Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK 's-GRAVENHAGE
Sector Civiel Recht - President
Vonnis in kort geding van 23 februari 1999,
gewezen in de zaak met rolnummer KG 99/58 van:
1 t/m 8 (...)
eisers,
procureur mr.
advocaat mr.
tegen:
De Staat der Nederlanden, (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij),
zetelende te 's-Gravenhage,
gedaagde,
procureur mr.
1. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 11 februari 1999 wordt van het volgende uitgegaan.
- Op 1 september 1998 is de Wet Herstructurering Varkenshouderij (Whv) in werking getreden; deze wet bevat regels inzake een stelsel van varkensrechten en een heffing terzake van het houden van varkens.
- Eisers hebben gedaagde in juni 1998 op verkorte termijn gedagvaard in een bodemprocedure voor deze rechtbank. Stellende, dat de Whv (onder meer) in strijd is met EG-regelgeving en met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, hebben zij onder meer gevorderd dat de Whv onverbindend wordt verklaard, althans dat wordt bepaald dat zij buiten toepassing dient te worden gelaten totdat zal zijn voorzien in een volledige, althans adequate schadevergoeding voor individuele gevallen.
- Eisers hebben gedaagde voorts eind juli 1998 gedagvaard in kort geding voor de president van deze rechtbank, stellende dat gedaagde door de (wijze van) totstandbrenging, inwerkingtreding en instandhouding van de Whv onrechtmatig handelt jegens eisers, alsook met de uitvoering van de invoering van het stelsel van varkensrechten, althans dat zulks ingevolge artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM onrechtmatig is wegens het achterwege laten van een adequate schadevergoeding voor de eigenaren van mestproductierechten.
- Bij vonnis van 11 september 1998 heeft de president het beroep van eisers op strijdigheid van de Whv met het EVRM niet bij voorbaat kansloos geacht. De president heeft toen van het treffen van een voorziening afgezien. Daarbij heeft zij overwogen dat het ontbreken van een schadevergoedingsregeling er niet aan in de weg behoefde te staan dat de Staat - in afwachting van de uitspraak in de bodemprocedure die tussen partijen aanhangig was - een begin zou maken met de uitvoering van de wet; dat die uitspraak naar verwachting omstreeks de jaarwisseling bekend zou zijn en dat de Staat te kennen had gegeven dat hij de varkenshouders niet zou tegenwerpen dat zij louter door inzending van enig bij of krachtens de Whv voorgeschreven formulier afstand zouden hebben gedaan van aanspraken op schadevergoeding, alsmede dat het niet in de rede lag te verwachten dat al in de eerste helft van 1999 van strafrechtelijk vervolging sprake zou zijn.
- Op 23 december 1998 is in de bodemprocedure door deze rechtbank een tussenvonnis gewezen.
- Daarin heeft de rechtbank met betrekking tot het beroep van eisers op strijdigheid van de Whv met het EG-recht overwogen dat zij de Whv onverbindend zal moeten verklaren wegens strijd met de Europese marktordening, indien niet komt vast te staan dat de wet proportioneel is om de mestoverschotten tegen te gaan; de Staat werd in de gelegenheid gesteld zich hierover op 26 januari 1999 schriftelijk uit te laten.
- Daarin is voorts "reeds thans en zonder voorbehoud" door de rechtbank overwogen dat, indien de primaire vordering tot onverbindend verklaring wordt afgewezen, de subsidiaire vordering, gebaseerd op strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, zal worden toegewezen, met dien verstande dat de rechtbank in dat geval zal bepalen dat hoofdstuk II tot en met IV van de Whv buiten toepassing dient te worden gelaten totdat zal zijn voorzien in een adequate schadevergoedingsregeling voor de eigenaren van de mestproductierechten.
- Bij brief van 11 januari 1999 heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de Minister) aan de Voorzitter van de Tweede Kamer bericht dat hoger beroep tegen voormeld tussenvonnis van 23 december 1998 zal worden ingesteld en tevens benadrukt dat de Whv intussen volledige geldigheid heeft.
- Op 13 januari 1999 heeft gedaagde eisers in hoger beroep gedagvaard voor het Gerechtshof te 's-Gravenhage.
2. De vordering, de gronden daarvoor en het verweer
Eisers vorderen in dit kort geding:
primair gedaagde te gebieden de Whv en de daarop gebaseerde nadere regels buiten werking te (doen) stellen wegens strijdigheid met hogere regelgeving;
subsidiair gedaagde te gebieden de Whv en de daarop gebaseerde nadere regels, althans de hoofdstukken II tot en met V, buiten toepassing te laten of gedaagde te bevelen deze, althans de genoemde hoofdstukken, te schorsen, en/of niet uit te voeren en door zijn ambtenaren te doen uitvoeren, in het bijzonder met betrekking tot de handhaving en vervolging terzake van overtreding van de Whv, althans zulks te bepalen totdat zal zijn voorzien in een volledige, althans adequate schadevergoedingsregeling voor individuele gevallen, althans zulks te gebieden of te bevelen totdat het Gerechtshof te 's-Gravenhage (te dien aanzien) op het ingestelde hoger beroep zal hebben beslist;
meer subsidiair gedaagde te gebieden de Whv en de daarop gebaseerde nadere regels, althans de hoofdstukken II tot en met V, buiten toepassing te laten voor gevallen als die van eisers sub 2 tot en met 8, althans ten aanzien van eisers sub 2 tot en met 8, althans tot zal zijn voorzien in een volledige, althans adequate schadevergoedingsregeling, althans totdat het Gerechtshof te 's-Gravenhage op het ingestelde hoger beroep zal hebben beslist;
al het voorgaande op straffe van een dwangsom.
Daartoe voeren eisers - kort weergegeven - het volgende aan.
De rechtbank heeft in de bodemprocedure geoordeeld dat de Whv onverbindend verklaard moet worden wegens strijd met het EG-recht, behoudens tegenbewijs, te leveren door de Staat.
De Staat zal echter niet slagen in het bewijs dat de cijfers waarop de Whv is gebaseerd juist zijn. De Minister heeft dat in zijn brief van 15 januari j.l. ook toegegeven. Alleen door de pluimvee- en de rundveesector erbij te halen kan hij de 14 miljoen kg fosfaat die uit de markt zal moeten worden genomen nog onderbouwen. Hij moet echter aantonen dat er nog 14 miljoen kg varkensmest uit de markt moet. Daar komt bij dat de afname van 14 miljoen kg fosfaat volgens de Minister uit de afname van de varkensstapel met 25 % zou komen. Hij vergeet daarbij echter dat hij de varkenshouders niet alleen kort met 25%, maar bij een groot aantal van hen ook de latente ruimte wegneemt, die in elk geval 11 % bedraagt en in sommige gevallen 30 %. Er ontstaat dus een veel grotere reductie dan 14 miljoen kg. De Minister zal noch de noodzaak noch de proportionaliteit van de Whv kunnen aantonen en dat leidt tot onverbindendheid van de wet.
Indien de primaire vordering thans niet toewijsbaar is dient de subsidiaire vordering te worden toegewezen op grond van de jurisprudentie van het Hof van Justitie, die de nationale rechter verplicht tot het verzekeren van een volledige en doeltreffende rechtsbescherming wanneer het gemeenschapsrecht in het geding is.
De rechtbank heeft in de bodemprocedure voorts vastgesteld, dat de Whv in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM zolang niet is voorzien in een adequate schadevergoedingsregeling. Tot op heden is er geen sprake van een zodanige regeling. Voor wat betreft het systeem van varkens- en fokzeugenrechten staat onverenigbaarheid met het EVRM dus vast en dient de Whv, voorzover daarop betrekking hebbend, ingevolge artikel 94 van de Grondwet buiten toepassing te worden gelaten.
Eisers hebben een spoedeisend belang bij toewijzing van het gevorderde, nu de Minister aan de Tweede Kamer heeft bericht dat de Whv, ondanks het oordeel van de rechtbank, onverkort van kracht is. Hij houdt zich evenmin aan de toezeggingen die ten tijde van het eerste kort geding in deze kwestie zijn gedaan.
De verdere uitvoering van de Whv zal tot een immense inkomensschade leiden. Voor velen in de sector dreigt faillissement.
Gedaagde voert gemotiveerd verweer, dat hierna indien nodig zal worden besproken.
3. Beoordeling van het geschil
3.1. In eerdervermeld tussenvonnis in de bodemprocedure heeft de rechtbank overwogen dat zij de Whv onverbindend zal moeten verklaren wegens strijd met de Europese marktordening als niet komt vast te staan dat het systeem van de wet proportioneel is om de varkensmestoverschotten tegen te gaan. In dat verband diende de Staat zich nader uit te laten over de door eisers bij pleidooi overgelegde cijfers.
Voor het geval zou komen vast te staan dat er een varkensmestreductie van nog (ongeveer) 14 miljoen kg fosfaat moet plaatsvinden - en de wet dus proportioneel is -, zodat de primaire vordering tot onverbindendverklaring moet worden afgewezen overwoog de rechtbank "reeds thans en zonder voorbehoud" dat de subsidiaire vordering dan zal worden toegewezen, met dien verstande dat de rechtbank dan zal bepalen dat de hoofdstukken II tot en met IV van de Whv buiten toepassing dienen te worden gelaten totdat zal zijn voorzien in een adequate schadevergoedingsregeling voor de eigenaren van de mestproductierechten.
3.2. De procedure bij de rechtbank is thans geschorst - en verder debat over de door eisers overgelegde cijfers is dus voorlopig niet aan de orde -doordat de Staat hoger beroep heeft ingesteld tegen voormeld tussenvonnis.
Blijkens de brief van 11 januari 1999 van de Minister aan de Voorzitter van de Tweede Kamer wil de Minister bewerkstelligen dat tot in hoogste rechterlijke instantie duidelijkheid wordt verkregen omtrent de verbindendheid van de wet, de schadeplicht van de Staat en een aantal andere rechtsvragen.
Ter terechtzitting is namens de Staat bevestigd dat de wet intussen onverkort en volledig zal worden uitgevoerd.
3.3. Eisers vorderen thans opnieuw een voorlopige voorziening.
Voldoende aannemelijk is dat zij daarbij een spoedeisend belang hebben, nu, als gevolg van het door de Staat ingestelde hoger beroep, een einduitspraak ten gronde nog geruime tijd op zich zal laten wachten en zij inmiddels geconfronteerd zullen worden met de ingrijpende gevolgen van de wet, waaronder inkomensachteruitgang, financieringsproblemen en tenslotte mogelijk een gedwongen bedrijfsbeëindiging. De situatie waarin eisers zich thans bevinden is dus gewijzigd ten opzichte van die ten tijde van het eerste kort geding.
3.4. Nu in de bodemzaak inmiddels een oordeel is gegeven over de Whv en de vorderingen van eisers dient in dit geding voorshands van dat oordeel te worden uitgegaan. De door de Staat aangevoerde bezwaren tegen het vonnis van 23 december 1998 zullen in de appelprocedure aan de orde komen. Voor een beoordeling van de kans van slagen van het appel is hier geen plaats.
3.5. In de bodemzaak is nog niet beslist of de Whv onverbindend is wegens strijd met het EG-recht. In dit kort geding is de primaire vordering van eisers tot buitenwerkingstelling van de Whv dan ook niet toewijsbaar.
3.6. Wel is in de bodemzaak zonder voorbehoud door de rechtbank geoordeeld dat de Whv, voorzover betrekking hebbend op het systeem van varkens- en fokzeugenrechten, bij gebreke van een adequate schadevergoedingsregeling voor de eigenaren van de mestproductierechten in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.
Ingevolge artikel 94 van de Grondwet, waarop eisers zich hebben beroepen vinden wettelijke voorschriften geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
Op grond hiervan wordt voorshands geoordeeld dat de betreffende hoofdstukken van de Whv door de Staat buiten toepassing behoren te blijven totdat ofwel in de bodemzaak (alsnog) is beslist dat de Whv niet in strijd is met voormelde verdragsbepaling, ofwel is voorzien in een adequate schadevergoedingsregeling voor de eigenaren van de mestproductierechten.
3.7. Aan het voorgaande doet niet af dat voormeld oordeel van de rechtbank niet in een uitvoerbaar bij voorraad verklaard eindvonnis, maar in een tussenvonnis is neergelegd en zonder uitsluiting van tussentijds hoger beroep.
In dit verband is van belang dat het een uitdrukkelijk en zonder voorbehoud gegeven eindbeslissing betreft. Hetgeen eisers subsidiair in dit kort geding vorderen komt in wezen neer op uitvoerbaar bij voorraad verklaring van die eindbeslissing van de rechtbank. Een dergelijk ingrijpen van de president in kort geding is in bepaalde omstandigheden gerechtvaardigd en daartoe wordt hier voldoende aanleiding gezien. Er is geen grond om aan te nemen dat de rechtbank - als het nog lopende debat over de primaire vordering niet aan een directe toewijzing van de subsidiaire vordering bij eindvonnis in de weg had gestaan - die toewijzing niet uitvoerbaar bij voorraad zou hebben verklaard.
Uitsluiting van tussentijds hoger beroep is voorts niet een zozeer gebruikelijke praktijk dat het achterwege laten daarvan door de rechtbank de conclusies rechtvaardigt die de staat daaruit meent te kunnen trekken.
3.8. Aan het voorgaande kan evenmin afdoen dat door de Minister "flankerend beleid" tot stand is gebracht. Uit de toelichting van de Staat ter zitting moet immers worden afgeleid dat de in dat verband getroffen maatregelen niet voorzien in een vergoeding voor de in de wet geregelde kortingen op de mestproductierechten en het verval van de latente ruimte. De door de rechtbank geconstateerde strijd met het EVRM wordt daardoor dus niet opgeheven.
3.9. Uit de door de Staat overgelegde producties valt af te leiden dat een deel van de branche, niet behorende tot de eisers in dit geding, wél -evenals eisers - een snelle schaderegeling voor de boeren wensen, maar -anders dan eisers - niet een opschorting van de Whv. Daarin wordt aanleiding gezien voor een beperking van het op te leggen gebod, in die zin dat de Staat de betreffende hoofdstukken van de Whv buiten toepassing dient te laten jegens de leden van eiseres sub 1 en jegens eisers sub 2 tot en met 8.
3.10. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de subsidiaire vordering moet worden toegewezen als na te melden.
Over hoofdstuk V van de Whv heeft de rechtbank niet geoordeeld en de thans te geven voorziening zal dan ook tot de hoofdstukken II tot en met IV worden beperkt.
Voor het opleggen van een dwangsom wordt geen aanleiding gezien, nu de Staat rechterlijke vonnissen ook zonder een dergelijke sanctie pleegt na te komen.
3.11. Gedaagde zal, als de grotendeels in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding.
4. Beslissing
De President:
Gebiedt gedaagde na betekening van dit vonnis de hoofdstukken II tot en met IV van de Whv ten aanzien van de leden van eiseres sub 1 en ten aanzien van eisers sub 2 tot en met 8 buiten toepassing te laten totdat:
- hetzij in de bodemprocedure is beslist dat de Whv niet in strijd is met
artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM,
- hetzij is voorzien in een adequate schadevergoedingsregeling voor de eigenaren van de mestproductierechten.
Veroordeelt gedaagde in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van eisers begroot op ( 2.482,78, waarvan ( 400,-- aan griffierecht en ( 82,78 aan dagvaardingskosten.
Verklaart dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad.
Wijst af het meer of anders gevorderde.
Aldus gewezen door mr. E.M. Dil-Stork en uitgesproken ter openbare zitting van 23 februari 1999 in tegenwoordigheid van de griffier.