Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage
Sector Bestuursrecht
Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken
reg.nr.: AWB 99/18 S1813
inzake: A, wonende in Suriname, eiser,
tegen: de Minister van Buitenlandse Zaken, verweerder.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
1. Eiser, geboren op [...] 1977, bezit de Surinaamse nationaliteit. Op 25 september 1996 heeft eiser bij de Nederlandse vertegenwoordiging te Paramaribo een aanvraag ingediend om verlening van een machtiging tot voorlopig verblijf
(hierna: mvv). Hij beoogt verblijf bij zijn moeder B (hierna: referente). De aanvraag is aangevuld bij schrijven van 4 juni 1997. Bij besluit van 12 juni 1997 heeft verweerder op deze aanvraag afwijzend beslist. Eiser heeft tegen
dit besluit bij schrijven van 10 juli 1997 bezwaar gemaakt. Referente is op 24 september 1997 gehoord door een ambtelijke commissie. Het bezwaar is ongegrond verklaard bij besluit van 21 november 1997.
2. Bij beroepschrift van 18 december 1997 heeft eiser tegen dit besluit beroep ingesteld bij deze rechtbank, nevenzittingsplaats Haarlem. De
gronden van dit beroep zijn ingediend bij schrijven van 16 januari 1998.
In het verweerschrift van 28 mei 1998 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 juni 1998. Eiser is aldaar vertegenwoordigd door mr. M.F.C. Strok,
advocaat te 's-Gravenhage. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. D.J. de Jong, ambtenaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het Ministerie van Justitie.
3. Bij beslissing van 14 augustus 1998 heeft nevenzittingsplaats Haarlem het onderzoek heropend en verweerder vragen voorgelegd. Bij brief van 25 september 1998 heeft verweerder de gestelde vragen beantwoord. Bij brief van 22
oktober 1998 heeft eiser een reactie op deze antwoorden gegeven. Bij brief van 3 november 1998 heeft nevenzittingsplaats Haarlem de zaak in de stand waarin deze zich bevond verwezen naar de Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken ter
verdere behandeling.
4. Bij schrijven van 6 september 1999 heeft de rechtbank verweerder een aantal vragen voorgelegd. Verweerder heeft bij schrijven van 27 januari 2000 een (aanvullend) verweerschrift ingediend. In dit schrijven zijn - onder meer - de
in de brief van 6 september 1999 geformuleerde vragen beantwoord. Bij schrijven van 11 februari 2000 heeft verweerder een veertiental - niet gepubliceerde - uitspraken van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State uit de jaren
1987, 1988 en 1989 in het geding gebracht. Bij schrijven van 24 februari 2000 heeft eiser gerepliceerd. Bij schrijven van 3 maart 2000 heeft verweerder een nota van dupliek ingediend. Bij faxbericht van 8 maart 2000 heeft verweerder
op verzoek van de rechtbank een afschrift van een uitspraak overgelegd waaraan in het schrijven van 3 maart 2000 wordt gerefereerd.
Bij faxbericht van 8 maart 2000 heeft eiser een bijlage bij de pleitnota op voorhand overgelegd.
5. Het onderzoek is voortgezet en het beroep is behandeld ter openbare zitting van 9 maart 2000. Eiser is aldaar vertegenwoordigd door mr. Strok, voornoemd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door gemachtigde mr. G.M.H.
Hoogvliet, advocaat bij Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn, advocaten en notarissen te 's-Gravenhage. Het beroep is ter zitting gevoegd behandeld met de beroepen geregistreerd onder de nummers AWB 99/17, 99/19 en 99/59 VRWET.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van artikel 33d van de Vw worden besluiten omtrent de afgifte van een mvv gegeven krachtens het Souverein Besluit van 12 december 1813, voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep,
gelijkgesteld met besluiten aangaande de toelating, gegeven op grond van de Vw. De rechtbank te 's-Gravenhage is derhalve bevoegd.
2. Aan de orde is de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden. Bij de beantwoording van die vraag gaat de rechtbank uit van de volgende feiten. Referente, geboren op [...] 1958 te Paramaribo, is op 7 juni 1996 in
Paramaribo in het huwelijk getreden met de Nederlander C (hierna: C). Zij is op 21 februari 1997,
samen met haar twee minderjarige kinderen, Nederland ingereisd. Deze kinderen zijn genaamd D, geboren op [...] 1985, en
E, geboren op [...] 1987. Referente en haar kinderen
waren bij hun inreis in het bezit van een mvv. Eiser is in Suriname gebleven. Op 1 mei 1997 is referente in het bezit gesteld van een vergunning tot verblijf voor verblijf bij C. Referente en de twee minderjarige kinderen bezitten
sedert 18 december 1997 de Nederlandse nationaliteit.
3. Partijen worden in de onderhavige zaak -met name- verdeeld gehouden over de vraag in hoeverre Surinaamse onderdanen die toelating beogen bij in Nederland verblijvende personen van Surinaamse afkomst rechten kunnen ontlenen aan de
op 23 januari 1981 te Paramaribo tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Suriname gesloten Overeenkomst inzake de binnenkomst en het verblijf van wederzijdse onderdanen (Trb. 1981, 35 en
1982, 171; hierna: de Overeenkomst) en aan hetgeen wordt bepaald in Bijlage 1 bij deze Overeenkomst.
Aan het geschil liggen de volgende vragen ten grondslag die door ieder der partijen verschillend worden beantwoord:
- Vormt de weergave van het toelatingsbeleid in Bijlage 1 een afwijking van het destijds in de Vreemdelingencirculaire (hierna: Vc) van 1982 neergelegde beleid?
- Behelsde de inwerkingtreding van de Vc 1994 een beleidswijziging ten opzichte van het voor dat tijdstip geldende beleid?
- Kan aan het bepaalde in Bijlage 1 rechtstreekse werking worden toegekend?
- Wat is de betekenis van de omstandigheid dat de in artikel 9 van Pro de Overeenkomst voorgeschreven notificatieprocedure niet is gevolgd?
Partijen over de Overeenkomst
4.1 Verweerder heeft met betrekking tot het beroep dat eiseres op de Overeenkomst heeft gedaan primair het volgende aangevoerd. De weergave van het toelatingsbeleid in Bijlage 1 bij de Overeenkomst is niet woordelijk gelijk aan het
algemene toelatingsbeleid maar het is nooit de bedoeling geweest een van het algemene toelatingsbeleid afwijkend beleid te voeren. Nederland hechtte er sterk aan het vreemdelingenbeleid niet vast te leggen in een verdrag. Omdat de
Surinaamse overheid, juist in het licht van de Surinaamse situatie, verduidelijking van het toelatingsbeleid wilde, is de tekst van Bijlage 1 meer toegeschreven op in Suriname voorkomende (gezins-)situaties. Met de tekst van Bijlage
1 is dan ook uitsluitend beoogd een verduidelijking van het normale vreemdelingenbeleid tegen de achtergrond van specifieke Surinaamse situaties te geven. Nimmer is bedoeld om door vreemdelingen inroepbare rechtsregels vast te
leggen. Indien er daadwerkelijk sprake zou zijn geweest van een verruiming ten opzichte van het algemene beleid, zou dit in het parlement aan de orde zijn gesteld. In de relevante kamerstukken is hierover echter niets te vinden. De
omstandigheid dat bij het opstellen van de Vc van 1982 kennelijk is besloten om hetgeen in Bijlage 1 is opgenomen expliciet in een specifiek voor Surinaamse onderdanen geldend beleidshoofdstuk op te nemen betekent niet dat dit
toelatingsbeleid, voor wat betreft de aspecten die in deze zaak aan de orde zijn, zich niet binnen de grenzen van het reguliere beleid bevindt.
Volgens verweerder is er met de inwerkingtreding van de Vc 1994 per 1 januari 1994 geen sprake geweest van een beleidswijziging. De in artikel 9 van Pro de Overeenkomst beschreven procedure op grond waarvan voorgenomen
beleidswijzigingen aan de andere Overeenkomstsluitende partij dienen te worden genotificeerd, is dan ook niet aan de orde.
4.2. Subsidiair stelt verweerder zich op het volgende standpunt. Ook indien zou worden aangenomen dat het in Bijlage 1 en in de Vc 1982 opgenomen beleid afwijkt van het algemene beleid, betekent dit niet dat aan het bepaalde in
Bijlage 1 rechtstreekse werking zou kunnen worden toegekend. De Overeenkomst beoogt uitsluitend een overlegstructuur tussen Nederland en Suriname tot stand te brengen. In de Overeenkomst is uitdrukkelijk vastgelegd dat beide
regeringen vrij blijven in hun beleid ten aanzien van binnenkomst en verblijf van wederzijdse onderdanen.
Vanwege het karakter van de Overeenkomst kan rechtens dan ook niet tot uitgangspunt worden genomen dat de inhoud daarvan rechtstreekse werking heeft. Hieruit vloeit noodzakelijkerwijs voort dat ook aan de bepalingen in de bijlagen
bij de Overeenkomst niet het karakter kan worden toegekend van rechtstreeks werkende rechtsregels.
4.3 Meer subsidiair heeft verweerder het volgende gesteld. Zelfs als de inwerkingtreding van de Vc 1994 als een beleidswijziging moet worden gekwalificeerd, kan de omstandigheid dat de in artikel 9 van Pro de Overeenkomst beschreven
procedure van notificatie niet is gevolgd niet tot de conclusie leiden dat het beleid waarop verweerder zich in de onderhavige zaak heeft gebaseerd, namelijk het beleid in de Vc 1994, niet van toepassing is. Het is aan de
Overeenkomstsluitende Partijen om
uit te maken of en zo ja op welke wijze zij aan hun verplichtingen inhoud geven en of en zo ja op welke wijze zij ten opzichte van elkaar eventueel tekortschieten aan de orde zullen stellen. Nu het volledig duidelijk is dat de
Overeenkomstsluitende Partijen hun autonomie op het gebied van de vaststelling van het beleid hebben gehouden, kan artikel 9 van Pro de Overeenkomst niet aldus worden geïnterpreteerd dat notificatie een conditio sine qua non is voor de
inwerkingtreding van eventuele beleidswijzigingen. Alleen Suriname kan zich beroepen op het niet inachtnemen van artikel 9 van Pro de Overeenkomst. Er kunnen allerlei redenen zijn waarom Suriname dit niet doet c.q. niet heeft gedaan,
nog los van de mogelijkheid dat ook Suriname van oordeel zou kunnen zijn dat van een beleidswijziging die noopt tot notificatie geen sprake is geweest.
5. Eiser heeft met betrekking tot de Overeenkomst het volgende aangevoerd. De in Bijlage 1 opgenomen beleidsbepalingen wijken wel degelijk af van het algemene toelatingsbeleid, zoals neergelegd in de Vc 1982. De inhoud van Bijlage 1
is tot stand gekomen op basis van intensieve onderhandelingen tussen de verdragspartijen. Van Surinaamse zijde werd het wenselijk geacht dat ook ná 24 november 1980 de geprivilegieerde positie die in 1975 aan Surinaamse onderdanen
was toegekend inzake de toelating en verblijf in Nederland, tot op zekere hoogte werd voortgezet. Bij de onderhandelingen is beoogd om in Bijlage 1 ten aanzien van enkele specifieke onderwerpen beleidsregels op te nemen welke in
gunstige zin afwijken van het algemene gezinsherenigingsbeleid.
Dit blijkt onder meer uit het feit dat de tekst van Bijlage 1 is opgenomen in deel B van de Vc 1982 (hoofdstuk B 10), het deel van de Vc waarin het beleid ten aanzien van bijzondere groepen is opgenomen.
Uit de tekst van Bijlage 1 bij de Overeenkomst blijkt dat het daarin neergelegde gezinsherenigingsbeleid niet gelijk is aan het algemene gezinsherenigingsbeleid. Dat met de inwerkingtreding van de Vc 1994 wel degelijk een
beleidswijziging heeft plaatsgevonden blijkt tevens uit de uitvoeringspraktijk van vóór die datum.
De bepalingen in Bijlage 1 omtrent gezinshereniging hebben betrekking op in Suriname veel voorkomende specifieke gezins- en familiestructuren. De na de eerste gedachtestreep opgenomen bepaling ziet onder meer op minderjarige
kinderen die niet feitelijk tot het gezin behoren. Het ontbreken van het woord "feitelijk" in de betreffende zinsnede, is een bewuste keuze geweest. Zo is beoogd in te spelen op de specifiek in Suriname voorkomende situatie dat
minderjarige kinderen tijdelijk buiten het gezin door verwanten worden opgevoed zonder dat er sprake is van een breuk in de relatie, of verbreking van de familierechtelijke verhouding met de ouders. De passage na de tweede
gedachtestreep heeft betrekking op twee vormen van gezinshereniging. In de eerste plaats is een bepaling omtrent verruimde gezinshereniging opgenomen. Voor toelating op basis van deze bepaling is niet vereist dat wordt voldaan aan
de - ook al in 1980 geldende - eis van het algemene beleid inzake verruimde gezinshereniging dat achterlating in het land van herkomst een onevenredige hardheid moet betekenen. In de tweede plaats wordt in deze passage een categorie
bijzondere gevallen van verruimde gezinshereniging genoemd. Met het opnemen van deze categorie is destijds beoogd een niet limitatieve opsomming te geven van personen die niet feitelijk tot het gezin behoren maar die wel een
verwantschapsrelatie hebben met het reeds toegelaten gezinshoofd in Nederland. In het advies dat de Raad van State naar aanleiding van het wetsontwerp tot goedkeuring van de Overeenkomst heeft opgesteld, wordt erop gewezen dat de
bijlagen bij de Overeenkomst een integrerend onderdeel uitmaken van de Overeenkomst. Op bijlagen bij een verdrag zijn de nationale regels voor verdragen immers in volle omvang van toepassing tenzij het verdrag heel expliciet aan de
bijlagen een ander karakter toekent. Dat laatste doet zich met betrekking tot de
onderhavige Overeenkomst niet voor. De inhoud van Bijlage 1 is van dien aard dat het zich rechtstreeks richt tot de geadresseerden. Het kan dan ook niet anders dan dat Bijlage 1 bij de Overeenkomst rechtstreekse werking heeft, in
die zin dat Surinaamse onderdanen die Nederland zijn binnengekomen vanaf 25 november 1980 rechtstreeks een beroep kunnen doen op de bepalingen in Bijlage 1. Uit de door verweerder overgelegde jurisprudentie blijkt dat dit sinds 1981
geregeld is gebeurd.
Gelet op het voorgaande, moet de inwerkingtreding van de Vc 1994 wel degelijk als een beleidswijziging worden gekwalificeerd. Voor de effectuering van wijzigingen van de bepalingen die zijn opgenomen in Bijlage 1, is - anders dan
verweerder stelt - het vereiste van notificatie een conditio sine qua non. Een argument hiervoor is het - hiervoor reeds aangehaalde - specifieke karakter van Bijlage 1. Voorts blijkt uit de formulering van artikel 9 van Pro de
Overeenkomst expliciet dat effectuering van het in artikel 8 gegeven Pro recht om op eigen gezag de in Bijlage 1 opgenomen bepalingen te wijzigen, behoudens gevallen van openbare orde en veiligheid, eerst mogelijk is na notificatie. Het
belang van de notificatieprocedure wordt bevestigd in het ter zake door de Raad van State uitgebrachte advies en in de relevante kamerstukken.
Uit het voorgaande volgt dat geen rechtskracht kan worden toegekend aan de in de Vc 1994 verwoorde beleidswijzigingen die verweerder zonder notificatie aan Suriname heeft aangebracht ten opzichte van de in 1980 overeengekomen inhoud
van Bijlage 1.
Partijen over de vraag of eiser voldoet aan de vereisten van het algemene toelatingsbeleid
6. Verweerder is van mening dat eiser ook aan het algemene beleid geen aanspraak op toelating kan ontlenen. Eiser was ten tijde van de aanvraag reeds meerderjarig. De aanvraag van eiser is dan ook terecht getoetst aan de voorwaarden
van het beleid inzake verruimde gezinshereniging. De achterlating van eiser in Suriname betekent geen onevenredige hardheid.
Eiser woont bij zijn grootvader en diens echtgenote en in Suriname verblijven nog verschillende andere familieleden. Er zijn geen feiten of omstandigheden naar voren gekomen op grond waarvan eiser om andere klemmende redenen van
humanitaire aard in het bezit had moeten worden gesteld van een vergunning tot verblijf. De weigering eiser verblijf toe te staan betekent geen schending van het recht op respect voor het familie- en gezinsleven als bedoeld in
artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
In het onderhavige geval valt een afweging van belangen in het nadeel van eiser uit. Verweerder heeft hierbij betrokken dat het een aanvraag om eerste toelating betreft, dat eiser niet in aanmerking komt voor toelating op grond van
het reguliere beleid en dat er geen sprake is van klemmende redenen van humanitaire aard. Bovendien is niet gebleken van een objectieve belemmering om het gezinsleven uit te oefenen in het land van herkomst.
7. Eiser is van mening aan de vereisten van het algemene toelatingsbeleid te voldoen. Verweerder erkent dat eiser reeds in Suriname heeft behoord tot het gezin van referente, doch gaat verder aan het bestaan van deze feitelijke
gezinsband geheel voorbij.
Eiser is het enige lid van het gezin dat is achtergebleven in Suriname.
Zijn achterlating in Suriname betekent een onevenredige hardheid omdat hij altijd deel heeft uitgemaakt van het gezin. Hij is als oudere broer een vaderfiguur voor de twee minderjarige kinderen. Hij vertegenwoordigde als het ware
het gezin en doet dat nu nog steeds. De twee andere kinderen missen eiser. Er is veel telefonisch contact. Toen referente in 1993 naar Nederland is gegaan heeft zij de drie kinderen bij hun grootvader achtergelaten. De grootvader
van eiser heeft binnenkort vanwege het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd onvoldoende middelen.
Referente maakt regelmatig geld over voor eiser. Referente heeft altijd
voor de kinderen gezorgd. Eiser heeft in het geheel geen contact meer met zijn natuurlijke vader. De noodzaak tot inmenging in het gezinsleven in het belang van het economisch welzijn, moet in overeenstemming zijn met het beoogde
wettelijk doel. De enkele verwijzing in het bestreden besluit naar de grootvader van eiser en eventuele andere familieleden waarop eiser zou kunnen terugvallen is onvoldoende grond voor de weigering aan eiser een mvv te verlenen.
De rechtbank overweegt het volgende
8. Voor een verblijf in Nederland van langer dan drie maanden behoeft een vreemdeling in beginsel een der verblijfstitels genoemd in de artikelen 9 tot en met 10 van de Vw. Met het oog hierop pleegt een aanvraag om een mvv te worden
getoetst aan dezelfde criteria als die welke strekken tot het verkrijgen van een vergunning tot verblijf. Een mvv kan, evenals een vergunning tot verblijf ingevolge artikel 11, vijfde lid, van de Vw worden geweigerd op gronden aan
het algemeen belang ontleend.
9. Bij de toepassing van dit artikellid wordt het beleid gevoerd dat vreemdelingen niet voor toelating in aanmerking komen, tenzij met hun aanwezigheid hier te lande een wezenlijk Nederlands belang is gediend, dan wel klemmende
redenen van humanitaire aard of verplichtingen voortvloeiende uit internationale overeenkomsten tot toelating nopen.
Dit beleid is neergelegd in de Vc.
10. Allereerst is de vraag aan de orde of eiseres rechten kan ontlenen aan de Overeenkomst, in het bijzonder aan hetgeen omtrent (verruimde) gezinshereniging wordt bepaald in Bijlage 1 bij deze Overeenkomst. In dat verband is de
ontstaansgeschiedenis van de Overeenkomst van belang.
11. In verband met de onafhankelijkheid van Suriname op 25 november 1975 is diezelfde dag te Paramaribo tussen Nederland en Suriname - onder meer - de Overeenkomst inzake het verblijf en de vestiging van wederzijdse onderdanen
gesloten (Trb. 1975, 133 en 1977, 38; hierna: de Vestigingsovereenkomst). Op basis van de Vestigingsovereenkomst golden voor Surinaamse onderdanen ter zake van toelating en verblijf soepeler regels dan voor andere vreemdelingen. Op
24 november 1980 eindigde de geldigheidsduur van de Vestigingsovereenkomst. Het uitgangspunt van Nederland was dat vanaf deze datum het algemene vreemdelingenbeleid van toepassing zou zijn. Aan de zijde van de Surinaamse overheid
bestond echter de behoefte om onder andere de toelating en het verblijf van Surinaamse onderdanen in Nederland ook na 24 november 1980 bij verdrag te regelen. Onderhandelingen tussen Nederland en Suriname resulteerden in de op 23
januari 1981 getekende Overeenkomst. De Overeenkomst zelf voorziet in een overlegstructuur over migratieaangelegenheden en bevat geen inhoudelijke bepalingen omtrent het jegens wederzijdse onderdanen te voeren beleid; die zijn
opgenomen in een aantal Bijlagen.
12. In de preambule van de Overeenkomst wordt - onder meer - het volgende vermeld:
"De Regering van het Koninkrijk der Nederlanden
en
De Regering van de Republiek Suriname
(...)
Overtuigd van het belang van een regelmatige gedachtenwisseling over migratieaangelegenheden.
Zijn het volgende overeengekomen:"
13. In artikel 8 van Pro de Overeenkomst is het volgende bepaald:
"Elk der Overeenkomstsluitende Partijen blijft, met inachtneming van bestaande verdragsverplichtingen, autonoom terzake van haar beleid inzake de binnenkomst en het verblijf van onderdanen van de andere Partij. Elk der
Overeenkomstsluitende Partijen behoudt derhalve het recht om op eigen gezag wijziging aan te brengen in de op haar beleid van toepassing zijnde Bijlage."
14. In artikel 9 van Pro de Overeenkomst is het volgende bepaald:
"Niettegenstaande het bepaalde in artikel 8, doch behoudens gevallen van openbare orde en veiligheid, effectueert elk der Overeenkomstsluitende Partijen wijzigingen eerst, nadat het voornemen daartoe ter kennis is
gebracht van de andere Partij en deze laatste niet binnen 21 dagen na notificatie van het voornemen om overleg heeft verzocht in de commissie.
Indien een Overeenkomstsluitende Partij om overleg verzoekt, zal de commissie bijeenkomen niet later dan 21 dagen, nadat de wens om overleg ter kennis is gebracht van de andere Partij."
15. Blijkens de eerste alinea van Bijlage 1 ziet deze bijlage op:
"In het kader van deze Overeenkomst van belang zijnde punten van het Nederlandse beleid, inzake de binnenkomst en het verblijf van Surinaamse onderdanen, zoals dat vanaf 25 november 1980 zal gelden."
Met betrekking tot (verruimde) gezinshereniging is in paragraaf 1 van Bijlage 1 het volgende opgenomen:
"Tot de leden van het gezin, die voor gezinshereniging met de Surinaamse onderdaan die zich met toestemming in Nederland heeft gevestigd in aanmerking komen, behoren:
- de echtgenoot en de tot het gezin behorende minderjarige kinderen voorzover één der ouders met het wettig gezag over deze kinderen is belast;
- andere dan de bovengenoemde gezinsleden, indien zij reeds in Suriname feitelijk tot het gezin van de in Nederland gevestigde Surinaamse onderdaan behoorden en van hem afhankelijk waren; in dit verband dient te worden gedacht aan
behoeftige ouders; in bijzondere gevallen kunnen nog voor een verruimde vorm van gezinshereniging in aanmerking komen onder meer moeders die weduwe worden of kinderen die wees worden en voor wie er in Suriname geen enkele opvang
mogelijk is.
(...)"
16. Hetgeen in Bijlage 1 ten aanzien van (verruimde) gezinshereniging wordt vermeld is - in soms afwijkende bewoordingen - opgenomen in hoofdstuk B 10 van de Vc 1982, dat ziet op de toelating van Surinaamse onderdanen. Per 1 januari
1994 is de Vc 1994 inwerking getreden (aangekondigd in Stcrt. 1993, 252). De hiervoor aangehaalde passages uit Bijlage 1 komen niet meer terug in hoofdstuk B 10 van de Vc 1994. In dit hoofdstuk is thans - voor zover relevant - het
volgende bepaald:
"Ten aanzien van Surinaamse onderdanen die na 24 november 1980 Nederland zijn binnengekomen of binnenkomen, zijn de voor vreemdelingen in het algemeen geldende wettelijke bepalingen en voorschriften van toepassing.
Het gaat hierbij om:
a. Surinaamse onderdanen die in het kader van (verruimde) gezinshereniging of gezinsvorming naar Nederland komen: zie B 1;b. Toelating van een alleenstaande ouder van 65 jaar of ouder: zie B 1;(...)"
17. In het bestreden besluit is gesteld dat de aanvraag is getoetst aan het algemene vreemdelingenbeleid aangezien de Overeenkomst enkel zou gelden voor Surinaamse onderdanen die reeds vóór 25 november 1980 met toestemming in
Nederland gevestigd waren of voor diegenen die vóór 25 februari 1981 een verblijfsvergunning hebben aangevraagd en niet zou zijn gebleken dat referente tot een van deze categorieën behoort.
In het aanvullend verweerschrift van 27 januari 2000 is verweerder op dit standpunt teruggekomen. In beroep is derhalve niet langer in geschil dat Bijlage 1 bij de Overeenkomst niet is beperkt tot deze categorieën maar zich ook
uitstrekt tot degenen die ná de expiratie van de geldigheidsduur van de Vestigingsovereenkomst Nederland zijn binnengekomen. De rechtbank ziet ambtshalve geen aanleiding hierover anders te oordelen. Uit het vooroverwogene volgt dat
het bestreden besluit op dit punt op een onjuiste feitelijke grondslag berust.
18. De in Bijlage 1 neergelegde beleidsbepalingen omtrent (verruimde) gezinshereniging wijken naar het oordeel van de rechtbank niet alleen in formulering, maar (deels) ook materieel af van het algemene beleid inzake (verruimde)
gezinshereniging. Hoewel de jurisprudentie geen aanknopingspunten geeft voor eisers stelling dat het ontbreken van het woord "feitelijk" (tot het gezin behorend) in de na de eerste gedachtestreep opgenomen bepaling tot een andere
invulling van het begrip gezinsband zou moeten leiden dan te doen gebruikelijk in het algemene
gezinsherenigingsbeleid, wordt bij toelating op grond van de na de tweede gedachtestreep opgenomen bepaling omtrent verruimde gezinshereniging het vereiste dat achterlating een onevenredige hardheid moet betekenen niet, of in
beduidend mindere mate, gesteld.
19. Voorts moet uit de tekst van de bepaling omtrent bijzondere gevallen van verruimde gezinshereniging worden afgeleid dat voor toelating op basis van deze bepaling niet is vereist dat degene die om toelating verzoekt feitelijk tot
het gezin is blijven behoren van de persoon bij wie verblijf wordt beoogd. Steun voor de opvatting dat deze regeling als een bijzondere, in vergelijking met het algemene beleid meer soepele, regeling moet worden gezien, is te vinden
in het gegeven dat de (de ambtsvoorganger van) de Staatssecretaris van Justitie bij gelegenheid van een mondeling overleg over het Surinamebeleid ten overstaan van de vaste Commissie voor Justitie en de bijzondere Commissie voor het
minderhedenbeleid heeft meegedeeld dat "[v]olledig alleenstaande en behoeftige mensen (...) in Nederland [zullen] worden toegelaten" (TK 1980-1981, 16 489, nr. 5). Bij deze gelegenheid zijn geen (nadere) vereisten genoemd.
20. De in Bijlage 1 neergelegde bepalingen zijn dermate concreet geformuleerd dat aangenomen moet worden dat de Overeenkomstsluitende Partijen hebben beoogd deze bepalingen voor rechtstreekse toepassing door de rechter in aanmerking
te doen komen.
Uit de door verweerder overgelegde uitspraken blijkt dat de Afdeling rechtspraak van de Raad van State in zaken van Surinaamse onderdanen die om (verruimde) gezinshereniging verzochten, gewoon was rechtstreeks te toetsen aan het in
Bijlage 1 bepaalde, naast toetsing aan het algemene (verruimde) gezinsherenigingsbeleid.
21. Gelet op de formulering van de bepalingen omtrent (verruimde) gezinshereniging in B 10 van de Vc 1982, moet worden aangenomen dat verweerder hiermee niet heeft beoogd een wijziging aan te brengen in de beleidsregels zoals deze
zijn weergegeven in Bijlage 1.
De omstandigheid dat de Afdeling rechtspraak van de Raad van State ook na de inwerkintreding van de Vc 1982 (mede) bleef toetsen aan het bepaalde in Bijlage 1, is hiervoor een belangrijke indicatie.
22. De inwerkingtreding van de Vc 1994 per 1 januari 1994, moet echter wel worden beoordeeld als een beleidswijziging. Zoals reeds is aangehaald, wordt in hoofdstuk B 10 van de Vc 1994 gesteld dat ten aanzien van Surinaamse
onderdanen die ná 24 november 1980 Nederland zijn binnengekomen - voor wat betreft de thans aan de orde zijnde beleidsonderdelen - het algemene vreemdelingenbeleid van toepassing is.
Hetgeen hiervoor is overwogen omtrent de bepalingen in Bijlage 1, leidt tot de conclusie dat de inwerkingtreding van de Vc 1994 moet worden gekwalificeerd als een wijziging - een aanscherping - van het ten aanzien van Surinaamse
onderdanen gevoerde beleid.
23. Tussen partijen is niet in geschil dat de in artikel 9 van Pro de Overeenkomst beschreven procedure van notificatie niet is gevolgd. Niet is gesteld, noch is gebleken dat er sprake is geweest van een "geval van openbare orde en
veiligheid" waarbij notificatie krachtens dit artikel achterwege kan blijven. Dit roept de vraag op of de omstandigheid dat de beleidswijziging per 1 januari 1994 niet is genotificeerd aan Suriname, gevolgen dient te hebben voor de
rechtmatigheid van het na deze datum ten aanzien van Surinaamse onderdanen gevoerde beleid. Naar het oordeel van de rechtbank is dit niet het geval.
24. Blijkens de aanhef van Bijlage 1 ziet deze op in het kader van de Overeenkomst van belang zijnde punten van het Nederlandse beleid. Dat aan de in Bijlage 1 neergelegde beleidsregels rechtstreekse werking kon worden toegekend,
heeft geen betekenis voor de mogelijkheid van Nederland om deze beleidsregels te wijzigen. Uit de preambule van de Overeenkomst blijkt immers dat de Overeenkomstsluitende Partijen hebben beoogd een overlegstructuur tot stand te
brengen omtrent de toelating en het
verblijf van wederzijdse onderdanen op elkaars grondgebied. In artikel 8 van Pro de Overeenkomst wordt uitdrukkelijk gesteld dat de
Overeenkomstsluitende Partijen het recht behouden om op eigen gezag wijzigingen aan te brengen in de op haar beleid van toepassing zijnde Bijlage. Gelet op het karakter van de Overeenkomst, zoals dat blijkt uit de preambule en uit
de tekst van artikel 8, zijn de Partijen bij deze Overeenkomst derhalve steeds autonoom gebleven om het ten aanzien van de onderdanen van de andere partij gevoerde beleid te wijzigen. Een Surinaamse onderdaan kon dus wel rechten
ontlenen aan het beleid zoals verwoord in Bijlage 1, maar niet aan het gegeven dat Nederland de in artikel 9 van Pro de in de Overeenkomst voorgeschreven procedure van notificatie niet heeft gevolgd. Hetgeen in artikel 9 is Pro
overeengekomen bindt Nederland immers uitsluitend in haar betrekkingen met Suriname. Het is aan Suriname om Nederland al dan niet op nakoming van deze onderlinge afspraak te attenderen.
25. Uit het vooroverwogene volgt dat aanvragen om toelating van Surinaamse onderdanen welke zijn ingediend op of ná 1 januari 1994, moeten voldoen aan de vereisten welke ter zake worden gesteld in het algemene toelatingsbeleid zoals
dit is neergelegd in de Vc 1994. Eiseres kan dan ook geen aanspraak op toelating ontlenen aan het bepaalde in Bijlage 1 bij de Overeenkomst.
26. Thans is dan ook de vraag aan de orde of eiser aanspraak op toelating kan ontlenen aan het (algemene) beleid inzake verruimde gezinshereniging zoals dit is neergelegd in hoofdstuk B1 onder 7 van de Vc 1994. In dit hoofdstuk is,
voor zover hier van belang, bepaald dat bij een Nederlander voor verlening van een vergunning tot verblijf in het kader van verruimde gezinshereniging in aanmerking kunnen komen andere gezinsleden dan de echtgenote en de al dan niet
uit het huwelijk met deze echtgenote geboren minderjarige kinderen. Daartoe is - onder meer - vereist dat de gezinsleden feitelijk behoren tot het gezin van degene bij wie toelating wordt beoogd en hun achterlating een onevenredige
hardheid zou betekenen.
27. Aan het gehele gezin waartoe eiser behoort - referente en haar minderjarige kinderen D en E - is
verblijf toegestaan op basis van het beleid inzake gezinsvorming. Het is niet in geschil dat eiser altijd deel heeft uitgemaakt van dit gezin en daartoe feitelijk is blijven behoren na het vertrek van referente en haar minderjarige
kinderen naar Nederland. Reeds bij schrijven van 4 juni 1997 - nog vóór dat verweerder het besluit in eerste aanleg had genomen - is namens eiser gesteld dat hij als oudere broer een vaderfiguur is voor de twee minderjarige kinderen
en als het ware het gezin vertegenwoordigt.
Niettemin is aan eiser, als enig lid van het gezin, geen verblijf toegestaan. Uit het bestreden besluit kan niet worden afgeleid dat verweerder dit gegeven in de besluitvorming heeft betrokken. Verweerder heeft niet zonder nadere
motivering op dit punt kunnen stellen dat achterlating van eiser geen onevenredige hardheid betekent.
28. Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd aangezien het is genomen in strijd met het in artikel 4:16 van Pro de Awb bepaalde.
29. De rechtbank ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten
bestuursrecht vastgesteld op f 2485,- (één punt voor het beroepschrift, ½ punt voor het indienen van repliek en twee punten voor het verschijnen ter zitting op 30 juni 1998 en 9 maart 2000; waarde per punt f 710,- en wegingsfactor
1). Aangezien ten behoeve van eiser een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, dient ingevolge artikel 8:75, tweede lid, van de Awb de betaling aan de griffier te geschieden.
III. BESLISSING
De Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage
RECHT DOENDE
1. verklaart het beroep gegrond;
2. vernietigt het bestreden besluit;
3. bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
4. veroordeelt verweerder in de proceskosten, begroot op f 2485,- (zegge:
vierentwintighonderdenvijfentachtig gulden), te betalen door de Staat der Nederlanden aan de griffier;
5. wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eiser betaalde griffierecht ad f 210,- (zegge:
tweehonderdentiengulden).
Aldus gedaan door mrs. J.E. van den Steenhoven-Drion, E. de Rooij en J.Th. Drop en in het openbaar uitgesproken op 30 mei 2000 door mr. J.E. van den Steenhoven-Drion, in tegenwoordigheid van de griffier mr. J.H. van der Winden.
griffier voorzitter
afschrift verzonden op: 30 mei 2000