning tot verblijf (hierna: vvtv) verleend, met ingang
van 4 april 1996, geldig tot 4 april 1997, onder gelijktijdige jaarlijkse verlenging van de geldigheidsduur ervan tot 4 april 1999.
3. Tegen het besluit van 3 juli 1998 heeft eiser bij beroepschrift van 27 juli 1998 beroep ingesteld bij de rechtbank. De gronden van het beroep zijn ingediend bij brief van 31 augustus 1998.
In een verweerschrift van 17 december 1998 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep.
4. De behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op 15 januari 1999.
Bij uitspraak van 17 maart 1999 (AWB 98/4679 VRWET) heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard en het besluit van 3 juli 1998 vernietigd.
5. Bij besluit van 24 maart 1999, op diezelfde datum verzonden aan de gemachtigde van eiser, heeft verweerder de aan eiser verleende vvtv ingetrokken.
Eiser heeft tegen het besluit van 24 maart 1999 bezwaar gemaakt bij bezwaarschrift van 16 april 1999. De gronden van het bezwaar zijn ingediend bij brief van 29 april 1999. Op dit bezwaar is tot op heden nog niet beslist.
6. Eiser is ter zake van het bezwaarschrift van 8 mei 1996 op 25 juni 1999 gehoord door de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken (ACV). Bij advies van diezelfde datum heeft de ACV aan verweerder geadviseerd het bezwaar ongegrond
te verklaren, doch de vreemdeling in het bezit te stellen van een vergunning tot verblijf zonder beperkingen op grond van het driejarenbeleid.
7. Bij besluit van 7 oktober 1999, op diezelfde datum verzonden aan de gemachtigde van eiser, heeft verweerder het bezwaar van 8 mei 1996 ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder, in afwijking van het ACV-advies, aan eiser
voorts een vergunning tot verblijf op grond van het driejarenbeleid onthouden. Bij de uitreiking van het besluit is aan eiser meegedeeld dat, indien hij beroep instelt, aan hem - ter voorkoming van een dubbele procedure in beroep -
op grond van artikel 22, eerste lid, Vw uitstel van vertrek zal worden verleend gedurende de behandeling van het beroep.
8. Tegen het besluit van 7 oktober 1999 heeft eiser bij beroepschrift van 1 november 1999 beroep ingesteld bij de rechtbank, nevenzittingsplaats Haarlem. De gronden van het beroep zijn ingediend bij brief van 24 december 1999.
In een verweerschrift van 14 maart 2000 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep.
9. De behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op 6 april 2000.
De enkelvoudige kamer van de rechtbank heeft op 26 april 2000 het onderzoek heropend. In de beslissing tot heropening heeft de rechtbank overwogen dat naar haar oordeel het beroep van eiser ongegrond is voor zover dat is gericht
tegen de weigering van de toelating als vluchteling en de weigering van verlening van een vergunning tot verblijf om klemmende redenen van humanitaire aard.
Met het oog op vragen over de toepassing van het driejarenbeleid heeft de rechtbank het beroep vervolgens ter verdere behandeling en beslissing verwezen naar de Rechtseenheidskamer.
10. In een aanvullend verweerschrift van 9 augustus 2000 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep. Bij brief van 30 augustus 2000 heeft eiser gerepliceerd. Verweerder heeft op 7 september 2000 gebruik
gemaakt van de gelegenheid tot dupliek.
11. De verdere behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op
13 september 2000. Eiser is aldaar verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het beroep is ter zitting gevoegd behandeld met de beroepen onder de nummers AWB 00/7740 VRWET, AWB 00/7754 VRWET, AWB 00/7766 VRWET en AWB 00/7776 VRWET.
II. OVERWEGINGEN
1. Aan de orde is de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden.
2. Met de rechtbank, nevenzittingsplaats Haarlem, is de Rechtseenheidskamer van oordeel dat het beroep van eiser ongegrond is voor zover dat is gericht tegen de weigering van de toelating als vluchteling en de weigering van
verlening van een vergunning tot verblijf om klemmende redenen van humanitaire aard. De Rechtseenheidskamer maakt de overwegingen van de rechtbank, nevenzittingsplaats Haarlem, op deze onderdelen tot de hare.
3. Vervolgens is de vraag aan de orde of eiser ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, 7 oktober 1999, aanspraak op toelating kon ontlenen aan het driejarenbeleid. Het is deze vraag die de aanleiding is geweest voor de
rechtbank, nevenzittingsplaats Haarlem, om de zaak ter verdere behandeling en beslissing te verwijzen naar de Rechtseenheidskamer.
4. Verweerder heeft in het bestreden besluit van 7 oktober 1999 aangegeven dat eiser geen aanspraak heeft op verlening van een vergunning tot verblijf op grond van het driejarenbeleid. Daartoe heeft verweerder het volgende
overwogen:
"Aangezien betrokkene in het bezit is gesteld van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf met ingang van 4 april 1996 tot 4 april 1997 onder gelijktijdige verlenging tot 4 april 1999, welke bij beschikking van 24 maart 1999 -
uitgereikt op 1 april 1999 - is ingetrokken, faalt gelet op hetgeen is gesteld in A4/6.17.2 Vc het beroep op een vergunning tot verblijf in het kader van het driejarenbeleid. Immers, de periode dat betrokkene een voorwaardelijke
vergunning tot verblijf heeft genoten wordt niet meegeteld als relevant tijdsverloop."
5. Eiser stelt zich op het standpunt dat hem verlening van een vergunning tot verblijf op grond van het driejarenbeleid niet mag worden onthouden.
Daartoe wijst hij er op dat het driejarenbeleid tot doel heeft te voorkomen dat asielzoekers onredelijk lang in onzekerheid verkeren. Na drie jaar in procedure te zijn geweest, wordt zekerheid verschaft door het verlenen van een
vergunning tot verblijf zonder beperkingen. Eiser meent dat de omstandigheid dat hij in het bezit is geweest van een vvtv, niet van belang is voor de beoordeling van een beroep op het driejarenbeleid, nu de vvtv geen zekerheid
biedt. Volgens eiser blijkt dit uit de omstandigheid dat, onafhankelijk van zijn asielrelaas, de vvtv niet is verlengd. Eiser verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Rechtseenheidskamer van 11 juli 1997 (AWB 97/4507 VRWET),
waarin is overwogen dat voor zover het bezit van het Ontheemdendocument al zekerheid bood, de onzekerheid herleefde, toen de procedure inzake de toelating als vluchteling dan wel verlening van een vergunning tot verblijf werd
voortgezet of een aanvang nam.
In eisers visie heeft de stellingname van verweerder dat de periode waarin wordt beschikt over een vvtv niet geldt als relevante tijd in de zin van het driejarenbeleid, een volstrekt ongewenste consequentie. In dit verband wijst
eiser er op dat, indien hij niet in het bezit zou zijn gesteld van een vvtv, hij in een betere positie zou zijn geraakt.
Alsdan zou hij immers wel degelijk in aanmerking zijn gekomen voor verlening van een vergunning tot verblijf wegens tijdsverloop. Het in zijn zaak achterwege laten van de toepassing van het driejarenbeleid heeft dan ook een grote
rechtsongelijkheid tot gevolg.
Bovendien meent eiser dat wetshistorische argumenten zich verzetten tegen verweerders interpretatie van het driejarenbeleid. Daartoe wijst eiser er op dat met de introductie van de vvtv in de Vreemdelingenwet werd beoogd
bepaalde groepen asielzoekers extra bescherming te bieden. De tijdelijke aard van die bescherming voorziet echter niet in het verschaffen van zekerheid omtrent de toekomst. Het is geenszins de bedoeling van de wetgever geweest
asielzoekers die op enig moment in aanmerking komen voor een vvtv rechtspositioneel achter te stellen bij andere groepen asielzoekers, aldus eiser.
6. In het verweerschrift van 14 maart 2000 heeft verweerder zijn standpunt dat in de onderhavige zaak geen sprake is van drie jaar relevant tijdsverloop nader onderbouwd. Daarbij heeft verweerder erop gewezen dat van meet af aan
duidelijk is geweest dat de periode dat de vreemdeling beschikte over een verblijfstitel niet wordt aangemerkt als relevante tijd.
In dit verband heeft verweerder verwezen naar de volgende passage uit de brief van 5 april 1994 van de toenmalige staatssecretaris van Justitie aan de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
"Evenmin wordt een vergunning tot verblijf verleend in die gevallen waarin een vreemdeling in de loop van de procedure reeds in het bezit is gesteld van een verblijfstitel, ongeacht de vraag of deze verblijfstitel naar zijn aard
tijdelijk is of niet."
Verweerder heeft er in het verweerschrift op gewezen dat dit uitgangspunt in de Vreemdelingencirculaire (thans A4/6.22.2 Vc) aldus is geformuleerd:
"Let wel: Indien de vreemdeling in de loop van de procedure reeds in het bezit is gesteld van een andere verblijfstitel ongeacht de vraag of deze verblijfstitel naar zijn aard tijdelijk is of niet, telt die periode niet mee in de
opbouw van het relevante tijdsverloop voor de nog openstaande procedure."
Uit het voorgaande blijkt, aldus verweerder, dat op grond van het op schrift gestelde beleid geen tijdsverloop wordt opgebouwd gedurende de periode dat de vreemdeling over een titel beschikt. Het maakt daarbij niet uit om wat voor
soort titel het gaat. Ook de periode dat de vreemdeling over een vvtv beschikt, levert geen relevante tijd op.
7. In het aanvullend verweerschrift van 9 augustus 2000 heeft verweerder nog opgemerkt dat het tijdsverloopbeleid compensatie beoogt te bieden voor de langdurige onduidelijke verblijfspositie van de vreemdeling tijdens de
toelatingsprocedure, die ontstaat als hij gedurende een periode van tenminste drie jaren enerzijds niet wordt toegelaten, maar hij anderzijds om beleidsmatige redenen niet met uitzetting wordt bedreigd. Indien de vreemdeling, aldus
verweerder, gedurende die periode in het bezit is van een titel is echter gedurende de termijn welke die titel geldig is, geen sprake (meer) van de hiervoor bedoelde onduidelijke positie. Met het oog daarop is dus tijdens die
periode geen sprake van de opbouw van relevant tijdsverloop.
Verweerder heeft aangegeven dat door het toenmalige kabinet op 10 juli 1992 besloten is tot het voeren van een voorloper van het huidige tijdsverloopbeleid. De achtergrond daarvoor was primair een praktische, namelijk de wens tot
versneld wegwerken van oude asielvoorraden, waarbij het argument meespeelde dat de vreemdelingen in die oude zaken lange tijd in onzekerheid waren gelaten. Er was en is, aldus verweerder, geen juridische noodzaak voor het
driejarenbeleid. Het tijdsverloopbeleid is een uitzonderingsbeleid en leidt verweerder tot de conclusie dat dit beleid restrictief en in overeenstemming met de ratio moet worden uitgelegd.
De rechtbank overweegt het volgende.
8. Ingevolge artikel 11, vijfde lid, Vw kan het verlenen van een vergunning tot verblijf worden geweigerd op gronden aan het algemeen belang ontleend.
Verweerder voert met het oog op de bevolkings- en werkgelegenheidssituatie hier te lande bij de toepassing van genoemd artikellid een beleid waarbij vreemdelingen in het algemeen - behoudens verplichtingen voortvloeiende uit
internationale overeenkomsten - slechts voor toelating in aanmerking komen, indien met hun toelating hier te lande een wezenlijk Nederlands
belang is gediend of indien sprake is van klemmende redenen van humanitaire aard. Dit beleid is neergelegd in
de Vc.
9. Op basis van het driejarenbeleid - met ingang van juli 1999 neergelegd in hoofdstuk A4/6.22 Vc, daarvoor in hoofdstuk A4/6.17 Vc - kan een vreemdeling die langdurig in onzekerheid verkeert omtrent de uitkomst van zijn
toelatingsprocedure onder bepaalde voorwaarden in aanmerking komen voor toelating tot Nederland. Deze voorwaarden zijn als volgt geformuleerd in hoofdstuk A4/6.22.2 Vc:
"Een vreemdeling verkrijgt in asielzaken een vergunning tot verblijf zonder beperking en in reguliere zaken een vergunning onder beperking op grond van het driejarenbeleid, indien aan de volgende drie cumulatieve voorwaarden is
voldaan:
1. Er zijn ten minste drie jaren verstreken na de datum van de aanvraag om toelating en de vreemdeling heeft nog geen beslissing of nog geen onherroepelijke beslissing op zijn aanvraag ontvangen, terwijl het oorspronkelijk beoogde
verblijfsdoel nog steeds van toepassing is; én 2. de uitzetting is om beleidsmatige redenen achterwege gebleven; dat wil zeggen om een reden die verband houdt met het verblijfsdoel; én 3. er is geen sprake van contra-indicaties."
Vervolgens is in A4/6.22.2 Vc een toelichting op deze drie voorwaarden opgenomen. De in de onderhavige zaak relevante passage in de toelichting luidt als volgt:
"Ten aanzien van de eerste voorwaarde
Met onherroepelijk wordt bedoeld dat de beslissing in rechte onaantastbaar is geworden. De driejarentermijn gaat tellen vanaf het moment van de aanvraag om toelating voor het oorspronkelijke verblijfsdoel voor zover dat nog
gehandhaafd is. Bij de vaststelling van deze termijn wordt tevens betrokken de duur van de procedure bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State of de rechtbank.
Let wel: Indien de vreemdeling in de loop van de procedure reeds in het bezit is gesteld van een andere verblijfstitel ongeacht de vraag of deze verblijfstitel naar zijn aard tijdelijk is of niet, telt die periode niet mee in de
opbouw van het relevante tijdsverloop voor de nog openstaande procedure. Het relevante tijdsverloop wordt pas hervat en telt derhalve weer mee bij intrekking dan wel niet verlenging van de geldigheidsduur van die verblijfstitel.
De periode dat een vreemdeling in het bezit is geweest van een Ontheemdendocument in de zin van de Ontheemdenregeling of van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf (vvtv) wordt evenmin meegeteld als relevant tijdsverloop. Ook
hier geldt dat in beginsel het relevante tijdsverloop pas weer kan gaan lopen bij intrekking van het Ontheemdendocument of intrekking of niet verlenging van de geldigheidsduur van de vvtv voor zover de oorspronkelijke procedure dan
nog loopt."
10. Eiser heeft op 3 april 1996 de aanvraag om toelating als vluchteling en om verlening van een vergunning tot verblijf ingediend. Het bestreden besluit dateert van 7 oktober 1999. Er is dus sprake van een tijdsverloop van meer dan
drie jaar tussen de datum van de aanvraag om toelating en de datum waarop is beslist op de aanvraag.
11. Uit de Vc blijkt dat de periode, gedurende welke de vreemdeling in het bezit is geweest van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf, geen relevante tijd in de zin van het driejarenbeleid oplevert. De rechtbank acht dit niet
in strijd met een redelijke toepassing van het driejarenbeleid. In dit verband wijst de rechtbank er allereerst op dat volgens haar vaste jurisprudentie het niet meetellen voor de driejarentermijn van de periode gedurende welke een
vreemdeling in het bezit is geweest van een vergunning tot verblijf voor een ander verblijfsdoel niet in strijd is met een redelijke toepassing van het driejarenbeleid. Daarnaast heeft de Rechtseenheidskamer in haar uitspraken van
19 mei 2000 (met o.a. nummer AWB 00/1298, 00/1300 VRWET) overwogen dat de verlening van een vvtv in feite niets anders is dan de minst vergaande
inwilligende beslissing op een aanvraag om toelating van een vreemdeling die bescherming in Nederland beoogt tegen risico's in het land van herkomst. De rechtbank ziet dan ook onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat een
redelijke toepassing van het driejarenbeleid er toe zou nopen de periode gedurende welke een vreemdeling in het bezit is geweest van een vvtv anders te waarderen dan de periode gedurende welke een vreemdeling in het bezit is geweest
van een vergunning tot verblijf.
Hetgeen eiser in dat verband naar voren heeft gebracht doet daar niet aan af. Aan het driejarenbeleid is nu eenmaal inherent dat de vreemdeling die gedurende drie jaar geen beslissing of nog geen onherroepelijke beslissing op zijn
aanvraag heeft ontvangen en evenmin in het bezit is geweest van een verblijfstitel, in een gunstiger positie kan komen te verkeren dan de vreemdeling die wel een onherroepelijke beslissing heeft ontvangen en/of wel in het bezit is
geweest van een verblijfstitel. Uit een oogpunt van toepassing van het driejarenbeleid is hier dan ook geen sprake van ten onrechte ongelijk behandelde gelijke gevallen.
12. De Rechtseenheidskamer heeft in haar uitspraken van 18 juni 1998 (met o.a. nummer AWB 98/1090 VR WET) overwogen, dat voor de berekening van het relevante tijdsverloop in het driejarenbeleid als de eerste dag van de termijn geldt
de dag van indiening van de aanvraag om toelating. De periode van relevant tijdsverloop eindigt op het moment van ontvangst van de beslissing.
13. In A4/6.22 Vc is bepaald dat de periode gedurende welke een vreemdeling in het bezit is geweest van een vvtv niet wordt aangemerkt als relevant tijdsverloop. Eiser is in het bezit geweest van een vvtv vanaf 6 juli 1998, de dag
van ontvangst van de beslissing waarbij hem de vvtv werd toegekend.
Daarom dient de periode van 3 april 1996, zijnde de datum van de aanvraag om toelating, tot 6 juli 1998 te worden aangemerkt als relevant tijdsverloop. Anders dan verweerder meent, biedt het beleid geen grond voor de stelling dat
ook de periode waarvoor geldt dat de vvtv met terugwerkende kracht is verleend, niet als relevant tijdsverloop moet worden aangemerkt.
Gedurende deze periode is de vreemdeling immers niet feitelijk in het bezit geweest van een vvtv.
14. In de Vc is ten aanzien van het moment waarop de relevante tijd weer gaat lopen het volgende opgemerkt:
"(..) Ook hier geldt dat in beginsel het relevante tijdsverloop pas weer kan gaan lopen bij (..) intrekking of niet verlenging van de geldigheidsduur van de vvtv voor zover de oorspronkelijke procedure dan nog loopt."
De rechtbank acht ook dit onderdeel van het beleid niet kennelijk onredelijk. Met name deelt de rechtbank niet het standpunt van eiser dat de relevante tijd opnieuw dient te gaan lopen (reeds) vanaf de mededeling van verweerder aan
de Tweede Kamer dat hij voornemens is het vvtv-beleid ten aanzien van een bepaald land (gedeeltelijk) te beëindigen. Deze mededeling doet er immers niet aan af, dat de vreemdeling, zolang de vvtv niet is ingetrokken dan wel de
geldigheidsduur ervan is geëxpireerd, feitelijk in het bezit is geweest van de vvtv.
15. Eisers vvtv is ingetrokken bij besluit van 24 maart 1999. Eiser heeft hier op 25 maart 1999 kennis van kunnen nemen. Op laatstgenoemde datum is de periode van relevant tijdsverloop opnieuw gaan lopen. Bedoelde periode van
relevant tijdsverloop heeft voortgeduurd tot 8 oktober 1999, één dag na de toezending op 7 oktober 1999 van de beslissing op bezwaar aan de gemachtigde van eiser.
16. Gelet op het vorenstaande is er in dit geval geen sprake van drie jaar relevant tijdsverloop, zodat eiser niet in aanmerking komt voor een vergunning tot verblijf op grond van het driejarenbeleid. Hieruit volgt dat het bestreden
besluit in rechte stand kan houden en dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
III. BESLISSING
De Arrondissementsrechtbank te ¿s- Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart het beroep van eiser ongegrond.
Aldus gedaan door mrs. A.C.J. van Dooijeweert, C.W. Rang en A.H. Schotman en in het openbaar uitgesproken op 1 november 2000 door
mr. A.C.J. van Dooijeweert, in tegenwoordigheid van M. Stuldreher, griffier.
griffier voorzitter
afschrift verzonden op: 1 november 2000