Uitspraak
AVvdB/B
rolnummer: 99/1628
datum vonnis: 6 september 2000
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector civiel recht - meervoudige kamer
Vonnis in de zaak met rolnummer 99/1628 van:
1. de vereniging Vereniging Vluchtelingenwerk Nederland, 2. de stichting Stichting Rechtsbijstand Asiel Hofressort Arnhem,
3. de stichting Stichting Rechtsbijstand Asiel Amsterdam, 4. de stichting Stichting Rechtsbijstand Asiel 's-Hertogenbosch, domicilie gekozen hebbende te Amsterdam,
eisers,
procureur mr K.G.W. van Oven,
tegen
de Staat der Nederlanden (ministerie van Justitie),
zetelende te s'-Gravenhage,
gedaagde,
procureur mr A.W. van Leeuwen.
Partijen worden hierna aangeduid als Vluchtelingenwerk en de Staat.
De rechtbank heeft kennis genomen van de volgende stukken:
- de dagvaarding op verkorte termijn en de zakelijk daarmee overeenstemmende conclusie van eis tevens acteverzoek in-het-geding-
brenging producties, met producties,
- de conclusie van antwoord met producties,
- een akte overlegging producties zijdens de Staat, met producties, - een akte overlegging productie zijdens de Staat, met productie.
Op 27 maart 2000 hebben partijen hun zaak voor de rechtbank doen bepleiten, Vluchtelingenwerk door mr A. Kuijer, advocaat te Amsterdam, de Staat door zijn procureur. Daarbij hebben partijen pleitnotities overgelegd.
RECHTSOVERWEGINGEN
1. de feiten
Bij besluit van 9 oktober 1998 (Nederlandse Staatscourant 1998, nr 194, blz. 7-8) heeft de staatssecretaris van Justitie (verder te noemen de staatssecretaris) de artikelen 2a en 4, tweede lid, van de Regeling verstrekkingen
asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 1997 (verder te noemen de Rva) en artikel 1a van de Regeling opvang asielzoekers (verder te noemen de Roa) gewijzigd. Deze wijzigingen zijn op 12 oktober 1998 in werking getreden. Het
wijzigingsbesluit strekt er kort gezegd toe asielzoekers van wie een eerste asielaanvraag definitief is afgewezen en die opnieuw een asielaanvraag ingediend hebben (verder te noemen herhaalde aanvragers), alsmede asielzoekers wier
asielaanvraag naar het oordeel van de staatssecretaris ingevolge de op 15 juni 1995 getekende Overeenkomst van Dublin door een andere lidstaat van de Europese Gemeenschappen dient te worden behandeld (verder te noemen
Dublin-claimanten), in beginsel uit te sluiten van opvang onder verantwoordelijkheid van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (verder te noemen het Coa) op grond van de Rva en de Roa.
2. de vordering, de grondslag en het verweer
2.1 Vluchtelingenwerk vordert dat de rechtbank bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad,
a. primair zal bepalen dat de Staat vanaf het moment van de uitspraak, c.q. vanaf zodanig moment als de rechtbank zal vermenen te behoren, de artikelen 2a en 4, tweede lid, van de Rva en artikel 1a van de Roa buiten toepassing zal
dienen te laten;
b. subsidiair zal bepalen dat de Staat vanaf het moment van de uitspraak, c.q. vanaf zodanig moment als de rechtbank zal vermenen te behoren, de artikelen 2a en 4, tweede lid, van de Rva en artikel 1a van de Roa buiten toepassing
zal dienen te laten jegens minderjarige kinderen, vreemdelingen die medische bijstand behoeven, zwangere vrouwen en vreemdelingen boven de leeftijd van 65 jaar;
c. de Staat zal veroordelen in de kosten van het geding.
2.2 Als grondslag voor haar vordering voert Vluchtelingenwerk in de eerste plaats aan dat de Staat niet bevoegd is deze (uitsluitings)regels vast te stellen, aangezien artikel 12 van Pro de Wet Coa slechts de bevoegdheid geeft regels te
stellen met betrekking tot de omvang en de samenstelling van het door het Coa ingevolge die wet aan asielzoekers aan te bieden voorzieningenpakket, niet blijkt van een andere wettelijke grondslag van het besluit en een formeel
wettelijke basis is vereist voor een besluit dat afwijkt van het in Nederland geldende ongeschreven algemene persoonlijkheidsrecht dat hier te lande verblijvenden kunnen beschikken over het meest minimale voor levensonderhoud.
2.3 Vluchtelingenwerk voert bovendien als grondslag aan dat de Staat, door met deze regeling asielzoekers gedurende ten minste enige maanden zelfs het minimaal noodzakelijke op het gebied van levensonderhoud te onthouden, handelt in
strijd met artikel 11, eerste lid, van het Internationaal verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (verder te noemen het Ivescr), welke bepaling volgens Vluchtelingenwerk een minimum aan rechten betreffende de
toegang tot voeding, huisvesting, primaire gezondheid en onderwijs toekent en welke bepaling volgens Vluchtelingenwerk een ieder verbindend is. Daarbij dient volgens Vluchtelingenwerk mede in aanmerking te worden genomen dat het
voor deze asielzoekers feitelijk en juridisch onmogelijk is zich zelf van het minimaal noodzakelijke te
voorzien, aangezien zij in Nederland niet mogen werken.
2.4 Voorts voert Vluchtelingenwerk aan dat de Staat, door op deze wijze aan minderjarige (kinderen van) asielzoekers, die tot bedoelde categorieën behoren, passende bescherming, het recht op sociale zekerheid, een adequate
levensstandaard voor zijn ontwikkeling, de toegang tot gezondheidszorg en het recht op basisonderwijs te ontzeggen, haar verdragsverplichtingen ingevolge de artikelen 22, 26, eerste lid, 27, eerste lid, en 28 van het Verdrag inzake
van de Rechten van het Kind niet nakomt.
2.5 Tenslotte voert Vluchtelingenwerk aan dat de Staat door deze handelwijze het recht van zwangere en pas bevallen vrouwen die tot bedoelde categorieën asielzoekers behoren, op toegang tot kost en inwoning en de nodige medische
voorzieningen afsluit en daardoor in strijd handelt met artikel 12, tweede lid, van het Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie jegens de vrouw.
2.6 Vluchtelingenwerk stelt dat de Staat mitsdien onrechtmatig handelt in de zin van artikel 6:162 van Pro het Burgerlijk Wetboek (verder: BW), zowel jegens de Dublin-claimanten en de herhaalde aanvragers, ter bescherming van wier
belangen Vluchtelingenwerk op grond van artikel 3:305a BW thans optreedt, als jegens haarzelf, en dat zij door dat handelen schade lijdt.
2.7 De Staat voert gemotiveerd verweer.
3. beoordeling
ontvankelijkheid
3.1 De Staat voert in de eerste plaats aan dat Vluchtelingenwerk in haar vordering niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Hij voert daartoe aan dat individuele opvangzoekende Dublin-claimanten en herhaalde aanvragers
niet-ontvankelijk zouden worden verklaard in hun vordering ter zake van opvang bij de civiele rechter, aangezien voor hen, indien zij aan het Coa een verzoek ter zake van opvang zouden doen "wegens zeer schrijnende humanitaire
omstandigheden" en dat verzoek zou worden afgewezen, een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstaat bij hetzij de vreemdelingenrechter, hetzij de "gewone" bestuursrechter, waarbij in beide omstandigheden tevens in een
spoedprocedure is voorzien. De Staat stelt dat in deze procedure ook de vraag aan de orde kan komen of de regeling als zodanig de rechterlijke toets kan doorstaan. De Staat stelt vervolgens dat, nu de vreemdeling zich niet zelf tot
de burgerlijke rechter kan wenden, aan Vluchtelingenwerk evenmin een procedure bij de burgerlijke rechter ten dienste staat die strekt ter bescherming van de belangen van individuele Dublin-claimanten (en, naar de rechtbank
begrijpt, herhaalde aanvragers).
Artikel 6:305a BW maakt dat volgens de Staat niet anders, aangezien zich hier niet een geval voordoet waarin de rechtsbescherming van de betrokken individuele belangen zonder bundeling niet adequaat zou zijn. Evenmin leent het
probleem zich volgens de Staat voor bundeling.
3.2 De rechtbank verwerpt dit verweer. Volgens vaste jurisprudentie dient een eiser door de burgerlijke rechter in zijn vordering niet-ontvankelijk te worden verklaard indien voor hem een andere met voldoende waarborgen omklede
rechtsgang openstaat. De rechtsgang bij de vreemdelingenrechter staat voor Vluchtelingenwerk niet open, aangezien de Vreemdelingenwet deze rechtsgang beperkt tot de vreemdeling, zijn wettelijke vertegenwoordiger en zijn gemachtigde
(artikel 30, tweede lid, Vreemdelingenwet). Tegen de wijziging van de Rva en de Roa als zodanig staat voor Vluchtelingenwerk geen beroep op de bestuursrechter open, aangezien de Algemene wet bestuursrecht beroep tegen algemeen
verbindende voorschriften uitsluit (artikel 8:2). Wel kan Vluchtelingenwerk in het kader van een ingesteld beroep tegen de afwijzing door het betrokken bestuursorgaan van een verzoek om opvang "wegens zeer schrijnende humanitaire
omstandigheden" de onverbindendheid van genoemde regelingen aanvoeren. Echter, een beroep op de rechter staat pas open nadat het betrokken bestuursorgaan zowel op een dergelijk verzoek heeft beslist als heeft beslist op een tegen
dat besluit
in te dienen bezwaarschrift. Alleen al voor de beslissing op dat bezwaarschrift heeft dat orgaan een termijn van 6 weken (eventueel te verlengen tot 10 weken). Derhalve zal geruime tijd kunnen zijn verlopen voordat een aanvrager
zich tot de bestuursrechter kan wenden, gedurende welke tijd de aanvrager in het geheel geen opvang wordt geboden. Daarmee komt het internationaal (artikel II Ivescr) en nationaal (artikel 20, eerste lid, van de Grondwet) erkende
grondrecht op bestaanszekerheid in het geding. Naar het oordeel van de rechtbank dient bij een mogelijke schending van dit grondrecht (daarin gelegen dat in strijd met deze bepalingen aan personen bestaanszekerheid wordt onthouden),
evenals dat het geval is bij het recht op persoonlijke vrijheid, aanvullende rechtsbescherming te worden geboden in die zin dat de rechtmatigheid van de regeling ook voordat zich een concreet geval voordoet aan de rechter dient te
kunnen worden voorgelegd. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de procedure van voorlopige voorziening zich naar zijn aard niet leent voor de beslissing van deze fundamentele vraag.
wettelijke basis
3.3 De Staat voert aan dat artikel 12 van Pro de Wet Coa wel degelijk een voldoende wettelijke basis vormt voor het uitsluiten van Dublin-claimanten en herhaalde asiekzoekers van opvang. Volgens de Staat blijkt uit het systeem van de
wet- en regelgeving dat de Wet Coa het vaststellen van beleid ter zake van de opvang aan de minister (sinds 16 september 1994 de minister van Justitie) wil overlaten, waarbij het mogelijk is om op snel wijzigende omstandigheden in
te spelen.
3.4 Artikel 12 van Pro de Wet Coa luidt:
Onze Minister kan regels stellen met betrekking tot verstrekkingen aan asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen als bedoeld in artikel 3, tweede lid, in een opvangcentrum.
3.5 De tekst van de wet Coa en de wetsgeschiedenis maken duidelijk dat de bevoegdheid van de minister om categorieën van asielzoekers uit te sluiten van alle verstrekkingen ten diepste niet geregeld wordt in deze wettelijke
regeling. Immers in de wetstekst zelf is slechts sprake van regels met betrekking tot verstrekkingen aan "asielzoekers" (en niet, bijvoorbeeld, aan "aangewezen categorieën van asielzoekers"); de memorie van toelichting (Tweede
Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23540, nr. 3, blz. 18) werkt slechts uit wat onder verstrekkingen onder andere kan worden verstaan en vermeldt verder dat deze regels in de plaats zouden komen van het toenmalige hoofdstuk II van de
Regeling opvang asielzoekers; in dat hoofdstuk werd ook geen onderscheid gemaakt tussen categorieën asielzoekers. Ook uit de plaats van deze wet in het totaal van de wetgeving blijkt dat deze delegatiebepaling op zich niet kan
worden gehanteerd om asielzoekers uit te sluiten van alle verstrekkingen. De Wet Coa is immers een organisatiewet, die de instelling van het Coa regelt en de relatie tussen dit zelfstandige bestuursorgaan en de minister.
3.6 Het vorenstaande spreekt temeer nu de aanspraken van asielzoekers (te zamen met die van andere vreemdelingen) zijn geregeld in de artikelen 8b en 8c van de Vreemdelingenwet. In deze bepalingen wordt onderscheid gemaakt tussen de
verstrekkingen aan vreemdelingen die rechtmatig in Nederland verblijven (artikel 8c) en die aan vreemdelingen die niet het rechtmatig verblijf genieten (artikel 8b). Blijkens de wet hebben laatstgenoemden geen aanspraak op
verstrekkingen, behoudens voor zover daarvan wordt afgeweken met betrekking tot onderwijs, medisch noodzakelijke zorg, de voorkoming van inbreuken op de volksgezondheid of de rechtsbijstand. De eerstgenoemden hebben aanspraak op
verstrekkingen in overeenstemming met de aard van hun verblijf. Daarbij wordt onderscheid gemaakt naar de grondslag van het rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 1b van de Vreemdelingenwet.
3.7 Met betrekking tot de Dublin-claimanten heeft Vluchtelingenwerk gesteld
dat deze ingevolge artikel 1b, aanhef en onder 3, van de Vreemdelingenwet rechtmatig in Nederland verblijven. De Staat heeft dat niet bestreden, zodat dat tussen partijen vaststaat. Aan vreemdelingen van deze categorie kent de
Vreemdelingenwet aanspraken op voorzieningen, verstrekkingen en uitkeringen toe, indien deze worden toegekend in de Wet Coa dan wel een andere regeling, waarin aanspraken zijn neergelegd. In het midden kan blijven of het kennelijke
standpunt van de Vreemdelingenwetgever bij de totstandkoming van deze bepaling in 1998, dat in de Wet Coa aanspraken aan vreemdelingen worden toegekend, in overeenstemming is met de Wet Coa zelf.
Naar het oordeel van de rechtbank dient deze bepaling in elk geval aldus gelezen te worden dat ingevolge artikel 8c, tweede lid, onder b, van de Vreemdelingenwet de aanspraken van de hier bedoelde categorie zijn beperkt tot de
verstrekkingen die ingevolge de wet Coa of een andere wettelijke regeling uitdrukkelijk zijn toegekend. Voor zover in die regelingen (waaronder zowel de Roa als de Rva valt) aan categorieën asielzoekers geen aanspraak op
voorzieningen wordt toegekend, berust de uitsluiting naar het oordeel van de rechtbank op artikel 8c van de Vreemdelingenwet.
3.8 Met betrekking tot de herhaalde aanvragers hebben partijen zich er niet over uitgelaten of zij al dan niet rechtmatig in Nederland vertoeven. De rechtbank zal dat eveneens in het midden laten. Ingeval herhaalde aanvragers niet
rechtmatig verblijf genieten, hebben zij op grond van artikel 8b, eerste lid, van de Vreemdelingenwet in beginsel geen aanspraak op verstrekkingen; de Roa doet dan niet anders dan zeker stellen dat het Coa aan hen in beginsel ook
geen verstrekkingen levert. Ingeval zij rechtmatig verblijf zouden genieten op grond van artikel 1b, aanhef en onder 3, is op hun aanspraak van toepassing hetgeen in rechtsoverweging 3.7 is overwogen.
3.9 Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat de onderhavige wijziging van de Rva en de Roa op een voldoende wettelijke grondslag berust.
strijd met internationale regelingen
3.10 De Staat voert als verweer aan dat aan de verdragsbepalingen waarop Vluchtelingenwerk zich beroept, geen directe werking toekomt.
3.11 Met de Staat is de rechtbank van oordeel dat aan deze bepalingen geen directe werking toekomt. Deze bepalingen kennen dermate algemene formuleringen, dat zij op zo omvangrijke terreinen als de onderhavige bezwaarlijk in de
rechtsorde kunnen functioneren zonder nadere uitwerking, zodat rechtstreekse werking niet voor de hand ligt. Zo is in artikel 11 van Pro het Ivescr sprake van "behoorlijke levensstandaard" en "toereikende voeding" en dergelijke, hebben
de aangevoerde bepalingen uit het Verdrag inzake de rechten van het kind achtereenvolgens betrekking op door de Staten te nemen "passende maatregelen", "passende bescherming en humanitaire bijstand", "het recht de voordelen te
genieten van voorzieningen voor sociale zekerheid", "een levensstandaard die toereikend is" en een door de Staten geleidelijk en op basis van gelijke kansen te verwezenlijken recht op onderwijs, en wordt in het Verdrag inzake
uitbanning van discriminatie van vrouwen gesproken van "passende, zo nodig kosteloze dienstverlening" en "passende voeding". Het is niet de taak van de rechter om de noodzakelijke nadere uitwerking te geven; in het bijzonder kan de
rechter niet, zoals Vluchtelingenwerk betoogt, uit het breed opgezette artikel 11 van Pro het Ivescr een in dat Verdrag niet omschreven minimum aan rechten distilleren waarop asielzoekers zich kunnen beroepen.
3.12 Ten overvloede overweegt de rechtbank dat, ook als (een gedeelte van) genoemde bepalingen directe werking zou(den) hebben, daarmee de door de staatssecretaris getroffen regeling nog niet vanzelfsprekend tekortschiet.
Immers, de Vreemdelingenwet kent voor niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen de mogelijkheid van aanspraken op onderwijs,
medisch noodzakelijke zorg, de voorkoming van inbreuken op de volksgezondheid en rechtsbijstand. Hoewel de wet daarover geen bepaling bevat kan niet worden aangenomen dat het de bedoeling van de wetgever is geweest deze
mogelijkheden niet tevens te openen voor wel rechtmatig in Nederland verblijvenden die om enigerlei reden in beginsel niet voor opvang in aanmerking komen, zoals de Dublin-claimanten. Dat dit het geval is blijkt ook uit de
wijzigingen die bij de invoering van de litigieuze uitsluitingsregeling zijn aangebracht in de Vreemdelingencirculaire (productie 1 bij de conclusie van antwoord, punten B7/6.1.1 en 6.1.2).
Voorts is zijdens de Staat gesteld dat de leerplicht ook geldt voor daarvoor in aanmerking komende Dublin-claimanten en dat gezondheidszorg in beginsel beschikbaar is. Van de Staat mag en moet worden verwacht dat hij de
hardheidsclausules toepast met inachtneming van zijn
verdragsverplichtingen.
3.13 Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen zal de rechtbank de vordering afwijzen. Vluchtelingenwerk zal als de in het ongelijk te stellen partij worden verwezen in de kosten van het geding.
BESLISSING
De rechtbank
- wijst de vordering af;
- veroordeelt Vluchtelingenwerk in de kosten van het geding, aan de zijde van de Staat tot op heden begroot op f. 400,- aan griffierecht en f. 2.580,- aan salaris procureur.
Dit vonnis is gewezen door mrs P. Kalbfleisch, A.V. van den Berg en F. Waardenburg en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 6 september 2000 in tegenwoordigheid van de griffier. Bij afwezigheid van de voorzitter wordt dit
vonnis ondertekend door
mr A.V. van den Berg.