Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage
Sector Bestuursrecht
Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken
Uitspraak
artikel 8:70 Algemene wet bestuursrecht (Awb)
jo artikel 33a Vreemdelingenwet (Vw)
reg.nr.: AWB 99/59 VRWET
inzake: A, wonende te B, eiser,
tegen : de Staatssecretaris van Justitie, verweerder.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
1. Eiser, geboren op [...] 1963, bezit de Surinaamse
nationaliteit. Bij schrijven van 13 september 1995 heeft mr. L. Louwerse, advocaat te Utrecht, namens eiser, de korpschef van de regiopolitie Rotterdam-Rijnmond (verder: de korpschef) verzocht ten behoeve van eiser een aanvraag in
behandeling te nemen om een vergunning tot verblijf met als doel "verblijf bij Nederlandse partner C".
Bij besluit van 4 december 1997 heeft verweerder op deze aanvraag afwijzend beslist. Bij bezwaarschrift van 12 december 1997, aangevuld bij schrijven van 14 januari 1998, heeft eiser tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Het bezwaar is
ongegrond verklaard bij besluit van 26 maart 1998.
2. Bij beroepschrift van 10 april 1998, aangevuld bij brieven van 30 juni 1998, 13 juli 1998 en 10 juni 1999, heeft eiser tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank te 's-Gravenhage, zittinghoudende te Amsterdam. De
rechtbank heeft besloten het beroep ter behandeling te verwijzen naar de Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken.
3. Bij schrijven van 6 september 1999 heeft de rechtbank verweerder een aantal vragen voorgelegd. Verweerder heeft bij schrijven van 27 januari 2000 een (aanvullend) verweerschrift ingediend. In dit schrijven zijn -onder meer- de in
de brief van 6 september 1999 geformuleerde vragen beantwoord. Bij schrijven van 2 februari 2000 heeft eiser gerepliceerd. Bij schrijven van 11 februari 2000 heeft verweerder een veertiental - niet gepubliceerde - uitspraken van de
Afdeling rechtspraak van de Raad van State uit de jaren 1987, 1988 en 1989 in het geding gebracht. Bij schrijven van 3 maart 2000 heeft verweerder een nota van dupliek ingediend. Bij faxbericht van 8 maart 2000 heeft verweerder op
verzoek van de rechtbank een afschrift van een uitspraak overgelegd waaraan in het schrijven van 3 maart 2000 wordt gerefereerd.
4. Het beroep is behandeld ter openbare zitting van 9 maart 2000. Eiser is aldaar vertegenwoordigd door mr. Louwerse, voornoemd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door gemachtigde mr. G.M.H. Hoogvliet, advocaat bij Pels
Rijcken & Droogleever Fortuijn, advocaten en notarissen te 's-Gravenhage. Het beroep is ter zitting gevoegd behandeld met de beroepen geregistreerd onder de nummers AWB 99/17, 99/18 en 99/19 VRWET.
II. OVERWEGINGEN
1. Aan de orde is de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden.
Eiser is naar eigen zeggen op 3 november 1991 Nederland ingereisd. De rechtbank gaat voorts uit van de volgende feiten. C
(verder: C) is geboren op [...] 1966 te Paramaribo
en bezit de Nederlandse nationaliteit. Op 26 december 1982 zijn eiser en
C te Paramaribo, Suriname, gehuwd. Staande dit huwelijk zijn twee kinderen geboren: D, geboren op [...] 1983
en E, geboren op [...] 1987. Beide kinderen
bezitten de Nederlandse nationaliteit. Het huwelijk van eiser en C is op 10 oktober 1991 door echtscheiding ontbonden. C
staat sedert 11 december 1991 hier te lande geregistreerd als "komende van Suriname". Op 6 februari 1992 is zij in Amsterdam gehuwd met F, geboren op [...] 1952 te B. Staande dit
huwelijk is op 12 juni 1992 een tweeling geboren, G en H.
Het huwelijk van C en F is op 1 juni 1995 door
echtscheiding ontbonden. Op 12 augustus 1997 zijn eiser en C te Amsterdam opnieuw gehuwd. Bij beslissing van 26 mei 1999 heeft de arrondissementsrechtbank te Amsterdam bepaald dat eiser en C gezamenlijk met de uitoefening van het
gezag over de minderjarigen, G en H worden belast en de geslachtsnaam van G en H wordt gewijzigd in I. Blijkens deze beslissing heeft F ter
terechtzitting verklaard dat hij niet de biologische vader is van G en H en dat hij geen contact met hen heeft.
C ontvangt een uitkering op grond van de Algemene bijstandswet (Abw). Blijkens een kopie van een uitkeringsspecificatie ontving zij in maart 1997 Fl. 1.397.19.
2. Partijen worden in de onderhavige zaak -met name- verdeeld gehouden over de vraag in hoeverre Surinaamse onderdanen die toelating beogen bij in Nederland verblijvende personen van Surinaamse afkomst rechten kunnen ontlenen aan de
op 23 januari 1981 te Paramaribo tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Suriname gesloten Overeenkomst inzake de binnenkomst en het verblijf van wederzijdse onderdanen (Trb. 1981, 35 en 1982, 171; hierna: de
Overeenkomst) en aan hetgeen wordt bepaald in Bijlage 1 bij deze Overeenkomst.
Aan het geschil liggen de volgende vragen ten grondslag die door ieder der partijen verschillend worden beantwoord:
- Vormt de weergave van het toelatingsbeleid in Bijlage 1 een afwijking van het destijds in de Vreemdelingencirculaire (hierna: Vc) van 1982 neergelegde beleid?
- Behelsde de inwerkingtreding van de Vc 1994 een beleidswijziging ten opzichte van het voor dat tijdstip geldende beleid?
- Kan aan het bepaalde in Bijlage 1 rechtstreekse werking worden toegekend?
- Wat is de betekenis van de omstandigheid dat de in artikel 9 van de Overeenkomst voorgeschreven notificatieprocedure niet is gevolgd?
Partijen over de Overeenkomst
3.1 Verweerder heeft met betrekking tot het beroep dat eiseres op de Overeenkomst heeft gedaan primair het volgende aangevoerd. De weergave van het toelatingsbeleid in Bijlage 1 bij de Overeenkomst is niet woordelijk gelijk aan het
algemene toelatingsbeleid maar het is nooit de bedoeling geweest een van het algemene toelatingsbeleid afwijkend beleid te voeren. Nederland hechtte er sterk aan het vreemdelingenbeleid niet vast te leggen in een verdrag. Omdat de
Surinaamse overheid, juist in het licht van de Surinaamse situatie, verduidelijking van het toelatingsbeleid wilde, is de tekst van Bijlage 1 meer toegeschreven op in Suriname voorkomende (gezins-)situaties. Met de tekst van Bijlage
1 is dan ook uitsluitend beoogd een verduidelijking van het normale vreemdelingenbeleid tegen de achtergrond van specifieke Surinaamse situaties te geven. Nimmer is bedoeld om door vreemdelingen inroepbare rechtsregels vast te
leggen. Indien er daadwerkelijk sprake zou zijn geweest van een verruiming ten opzichte van het algemene beleid, zou dit in het parlement aan de orde zijn gesteld. In de relevante kamerstukken is hierover echter niets te vinden. De
omstandigheid dat bij het opstellen van de Vc van 1982 kennelijk is besloten om hetgeen in Bijlage 1 is opgenomen expliciet in een specifiek voor Surinaamse onderdanen geldend beleidshoofdstuk op te nemen betekent niet dat dit
toelatingsbeleid, voor wat betreft de aspecten die in deze zaak aan de orde zijn, zich niet binnen de grenzen van het reguliere beleid bevindt.
Volgens verweerder is er met de inwerkingtreding van de Vc 1994 per
1 januari 1994 geen sprake geweest van een beleidswijziging. De in artikel 9 van de Overeenkomst beschreven procedure op grond waarvan voorgenomen beleidswijzigingen aan de andere Overeenkomstsluitende partij dienen te worden
genotificeerd, is dan ook niet aan de orde.
3.2. Subsidiair stelt verweerder zich op het volgende standpunt. Ook indien zou worden aangenomen dat het in Bijlage 1 en in de Vc 1982 opgenomen beleid afwijkt van het algemene beleid, betekent dit niet dat aan het bepaalde in
Bijlage 1 rechtstreekse werking zou kunnen worden toegekend. De Overeenkomst beoogt uitsluitend een overlegstructuur tussen Nederland en Suriname tot stand te brengen. In de Overeenkomst is uitdrukkelijk vastgelegd dat beide
regeringen vrij blijven in hun beleid ten aanzien van binnenkomst en verblijf van wederzijdse onderdanen.
Vanwege het karakter van de Overeenkomst kan rechtens dan ook niet tot uitgangspunt worden genomen dat de inhoud daarvan rechtstreekse werking heeft. Hieruit vloeit noodzakelijkerwijs voort dat ook aan de bepalingen in de bijlagen
bij de Overeenkomst niet het karakter kan worden toegekend van rechtstreeks werkende rechtsregels.
3.3 Meer subsidiair heeft verweerder het volgende gesteld. Zelfs als de inwerkingtreding van de Vc 1994 als een beleidswijziging moet worden gekwalificeerd, kan de omstandigheid dat de in artikel 9 van de Overeenkomst beschreven
procedure van notificatie niet is gevolgd niet tot de conclusie leiden dat het beleid waarop verweerder zich in de onderhavige zaak heeft gebaseerd, namelijk het beleid in de Vc 1994, niet van toepassing is. Het is aan de
Overeenkomstsluitende Partijen om uit te maken of en zo ja op welke wijze zij aan hun verplichtingen inhoud geven en of en zo ja op welke wijze zij ten opzichte van elkaar eventueel tekortschieten aan de orde zullen stellen. Nu het
volledig duidelijk is dat de Overeenkomstsluitende Partijen hun autonomie op het gebied van de vaststelling van het beleid hebben gehouden, kan artikel 9 van de Overeenkomst niet aldus worden geïnterpreteerd dat notificatie een
conditio sine qua non is voor de inwerkingtreding van eventuele beleidswijzigingen. Alleen Suriname kan zich beroepen op het niet inachtnemen van artikel 9 van de Overeenkomst. Er kunnen allerlei redenen zijn waarom Suriname dit
niet doet c.q. niet heeft gedaan, nog los van de mogelijkheid dat ook Suriname van oordeel zou kunnen zijn dat van een beleidswijziging die noopt tot notificatie geen sprake is geweest.
4. Eiser is van mening dat hij aanspraak op toelating kan ontlenen aan het bepaalde in Bijlage 1 bij de Overeenkomst.
Bij de opstelling van Bijlage 1 is wel degelijk beoogd ten gunste van Surinaamse onderdanen af te wijken van het algemene beleid. Indien het daadwerkelijk de bedoeling was dat voor Surinaamse onderdanen onverkort het algemene beleid
zou gaan gelden, zou het immers onnodig zijn geweest het algemene beleid in een bijlage bij de Overeenkomst op te nemen.
De tekst van Bijlage 1 bij de Overeenkomst laat geen ruimte voor een andere opvatting dan dat de bepalingen die in deze bijlage zijn opgenomen rechtstreekse werking hebben. De omstandigheid dat de tekst van Bijlage 1 is opgenomen in
de Vc van 1982, doet hier niet aan af. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat de Afdeling rechtspraak van de Raad van State bij aanvragen van Surinaamse onderdanen die toelating voor studiedoeleinden wensten, uitdrukkelijk heeft
getoetst aan paragraaf 2 van Bijlage 1 waarin het verblijf voor studiedoeleinden is geregeld.
De beleidswijziging per 1 januari 1994 is niet aan Suriname genotificeerd. Suriname heeft dus nimmer de gelegenheid gehad om de aanscherping van de beleidsregels ter discussie te stellen. Dit leidt tot de conclusie dat de
beleidsbepalingen zoals deze zijn neergelegd in Bijlage 1 en in hoofdstuk B 10 van de Vc 1982 nog steeds van kracht zijn.
Partijen over de vraag of eiser voldoet aan de vereisten van het algemene toelatingsbeleid
5. Verweerder is van mening dat eiser ook aan het algemene beleid geen aanspraak op toelating kan ontlenen. Eiser voldoet niet aan de vereisten van het beleid inzake verblijf bij huwelijkspartner aangezien C niet duurzaam en
zelfstandig beschikt over voldoende middelen van bestaan in de zin van de Vw. Voorts kan C niet worden gebracht onder één der categorieën personen die op basis van het beleid voor vrijstelling van het middelenvereiste in aanmerking
komen.
Er zijn geen feiten of omstandigheden naar voren gekomen op grond waarvan eiser om andere klemmende redenen van humanitaire aard in het bezit zou moeten worden gesteld van een vergunning tot verblijf.
De weigering eiser hier te lande verblijf toe te staan betekent geen schending van het door artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) gewaarborgde recht op
respect voor het familie- en gezinsleven. C en de kinderen hebben tot 1991 in Suriname verbleven. Het enkele feit dat eiser opnieuw met C is gehuwd, betekent niet dat op de Staat de verplichting rust het thans herstelde gezinsleven
van eiser te respecteren. Niet is gebleken van een beletsel om het familie- en gezinsleven buiten Nederland uit te oefenen.
Eiser is niet gehoord omdat daartoe, gelet op het bepaalde in artikel 32, tweede lid van de Vw, geen verplichting bestond en dit evenmin door de zorgvuldigheid werd gevorderd.
6. Eiser is van mening in aanmerking te komen voor een vergunning tot verblijf op basis van het algemene beleid inzake verblijf bij huwelijkspartner. Verweerder heeft zich onvoldoende rekenschap gegeven van de omstandigheid dat C in
het verleden, maar ook nu nog, de zorg heeft over minderjarige kinderen. De omstandigheid dat de jongsten inmiddels de leeftijd van vijf jaar hebben bereikt, doet er niet aan af dat C in verband met de zorg voor deze kinderen in het
verleden geen serieuze mogelijkheid heeft gehad om werk te zoeken en te aanvaarden. Het gevolg van deze zorgplicht is voorts dat C op de arbeidsmarkt een achterstand heeft opgelopen.
Het bestreden besluit doorkruist in ernstige mate het gezinsleven dat eiser hier te lande met C en zijn minderjarige kinderen geniet.
Het algemeen welzijn van het gezin is uiteraard gediend met de aanwezigheid van zowel een vader als een moeder. Dit is bovendien voor de opvoeding van de kinderen van groot belang.
Voorts is van belang dat C om medische redenen niet volledig geschikt is om arbeid te verrichten. Zij heeft zich inmiddels tot haar arts gewend om te bekijken of er sprake is van arbeidsongeschiktheid.
Eiser is in de bezwaarfase ten onrechte niet gehoord. Met name het gezinsleven had tijdens een hoorzitting aan de orde moeten worden gesteld.
De rechtbank overweegt het volgende
7. Ingevolge artikel 11, vijfde lid, van de Vw kan het verlenen van een vergunning tot verblijf aan een vreemdeling worden geweigerd op gronden aan het algemeen belang ontleend.
8. Verweerder voert bij de toepassing van dit artikellid het beleid dat vreemdelingen niet voor toelating in aanmerking komen, tenzij met hun aanwezigheid hier te lande een wezenlijk Nederlands belang is gediend, dan wel klemmende
redenen van humanitaire aard of verplichtingen voortvloeiende uit internationale overeenkomsten tot toelating nopen.
Dit beleid is neergelegd in de Vc.
9. Allereerst is de vraag aan de orde of eiseres rechten kan ontlenen aan de Overeenkomst, in het bijzonder aan hetgeen omtrent (verruimde) gezinshereniging wordt bepaald in Bijlage 1 bij deze Overeenkomst. In dat verband is de
ontstaansgeschiedenis van de Overeenkomst van belang.
10. In verband met de onafhankelijkheid van Suriname op 25 november 1975 is diezelfde dag te Paramaribo tussen Nederland en Suriname - onder meer - de Overeenkomst inzake het verblijf en de vestiging van wederzijdse onderdanen
gesloten (Trb. 1975, 133 en 1977, 38; hierna: de Vestigingsovereenkomst). Op basis van de Vestigingsovereenkomst golden
voor Surinaamse onderdanen ter zake van toelating en verblijf soepeler regels dan voor andere vreemdelingen. Op 24 november 1980 eindigde de geldigheidsduur van de Vestigingsovereenkomst. Het uitgangspunt van Nederland was dat vanaf
deze datum het algemene vreemdelingenbeleid van toepassing zou zijn. Aan de zijde van de Surinaamse overheid bestond echter de behoefte om onder andere de toelating en het verblijf van Surinaamse onderdanen in Nederland ook na 24
november 1980 bij verdrag te regelen. Onderhandelingen tussen Nederland en Suriname resulteerden in de op 23 januari 1981 getekende Overeenkomst. De Overeenkomst zelf voorziet in een overlegstructuur over migratieaangelegenheden en
bevat geen inhoudelijke bepalingen omtrent het jegens wederzijdse onderdanen te voeren beleid; die zijn opgenomen in een aantal Bijlagen.
11. In de preambule van de Overeenkomst wordt - onder meer - het volgende vermeld:
"De Regering van het Koninkrijk der Nederlanden
en
De Regering van de Republiek Suriname
(...)
Overtuigd van het belang van een regelmatige gedachtenwisseling over migratieaangelegenheden.
Zijn het volgende overeengekomen:"
12. In artikel 8 van de Overeenkomst is het volgende bepaald:
"Elk der Overeenkomstsluitende Partijen blijft, met inachtneming van bestaande verdragsverplichtingen, autonoom terzake van haar beleid inzake de binnenkomst en het verblijf van onderdanen van de andere Partij. Elk der
Overeenkomstsluitende Partijen behoudt derhalve het recht om op eigen gezag wijziging aan te brengen in de op haar beleid van toepassing zijnde Bijlage."
13. In artikel 9 van de Overeenkomst is het volgende bepaald:
"Niettegenstaande het bepaalde in artikel 8, doch behoudens gevallen van openbare orde en veiligheid, effectueert elk der Overeenkomstsluitende Partijen wijzigingen eerst, nadat het voornemen daartoe ter kennis is gebracht van de
andere Partij en deze laatste niet binnen 21 dagen na notificatie van het voornemen om overleg heeft verzocht in de commissie.
Indien een Overeenkomstsluitende Partij om overleg verzoekt, zal de commissie bijeenkomen niet later dan 21 dagen, nadat de wens om overleg ter kennis is gebracht van de andere Partij."
14. Blijkens de eerste alinea van Bijlage 1 ziet deze bijlage op:
"In het kader van deze Overeenkomst van belang zijnde punten van het Nederlandse beleid, inzake de binnenkomst en het verblijf van Surinaamse onderdanen, zoals dat vanaf 25 november 1980 zal gelden."
Met betrekking tot (verruimde) gezinshereniging is in paragraaf 1 van Bijlage 1 het volgende opgenomen:
"Tot de leden van het gezin, die voor gezinshereniging met de Surinaamse onderdaan die zich met toestemming in Nederland heeft gevestigd in aanmerking komen, behoren:
- de echtgenoot en de tot het gezin behorende minderjarige kinderen voorzover één der ouders met het wettig gezag over deze kinderen is belast;
- andere dan de bovengenoemde gezinsleden, indien zij reeds in Suriname feitelijk tot het gezin van de in Nederland gevestigde Surinaamse onderdaan behoorden en van hem afhankelijk waren; in dit verband dient te worden gedacht aan
behoeftige ouders; in bijzondere gevallen kunnen nog voor een verruimde vorm van gezinshereniging in aanmerking komen onder meer moeders die weduwe worden of kinderen die wees worden en voor wie er in Suriname geen enkele opvang
mogelijk is.
(...)"
15. Hetgeen in Bijlage 1 ten aanzien van (verruimde) gezinshereniging wordt vermeld is - in soms afwijkende bewoordingen - opgenomen in hoofdstuk B 10 van de Vc 1982, dat ziet op de toelating van Surinaamse onderdanen. Per 1 januari
1994 is de Vc 1994 inwerking getreden (aangekondigd in Stcrt. 1993, 252). De hiervoor aangehaalde passages uit Bijlage 1 komen niet meer terug in hoofdstuk B 10 van de Vc 1994. In dit hoofdstuk is thans - voor zover relevant - het
volgende bepaald:
"Ten aanzien van Surinaamse onderdanen die na 24 november 1980 Nederland zijn binnengekomen of binnenkomen, zijn de voor vreemdelingen in het algemeen geldende wettelijke bepalingen en voorschriften van toepassing.
Het gaat hierbij om:
a. Surinaamse onderdanen die in het kader van (verruimde) gezinshereniging of gezinsvorming naar Nederland komen: zie B 1;b. Toelating van een alleenstaande ouder van 65 jaar of ouder: zie B 1;(...)"
16. Niet in geschil is dat Bijlage 1 zich uitstrekt tot degenen die ná de expiratie van de geldigheidsduur van de Vestigingsovereenkomst Nederland zijn binnengekomen. De rechtbank ziet ambtshalve geen aanleiding hierover anders te
oordelen.
17. De in Bijlage 1 neergelegde beleidsbepalingen omtrent (verruimde) gezinshereniging wijken naar het oordeel van de rechtbank niet alleen in formulering, maar (deels) ook materieel af van het algemene beleid inzake (verruimde)
gezinshereniging. Hoewel de jurisprudentie geen aanknopingspunten geeft voor eisers stelling dat het ontbreken van het woord "feitelijk" (tot het gezin behorend) in de na de eerste gedachtestreep opgenomen bepaling tot een andere
invulling van het begrip gezinsband zou moeten leiden dan te doen gebruikelijk in het algemene gezinsherenigingsbeleid, wordt bij toelating op grond van de na de tweede gedachtestreep opgenomen bepaling omtrent verruimde
gezinshereniging het vereiste dat achterlating een onevenredige hardheid moet betekenen niet, of in beduidend mindere mate, gesteld.
18. Voorts moet uit de tekst van de bepaling omtrent bijzondere gevallen van verruimde gezinshereniging worden afgeleid dat voor toelating op basis van deze bepaling niet is vereist dat degene die om toelating verzoekt feitelijk tot
het gezin is blijven behoren van de persoon bij wie verblijf wordt beoogd. Steun voor de opvatting dat deze regeling als een bijzondere, in vergelijking met het algemene beleid meer soepele, regeling moet worden gezien, is te vinden
in het gegeven dat de (de ambtsvoorganger van) de Staatssecretaris van Justitie bij gelegenheid van een mondeling overleg over het Surinamebeleid ten overstaan van de vaste Commissie voor Justitie en de bijzondere Commissie voor het
minderhedenbeleid heeft meegedeeld dat "[v]olledig alleenstaande en behoeftige mensen (...) in Nederland [zullen] worden toegelaten" (TK 1980-1981, 16 489, nr. 5). Bij deze gelegenheid zijn geen (nadere) vereisten genoemd.
19. De in Bijlage 1 neergelegde bepalingen zijn dermate concreet geformuleerd dat aangenomen moet worden dat de Overeenkomstsluitende Partijen hebben beoogd deze bepalingen voor rechtstreekse toepassing door de rechter in aanmerking
te doen komen.
Uit de door verweerder overgelegde uitspraken blijkt dat de Afdeling rechtspraak van de Raad van State in zaken van Surinaamse onderdanen die om (verruimde) gezinshereniging verzochten, gewoon was rechtstreeks te toetsen aan het in
Bijlage 1 bepaalde, naast toetsing aan het algemene (verruimde) gezinsherenigingsbeleid.
20. Gelet op de formulering van de bepalingen omtrent (verruimde) gezinshereniging in B 10 van de Vc 1982, moet worden aangenomen dat verweerder hiermee niet heeft beoogd een wijziging aan te brengen in de beleidsregels zoals deze
zijn weergegeven in Bijlage 1.
De omstandigheid dat de Afdeling rechtspraak van de Raad van State ook na de inwerkintreding van de Vc 1982 (mede) bleef toetsen aan het bepaalde in Bijlage 1, is hiervoor een belangrijke indicatie.
21. De inwerkingtreding van de Vc 1994 per 1 januari 1994, moet echter wel worden beoordeeld als een beleidswijziging. Zoals reeds is aangehaald, wordt in hoofdstuk B 10 van de Vc 1994 gesteld dat ten aanzien van Surinaamse
onderdanen die ná 24 november 1980 Nederland zijn binnengekomen - voor wat betreft de thans aan de orde zijnde beleidsonderdelen - het algemene vreemdelingenbeleid van toepassing is.
Hetgeen hiervoor is overwogen omtrent de bepalingen in Bijlage 1, leidt tot de conclusie dat de inwerkingtreding van de Vc 1994 moet worden
gekwalificeerd als een wijziging - een aanscherping - van het ten aanzien van Surinaamse onderdanen gevoerde beleid.
22. Tussen partijen is niet in geschil dat de in artikel 9 van de Overeenkomst beschreven procedure van notificatie niet is gevolgd. Niet is gesteld, noch is gebleken dat er sprake is geweest van een "geval van openbare orde en
veiligheid" waarbij notificatie krachtens dit artikel achterwege kan blijven. Dit roept de vraag op of de omstandigheid dat de beleidswijziging per 1 januari 1994 niet is genotificeerd aan Suriname, gevolgen dient te hebben voor de
rechtmatigheid van het na deze datum ten aanzien van Surinaamse onderdanen gevoerde beleid. Naar het oordeel van de rechtbank is dit niet het geval.
23. Blijkens de aanhef van Bijlage 1 ziet deze op in het kader van de Overeenkomst van belang zijnde punten van het Nederlandse beleid. Dat aan de in Bijlage 1 neergelegde beleidsregels rechtstreekse werking kon worden toegekend,
heeft geen betekenis voor de mogelijkheid van Nederland om deze beleidsregels te wijzigen. Uit de preambule van de Overeenkomst blijkt immers dat de Overeenkomstsluitende Partijen hebben beoogd een overlegstructuur tot stand te
brengen omtrent de toelating en het verblijf van wederzijdse onderdanen op elkaars grondgebied. In artikel 8 van de Overeenkomst wordt uitdrukkelijk gesteld dat de
Overeenkomstsluitende Partijen het recht behouden om op eigen gezag wijzigingen aan te brengen in de op haar beleid van toepassing zijnde Bijlage. Gelet op het karakter van de Overeenkomst, zoals dat blijkt uit de preambule en uit
de tekst van artikel 8, zijn de Partijen bij deze Overeenkomst derhalve steeds autonoom gebleven om het ten aanzien van de onderdanen van de andere partij gevoerde beleid te wijzigen. Een Surinaamse onderdaan kon dus wel rechten
ontlenen aan het beleid zoals verwoord in Bijlage 1, maar niet aan het gegeven dat Nederland de in artikel 9 van de in de Overeenkomst voorgeschreven procedure van notificatie niet heeft gevolgd. Hetgeen in artikel 9 is
overeengekomen bindt Nederland immers uitsluitend in haar betrekkingen met Suriname. Het is aan Suriname om Nederland al dan niet op nakoming van deze onderlinge afspraak te attenderen.
24. Uit het vooroverwogene volgt dat aanvragen om toelating van Surinaamse onderdanen welke zijn ingediend op of ná 1 januari 1994, moeten voldoen aan de vereisten welke ter zake worden gesteld in het algemene toelatingsbeleid zoals
dit is neergelegd in de Vc 1994. Eiseres kan dan ook geen aanspraak op toelating ontlenen aan het bepaalde in Bijlage 1 bij de Overeenkomst.
De rechtbank merkt overigens op dat eiser ook als omtrent Bijlage 1 anders zou zijn geoordeeld, geen geslaagd beroep zou hebben kunnen doen op het in Bijlage 1 bepaalde. Eisers aanvraag moet -ondanks zijn eerdere huwelijk met C-
worden gekwalificeerd als een aanvraag om gezinsvorming. In Bijlage 1 zijn echter uitsluitend (bijzondere) bepalingen opgenomen omtrent gezinshereniging.
25. Thans is dan ook de vraag aan de orde of eiser aanspraak op toelating kan ontlenen aan het (algemene) beleid inzake toelating bij huwelijkspartner zoals dit is neergelegd in hoofdstuk B1 onder 1 van de Vc 1994. Op basis van dit
beleid kan aan de echtgeno(o)t(e) van een Nederlander hier te lande verblijf worden toegestaan. Daartoe is - onder meer - vereist dat degene bij wie toelating wordt beoogd duurzaam en zelfstandig beschikt over voldoende middelen van
bestaan in de zin van de Vw. Als een dergelijk inkomen gelden niet bijdragen uit de openbare kas in de vorm van uitkeringen op grond van sociale voorzieningen. Niet in geschil is dat de C een uitkering ontvangt die ten laste komt
van de openbare kas. Aan dit vereiste wordt dan ook niet voldaan.
26. Ingevolge het voornoemde beleid worden - onder meer - eenoudergezinnen met een kind/kinderen jonger dan 5 jaar voorzover zij alleen de zorg hebben voor dit kind en personen die blijvend volledig
arbeidsongeschikt zijn vrijgesteld van het middelenvereiste. Voorts kan voor langdurig werklozen die een uitkering genieten krachtens de Abw, gezinshereniging of -vorming toch mogelijk zijn indien vastgesteld kan worden dat een
langdurig werkloze, ondanks serieuze inspanningen, geen uitzicht heeft op werk om daarmee zelfstandig in zijn levensonderhoud te voorzien, terwijl hij/zij in het verleden wel langdurig heeft deelgenomen aan het arbeidsproces.
Voor langdurig werklozen wordt dit onder andere getoetst aan:
- de duur van het verblijf in Nederland;
- de duur van de werkloosheid (minimaal drie jaar);
- de duur en de aard van de werkzaamheden in het verleden;- serieuze inspanningen om zelfstandig in het levensonderhoud te voorzien;- uitzichten op een werkkring;
- leeftijd;
- medische aspecten.
27. C komt niet in aanmerking voor vrijstelling van het middelenvereiste. Op het moment dat eiser en C trouwden - en C derhalve een beroep kon doen op de in het beleid inzake de toelating van huwelijkspartners neergelegde
vrijstellingsbepalingen - hadden de jongste kinderen van C de leeftijd van vijf jaar reeds bereikt. Niet is gesteld, noch is gebleken dat C blijvend volledig arbeidsongeschikt is. Voorts kan C niet worden beschouwd als een langdurig
werkloze zoals bedoeld in verweerders beleid. C is in 1991 naar Nederland gekomen. Het is niet gebleken dat zij sedertdien langdurig heeft deelgenomen aan het arbeidsproces, ook niet vanaf het tijdstip dat zij niet meer de zorg had
voor kinderen jonger dan vijf jaar. Het is niet aannemelijk dat C in verband met de zorg voor haar kinderen een dermate grote achterstand op de arbeidsmarkt heeft opgelopen dat niet van haar zou kunnen gevergd zelfstandig in haar
levensonderhoud te voorzien.
28. Verweerder heeft zich derhalve met recht op het standpunt gesteld dat eiser geen aanspraak op toelating kan ontlenen aan het beleid inzake toelating bij huwelijkspartner. Evenmin is gebleken dat aan eiser op basis van enige
andere door verweerder gehanteerde beleidsregel verblijf had moeten worden toegestaan.
29. Het is voorts niet gebleken dat er sprake is van zodanige (andere) klemmende redenen van humanitaire aard dat verweerder op grond daarvan aan eiser verblijf hier te lande had moeten toestaan. Eiser heeft onvoldoende aannemelijk
gemaakt zodanig geworteld te zijn in de Nederlandse samenleving, en de Surinaamse samenleving zodanig te zijn ontwend, dat op grond daarvan in zijn verblijf zou moeten worden berust.
30. Aangenomen dat er tussen eiser enerzijds en C en de minderjarige kinderen anderzijds, sprake is van familie- en gezinsleven in de zin van artikel 8 van het EVRM kan de weigering eiser hier te lande verblijf toe te staan niet
worden gekwalificeerd als een inmenging in dit recht. Deze weigering strekt er immers niet toe eiser een verblijfstitel te ontnemen die hem hier te lande tot het uitoefenen van familie- en gezinsleven in staat stelde. Niet is
gebleken van dusdanige bijzondere feiten of omstandigheden dat uit het recht op respect voor het familie- en gezinsleven de positieve verplichting voortvloeit eiser verblijf toe te staan. De stelling van eiser dat de weigering hem
verblijf toe te staan in ernstige mate het gezinsleven doorkruist dat hij met C en de minderjarige kinderen geniet, is op generlei wijze onderbouwd.
Gezien deze omstandigheid heeft verweerder dan ook in redelijkheid kunnen stellen dat het belang van de Nederlandse Staat om met het oog op de bevolkings- en werkgelegenheidssituatie in Nederland een restrictief toelatingsbeleid te
voeren zwaarder weegt dan het belang van eiser. In dit verband is voorts van belang dat niet is gebleken van een objectieve belemmering om het gezinsleven in Suriname uit te oefenen.
31. Het is niet gebleken dat het bestreden besluit in aanmerking komt om te worden vernietigd wegens strijd met enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Verweerder heeft op 27 januari 1998 bepaald dat
eiser de beslissing op zijn bezwaarschrift niet in Nederland mag afwachten. Daarop heeft eiser op 30 januari 1998 een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Ten tijde van het bestreden besluit had de president zich nog
niet uitgesproken over het verzoek om een voorlopige voorziening. Gelet op het vooroverwogene is de rechtbank van oordeel dat verweerder op goede gronden heeft gesteld dat het door eiser gemaakte bezwaar geen redelijke kans van
slagen zou hebben en derhalve op grond van artikel 32, eerste lid, van de Vw aan dit bezwaar schorsende werking kunnen onthouden. Ingevolge artikel 32, tweede lid, van de Vw bestond er daarom geen hoorplicht.
32. De conclusie is dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen.
Het beroep is dan ook ongegrond.
33. Van omstandigheden op grond waarvan verweerder het griffierecht zou moeten vergoeden dan wel een van de partijen zou moeten worden veroordeeld in de door de andere partij gemaakte proceskosten, is de rechtbank niet gebleken.
III. BESLISSING
De Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage
RECHT DOENDE
verklaart het beroep van eiser ongegrond.
Aldus gedaan door mrs. J.E. van den Steenhoven-Drion, E. de Rooij en J.Th. Drop en in het openbaar uitgesproken op 30 mei 2000 door mr. J.E. van den Steenhoven-Drion, in tegenwoordigheid van de griffier mr. J.H. van der Winden.
griffier voorzitter
afschrift verzonden op: 30 mei 2000