Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE 'S-GRAVENHAGE
Sector Bestuursrecht
Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken
________________________________________________________
UITSPRAAK
ingevolge artikel 8:77 Algemene wet bestuursrecht
juncto artikel 33a Vreemdelingenwet
________________________________________________________
Reg.nr.: AWB 00/1309 VRWET en AWB 00/1305 VRWET
Inzake: A, eiseres en haar stiefzoon
B, eiser, beiden wonende te C, gemachtigde
mr. L.M.L. Weerkamp, advocaat te Breda,
tegen: de Staatssecretaris van Justitie, verweerder, gemachtigde mr. A.W. van Leeuwen, advocaat te 's-Gravenhage.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
1. Eisers, geboren op respectievelijk [...] 1964 en [...] 1972, bezitten de Somalische nationaliteit. Zij verblijven, volgens hun verklaring, sedert 2 december 1995 als vreemdeling in de zin van de Vreemdelingenwet (Vw) in
Nederland. Eisers hebben op respectievelijk 3 en 2 december 1995 te Rijsbergen een aanvraag ingediend om toelating als vluchteling en een aanvraag om verlening van een vergunning tot verblijf om klemmende redenen van humanitaire
aard. De door eiseres ingediende aanvragen hebben mede betrekking op haar minderjarige kinderen.
Bij (afzonderlijke) besluiten van 13 maart 1996 heeft verweerder de aanvragen van eisers niet ingewilligd. Hun aanvraag om toelating als vluchteling is niet ingewilligd wegens kennelijke ongegrondheid ervan ingevolge artikel 15c,
eerste lid, aanhef en onder a, Vw. Eisers hebben daartegen bezwaar gemaakt bij (afzonderlijke) bezwaarschriften van 25 maart 1996. De gronden van het bezwaar zijn ingediend bij brief van 15 april 1996.
Eveneens op 25 maart 1996 hebben eisers een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend, inhoudende een verbod tot uitzetting totdat op het bezwaar is beslist.
Bij (afzonderlijke) besluiten van 23 juli 1996 heeft verweerder het bezwaar (kennelijk) ongegrond verklaard.
Tegen de besluiten van 23 juli 1996 hebben eisers bij (afzonderlijke) beroepschriften van 15 augustus 1996 beroep ingesteld bij de rechtbank, nevenzittingsplaats Haarlem.
Eisers hebben het petitum van het door hen op 25 maart 1996 ingediende verzoek om een voorlopige voorziening gewijzigd in: een verbod tot uitzetting totdat op het beroep is beslist.
De behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op 4 juli 1997. Bij beslissing van 26 september 1997 is het onderzoek in de zaken heropend.
Bij uitspraak van 6 februari 1998 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard voorzover gericht tegen de weigering van verlening van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf, en het beroep voor het overige ongegrond
verklaard.
Bij (afzonderlijke) besluiten van 30 december 1998 heeft verweerder het bezwaar wederom (kennelijk) ongegrond verklaard. Deze besluiten zijn op 30 december 1998 verzonden naar de gemachtigde van eisers. Daarbij is
meegedeeld dat, indien beroep wordt ingesteld, aan eisers - ter voorkoming van een dubbele procedure in beroep - op grond van artikel 22, eerste lid, Vw uitstel van vertrek zal worden verleend gedurende de behandeling van beroep.
2. Tegen de besluiten van 30 december 1998 hebben eisers bij beroepschrift van 21 januari 1999 beroep ingesteld bij de rechtbank, nevenzittingsplaats Haarlem. Bij brief van 29 juli 1999 hebben eisers nadere stukken ingediend.
In een verweerschrift van 28 september 1999 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep. Op 15 oktober 1999 hebben eisers nog nadere stukken ingediend.
3. De behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op 27 oktober 1999. De enkelvoudige kamer van de rechtbank heeft besloten het onderzoek te heropenen in verband met vragen over de toepassing van het driejarenbeleid. Met het oog
hierop heeft de rechtbank het beroep vervolgens ter verdere behandeling en beslissing verwezen naar de Rechtseenheidskamer.
4. In een aanvullend van verweerschrift van 8 maart 2000 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep. Bij brief van 28 maart 2000 hebben eisers gerepliceerd. Verweerder heeft geen gebruik gemaakt van de
gelegenheid tot dupliek.
5. De verdere behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op 7 april 2000. Eisers zijn aldaar verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het beroep is ter zitting gevoegd behandeld met de beroepen onder de nummers AWB 00/1298 + 00/1300 VRWET en AWB 00/1312 VRWET.
II. OVERWEGINGEN
1. Aan de orde is de vraag of de bestreden besluiten in rechte stand kunnen houden.
2. Eisers leggen aan het onderhavige beroep onder meer ten grondslag dat zij, gelet op hoofdstuk A4/6.17.2 van de Vreemdelingencirculaire 1994 (Vc), in aanmerking komen voor verlening van een vergunning tot verblijf op grond van het
driejarenbeleid. Daartoe wijzen zij er op dat verweerder, na de (gedeeltelijke) gegrondverklaring van het beroep bij uitspraak van 6 februari 1998, op 30 december 1998 het bezwaar opnieuw ongegrond heeft verklaard. Gerekend vanaf de
datum van indiening van hun aanvragen om toelating, respectievelijk 3 en 2 december 1995, was ten tijde van het nemen van de thans bestreden besluiten de driejarentermijn volgelopen.
Eisers bestrijden dat de omstandigheid dat zij geen aanvragen hebben ingediend om verlening van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf (hierna: vvtv), zou betekenen dat, na de uitspraak van de rechtbank van 6 februari 1998, het
oorspronkelijk beoogde verblijfsdoel niet (meer) zou bestaan. Daartoe wijzen zij er op dat zij in december 1995 om protectieredenen hebben verzocht om toelating tot Nederland. Daaronder is mede begrepen toelating op basis van een
vvtv, aldus eisers. Eisers zijn van mening dat de omstandigheid dat de wetgever ervoor heeft gekozen om de vvtv ongevraagd en ambtshalve te verlenen, aan hen niet kan worden tegengeworpen. Van belang is voorts, aldus eisers, dat de
uitzetting in ieder geval achterwege is gebleven om redenen die verband houden met het verblijfsdoel.
3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de periode waarin (nog) uitsluitend wordt geprocedeerd over de mogelijke aanspraak op verlening van een vvtv, niet geldt als relevant tijdsverloop in de zin van het driejarenbeleid.
Daartoe knoopt verweerder aan bij met name de eerste voorwaarde van het driejarenbeleid, die in hoofdstuk A4/6.17.2 Vc aldus is geformuleerd:
"Er zijn ten minste drie jaren verstreken na de datum van de aanvraag om toelating en de vreemdeling heeft nog geen beslissing of nog geen onherroepelijke beslissing op zijn aanvraag ontvangen, terwijl het oorspronkelijk beoogde
verblijfsdoel nog steeds van toepassing is; (..)"
Verweerder stelt dat, na de uitspraak van de rechtbank waarbij het
beroep tegen de weigering van de toelating als vluchteling en van verlening van een vergunning tot verblijf ongegrond is verklaard doch dat tegen de weigering van een vvtv gegrond, er geen sprake meer is van een lopende procedure in
de zin van het driejarenbeleid. Onder "de aanvraag om toelating" moet in dit verband uitsluitend worden verstaan de aanvraag om toelating als vluchteling dan wel om verlening van een vergunning tot verblijf, aldus verweerder.
Voorts wijst verweerder er op dat, na de partiële vernietiging door de rechtbank, sprake is van een wijziging van het verblijfsdoel. Het verblijfsdoel dat de asielzoeker heeft gebracht tot het indienen van zijn aanvraag om toelating
als vluchteling en om verlening van een vergunning tot verblijf is immers bescherming tegen individualiseerbare risico's die hem naar eigen zeggen bedreigen. Dat is niet hetzelfde als het verblijfsdoel met het oog waarop een vvtv
wordt verleend; de vvtv beoogt bescherming te bieden tegen de algemene onveiligheid in het land van herkomst, aldus verweerder.
Bovendien is het naar het oordeel van verweerder in overeenstemming met de ratio van het tijdsverloopbeleid om ervan uit te gaan dat in de periode waarin uitsluitend wordt (door-)geprocedeerd voor een vvtv, geen relevante tijd wordt
opgebouwd. Verweerder wijst er in dit verband op dat het uitgangspunt van het tijdsverloopbeleid is dat de vreemdeling op grond van dat beleid in ieder geval geen sterkere titel kan krijgen dan de titel waarover hij procedeert. Om
die reden wordt in reguliere zaken op grond van het tijdsverloop toelating verleend onder de beperking waarvoor de vreemdeling ten tijde van zijn oorspronkelijke aanvraag heeft geopteerd, aldus verweerder. Als deze hoofdregel wordt
toegepast in de onderhavige zaken dan zou tijdsverloop tijdens een vvtv-procedure hooguit kunnen leiden tot een vvtv. Uit deze redenering vloeit voort dat tijdsverloop in het kader van een vvtv-procedure tot niets kan leiden, aldus
verweerder. Er zijn alsdan immers twee mogelijkheden: of er is vvtv-beleid en in dat geval leidt het tijdsverloop hooguit tot een vvtv, die de asielzoeker toch al zou krijgen omdat hij behoort tot een vvtv-gerechtigde categorie. Of
er geldt ten aanzien van de categorie vreemdelingen waartoe de asielzoeker behoort geen vvtv-beleid en in dat geval wordt niet voldaan aan de belangrijkste voorwaarde voor toelating op grond van het tijdsverloopbeleid.
Ten slotte benadrukt verweerder dat bij dit alles moet worden bedacht dat, gelet op de ratio en achtergrond van het driejarenbeleid, een restrictieve uitleg ervan geoorloofd is. Bij die uitleg komt doorslaggevende betekenis toe aan
de beleidsinterpretatie van verweerder.
De rechtbank overweegt het volgende.
4. Ingevolge artikel 11, vijfde lid, Vw kan het verlenen van een vergunning tot verblijf worden geweigerd op gronden aan het algemeen belang ontleend.
Verweerder voert met het oog op de bevolkings- en
werkgelegenheidssituatie hier te lande bij de toepassing van genoemd artikellid een beleid waarbij vreemdelingen in het algemeen - behoudens verplichtingen voortvloeiende uit internationale overeenkomsten - slechts voor toelating in
aanmerking komen, indien met hun toelating hier te lande een wezenlijk Nederlands belang is gediend of indien sprake is van klemmende redenen van humanitaire aard. Dit beleid is neergelegd in de Vc.
5. Op basis van het driejarenbeleid - ten tijde van het bestreden besluit neergelegd in hoofdstuk A4/6.17 Vc (met ingang van aanvulling 23 van juli 1999 neergelegd in hoofdstuk A4/6.22 Vc) - kan een vreemdeling die langdurig in
onzekerheid verkeert omtrent de uitkomst van zijn toelatingsprocedure onder bepaalde voorwaarden in aanmerking komen voor toelating tot Nederland.
Deze voorwaarden zijn als volgt geformuleerd in hoofdstuk A4/6.17.2 Vc:
"Een vreemdeling verkrijgt in asielzaken een vergunning tot verblijf zonder beperking en in reguliere zaken een vergunning onder beperking op grond van het driejarenbeleid, indien aan de volgende drie cumulatieve
voorwaarden is voldaan:
1. Er zijn ten minste drie jaren verstreken na de datum van de aanvraag om toelating en de vreemdeling heeft nog geen beslissing of nog geen onherroepelijke beslissing op zijn aanvraag ontvangen, terwijl het oorspronkelijk beoogde
verblijfsdoel nog steeds van toepassing is; én 2. de uitzetting is om beleidsmatige redenen achterwege gebleven; dat wil zeggen om een reden die verband houdt met het verblijfsdoel; én 3. er is geen sprake van contra-indicaties."
6. Eisers hebben op respectievelijk 3 en 2 december 1995 een aanvraag om toelating ingediend. De thans bestreden besluiten dateren van 30 december 1998. Er is dus sprake van een tijdsverloop van meer dan drie jaar tussen de datum
van de aanvraag om toelating en de datum waarop is beslist over de aanspraak op een vvtv.
In geschil is of dit tijdsverloop `relevant tijdsverloop' is in de zin van het driejarenbeleid en in het bijzonder of de door verweerder aangevoerde argumenten aan die conclusie in de weg staan.
7. In hoofdstuk A4/6.17.2 Vc is neergelegd dat als startpunt van de driejarentermijn geldt de datum van de aanvraag om toelating. In artikel 1 Vw is bepaald dat in de Vreemdelingenwet onder `toelating' wordt verstaan: instemming
door Onze Minister met het bestendig verblijf in Nederland van een vreemdeling. Het begrip `bestendig' is in de MvT (22 735, nr 3, p. 43) omschreven als: "langer dan de zogenaamde `vrije' termijn ingevolge artikel 8 van de
Vreemdelingenwet". Derhalve is ook sprake van toelating indien met het verblijf in Nederland wordt ingestemd door verlening van een vvtv.
8. Eisers hebben hun aanvragen om toelating gedaan omdat zij in Nederland bescherming zoeken tegen risico's in hun land van herkomst.
Zij hebben daartoe op respectievelijk 3 en 2 december 1995 formulieren ondertekend die strekken tot verkrijging van toelating als vluchteling en tot verlening van een vergunning tot verblijf. Eisers hebben niet tevens een formulier
ondertekend tot verlening van een vvtv. Daartoe zijn zij ook niet in de gelegenheid gesteld omdat verweerder destijds het standpunt innam (neergelegd in hoofdstuk B7/15.2.1 Vc) dat de vreemdeling geen aanvraag om verlening van een
vvtv kón indienen, daar deze ongevraagd werd verleend. Onder die omstandigheden moet in de op respectievelijk 3 en 2 december 1995 ingediende aanvragen om toelating, een aanvraag om toelating op grond van een vvtv begrepen worden
geacht.
Daarvoor is te meer aanleiding nu artikel 12b Vw voor de mogelijkheid van vvtv-verlening uitdrukkelijk de eis stelt dat een aanvraag om toelating is gedaan. Verlening van een vvtv is in feite niets anders dan de minst vergaande
inwilligende beslissing op de aanvraag om toelating.
9. Aan de eerste voorwaarde van het driejarenbeleid is dan ook voldaan indien, zoals in casu, eerst na drie jaar (onherroepelijk) wordt beslist over de aanspraak op een vvtv. Voorts kan worden vastgesteld dat van een wijziging van
het verblijfsdoel geen sprake is geweest. Eisers beoogden en beogen nog steeds bescherming in Nederland tegen risico's in hun land van herkomst. Dat verweerder ten tijde van het bestreden besluit reeds onherroepelijk had beslist dat
eisers geen aanspraak hadden op toelating als vluchteling of verlening van een vergunning tot verblijf om klemmende redenen van humanitaire aard, maakt dit, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 8, niet anders.
10. Verweerders verwijzing naar de regel die in reguliere zaken leidt tot het hooguit toestaan van verblijf op grond van de oorspronkelijke beperking, geeft onvoldoende aanleiding om anders te oordelen. Daarvoor is in de eerste
plaats redengevend dat in het beleid een scherpe scheiding is gemaakt tussen de regeling die betrekking heeft op reguliere zaken en de regeling die betrekking heeft op asielzaken.
Daarom ligt niet voor de hand om een beperkende voorwaarde uit de ene sfeer (regulier) door analogische toepassing te hanteren in de andere
sfeer (asiel). Voorts miskent verweerder dat een vvtv niet wordt verleend onder een beperking, maar onder een voorwaarde. Voor de door verweerder voorgestane analogische toepassing is dan ook geen grond.
11. Met het voorgaande is niet gezegd dat aan verweerders interpretatie van zijn eigen beleid niet grote betekenis zou toekomen. Die eigen interpretatie kan echter niet doorslaggevend zijn indien de tekst van het op schrift gestelde
beleid, opgevat in zijn betekenis in het vreemdelingenrecht, de betrokkenen aanspraken toekent die een restrictieve interpretatie van die tekst hun ontzegt, zonder dat voor die interpretatie steun kan worden gevonden in een
eenduidige uitvoering van het beleid.
12. Uit het vorenstaande volgt dat de bestreden besluiten berusten op een ondeugdelijke motivering voorzover eisers daarbij een vergunning tot verblijf op grond van het driejarenbeleid is onthouden. De bestreden besluiten komen op
deze grond voor vernietiging in aanmerking. Het beroep is mitsdien gegrond.
13. De rechtbank ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten
bestuursrecht vastgesteld op f 2485,- (1 punt voor het beroepschrift; 0,5 punt voor het indienen van repliek; en 2 punten voor het verschijnen ter zitting van respectievelijk 27 oktober 1999 en 7 april 2000; waarde per punt f 710,-
en wegingsfactor 1).
Aangezien ten behoeve van eisers een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, dient ingevolge artikel 8:75, tweede lid, Awb de betaling aan de griffier te geschieden.
14. De rechtbank wijst met toepassing van artikel 8:74, eerste lid, Awb de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon die aan eisers het betaalde griffierecht ad f 225,- dient te vergoeden.
III. BESLISSING:
De Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
1. verklaart het beroep gegrond;
2. vernietigt de bestreden besluiten;
3. bepaalt dat verweerder nieuwe besluiten neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
4. veroordeelt verweerder in de proceskosten ad f 2485,-, onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten dient te vergoeden en aan de griffier dient te betalen;
5. wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eisers betaalde griffierecht ad f 225,-.
Aldus gedaan door mrs. A.C.J. van Dooijeweert, C.W. Rang en A.H. Schotman en in het openbaar uitgesproken op 19 mei 2000 door mr. A.C.J. van Dooijeweert, in tegenwoordigheid van mr. drs. R. Depping, griffier.
griffier voorzitter
afschrift verzonden op: 19 mei 2000