Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE 'S-GRAVENHAGE
Sector Bestuursrecht
Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken
________________________________________________________
UITSPRAAK
ingevolge artikel 8:77 Algemene wet bestuursrecht
juncto artikel 33a Vreemdelingenwet
________________________________________________________
Reg.nr.: AWB 99/6241 VRWET
Inzake: A, wonende te B, eiseres,
gemachtigde mr. P.J. van den Hoogen, advocaat te Eindhoven,
tegen: de Staatssecretaris van Justitie, verweerder, gemachtigde
mr. A.W. van Leeuwen, advocaat te 's-Gravenhage.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
1. Eiseres, geboren op [...] 1968, bezit de Braziliaanse
nationaliteit. Zij verblijft sedert 27 maart 1996 als vreemdeling in de
zin van de Vreemdelingenwet (Vw) in Nederland. Zij heeft op
18 februari 1997 bij de korpschef van de regiopolitie Brabant Zuid-Oost
een aanvraag ingediend om verlening van een vergunning tot verblijf met
als doel: "verblijf bij Nederlandse partner C en
het verrichten van arbeid al dan niet in loondienst gedurende dat
verblijf".
Bij besluit van 11 augustus 1997 heeft verweerder de aanvraag niet
ingewilligd. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt bij
bezwaarschrift van 22 augustus 1997.
Bij brief van 7 oktober 1997 heeft verweerder aan eiseres bericht dat
zij de beslissing op haar bezwaarschrift niet in Nederland mag
afwachten. Daarop heeft eiseres op 15 oktober 1997 een verzoek om een
voorlopige voorziening ingediend, inhoudende een verbod tot uitzetting
totdat op het bezwaar is beslist.
Verweerder heeft bij besluit van 16 oktober 1997 het bezwaar (kennelijk)
ongegrond verklaard. Dit besluit is diezelfde dag verzonden naar de
gemachtigde van eiseres.
2. Tegen het besluit van 16 oktober 1997 heeft eiseres bij beroepschrift
van 31 oktober 1997 beroep ingesteld bij de rechtbank,
nevenzittingsplaats 's-Hertogenbosch. Eveneens op 31 oktober 1997 heeft
eiseres aangegeven dat het petitum van het op 15 oktober 1997 ingediende
verzoek om een voorlopige voorziening wordt gewijzigd in die zin dat
thans wordt verzocht om een verbod tot uitzetting totdat op het beroep
is beslist.
Bij brief van 27 november 1997 heeft eiseres de gronden van het beroep
ingediend. Op 5 december 1997 en 17 maart 1998 heeft eiseres nadere
stukken ingediend.
3. In het verweerschrift van 1 maart 1999 heeft verweerder geconcludeerd
tot afwijzing van het verzoek om een voorlopige voorziening en tot
ongegrondverklaring van het beroep met toepassing van artikel 8:86 Awb.
4. De behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening heeft
plaatsgevonden op 5 maart 1999. Bij uitspraak van 9 maart 1999 heeft de
president van de rechtbank het verzoek toegewezen.
5. Bij brief van 27 april 1999 is verweerder, onder verwijzing naar het
verweerschrift van 1 maart 1999, nader ingegaan op de stellingen van
eiseres. Eiseres heeft bij brief van 12 mei 1999 haar standpunt nader
gemotiveerd en voorts nadere stukken ingezonden. De behandeling van het
beroep heeft plaatsgevonden op 25 mei 1999.
Op 6 juli 1999 heeft de rechtbank besloten het onderzoek te heropenen in
verband met de problematiek ten aanzien van het aantonen van het
ongehuwd-zijn met officiële en gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen
geverifieerde) bescheiden indien toelating wordt beoogd voor verblijf
bij partner. De rechtbank heeft de zaak vervolgens ter verdere
behandeling en beslissing verwezen naar de Rechtseenheidskamer.
6. Op 6 augustus 1999 heeft verweerder, onder verwijzing naar het
verweerschrift van 1 maart 1999, een aanvullend verweerschrift ingediend
waarin hij zijn standpunt dat het beroep ongegrond dient te worden
verklaard, heeft gehandhaafd.
Bij brief van 31 augustus 1999 heeft eiseres gerepliceerd.
7. De rechtbank heeft verweerder bij brief van 20 september 1999 vragen
gesteld. Verweerder is op deze vragen ingegaan in de nota van dupliek
van 27 september 1999.
Eiseres heeft op 28 september 1999 nadere stukken ingediend.
8. Het beroep is verder behandeld ter zitting van 30 september 1999.
Eiseres is aldaar verschenen bij haar gemachtigde. Verweerder heeft zich
doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het beroep is ter zitting gevoegd behandeld met de beroepen onder de
nummers AWB 99/6230 VRWET, AWB 99/6235 VRWET en AWB 99/6240 VRWET.
II. OVERWEGINGEN
1. Verweerder heeft blijkens het bestreden besluit van 16 oktober 1997
aan eiseres de toelating geweigerd omdat zij ten tijde van dat besluit
niet met officiële en gelegaliseerde documenten heeft aangetoond dat zij
ongehuwd is.
2. Bij de beantwoording van de vraag of het bestreden besluit in rechte
stand kan houden, gaat de rechtbank uit van de volgende feiten.
2.1 Eiseres heeft op 18 februari 1997, bij de indiening van haar
aanvraag om toelating, verklaard dat zij in Brazilië gehuwd is geweest,
welk huwelijk in 1990 is ontbonden door echtscheiding.
Medio september 1997 heeft eiseres bij de vreemdelingendienst overgelegd
een op 23 juli 1997 ten overstaan van een notaris te Belém, Brazilië,
verleden akte waarin - volgens de vertaling ervan - twee getuigen
verklaren dat eiseres "tot en met heden ongehuwd is". Dit document is op
5 september 1997 door de Minister van Buitenlandse Zaken gelegaliseerd.
2.2 In het departementaal dossier bevindt zich een notitie van een
telefoongesprek van 14 oktober 1997 van een medewerker van de IND met de
gemachtigde van eiseres. Daarin is vermeld dat bedoelde IND-medewerker
op die dag aan de gemachtigde heeft meegedeeld dat de overgelegde
notariële akte onvoldoende is omdat, blijkens het handboek `Burgerlijke
stand en buitenlanders', in Brazilië de rechtsgevolgen van de
echtscheiding pas in werking treden door de inschrijving van de
echtscheiding in de registers van de burgerlijke stand. In de
telefoonnotitie is verder vermeld dat de IND-medewerker heeft aangegeven
dat het voor eiseres mogelijk moet zijn "een officieel document" te
krijgen van de inschrijving van de echtscheiding. Ten slotte is in de
telefoonnotitie vermeld dat de IND-medewerker aan de gemachtigde heeft
toegezegd hem per faxbericht de relevante pagina uit genoemd handboek
toe te zenden. Bedoelde pagina is diezelfde dag per faxbericht aan de
gemachtigde verzonden.
2.3 Bij brief van 27 november 1997 heeft eiseres overgelegd een
huwelijksakte, afgegeven op 20 oktober 1997, waarin - volgens de
vertaling ervan - is vermeld dat eiseres op 19 december 1986 is gehuwd
met D, geboren op [...] 1959. Op de achterzijde van
deze akte is aangetekend dat de echtscheiding is uitgesproken door de
rechter op 10 december 1990 en dat de echtscheiding op 27 december 1990
is ingeschreven.
Deze huwelijksakte, met daarop de aantekening van de echtscheiding, is
blijkens een daarop aangebracht stempel door de Minister van
Buitenlandse Zaken gelegaliseerd. De datum van de legalisatie is evenwel
niet ingevuld.
3. Eiseres stelt dat zij in aanmerking komt voor toelating voor verblijf
bij Nederlandse partner. Daarbij beroept zij zich op hoofdstuk B1/3 van
de Vreemdelingencirculaire 1994 (Vc).
3.1 Eiseres bestrijdt niet dat zij eerst ná het bestreden besluit een
gelegaliseerde huwelijksakte met daarop de aantekening van echtscheiding
heeft overgelegd. Zij stelt zich evenwel op het standpunt dat de ex
tunc-toetsing er niet aan in de weg staat dat de rechter met deze akte
rekening houdt nu daaruit blijkt dat zij ten tijde van het bestreden
besluit ongehuwd was. Eiseres benadrukt dat zij bij de indiening van
haar aanvraag om toelating reeds heeft aangegeven ongehuwd te zijn. Het
betreft hier derhalve slechts het bewijs van een reeds eerder gesteld
feit en niet een nieuw geschilpunt, aldus eiseres.
Eiseres tekent hierbij aan dat de artikelen 3:2 en 4:2, tweede lid, Awb
ten opzichte van elkaar niet duidelijk zijn begrensd. Er kan derhalve
verschil van mening bestaan over de vraag wie (het bestuursorgaan of de
aanvrager) dient zorg te dragen voor het opvoeren van wélke feiten. Naar
de mening van eiseres zal de rechter in beroep deze grens eventueel zelf
moeten trekken.
Eiseres wijst er op dat verweerder haar pas in de bezwaarfase heeft
laten weten dat de door haar medio september 1997 overgelegde notariële
akte niet voldoende was. Daartoe heeft verweerder op 14 oktober 1997
telefonisch contact opgenomen met de gemachtigde van eiseres. In dat
telefoongesprek heeft verweerder haar gemachtigde zelfs meegedeeld welk
document nu precies moest worden overgelegd. Aldus heeft verweerder het
vertrouwen gewekt dat haar een zekere hersteltermijn werd gegund om
alsnog het vereiste document over te leggen. Ook hierom is eiseres van
oordeel dat het na het bestreden besluit overgelegde bewijs van
ongehuwd-zijn dient te worden meegenomen in de onderhavige
beroepsprocedure.
Ter ondersteuning van haar standpunt heeft eiseres onder meer verwezen
naar diverse rechterlijke uitspraken en commentaar van (juridische)
wetenschappers.
3.2 Eiseres wijst op TBV 1998/27 van 20 november 1998 waarin is
neergelegd dat het vereiste van officiële en gelegaliseerde bescheiden
een zelfstandig toelatingsvereiste vormt, in die zin dat voor toelating
in het kader van het partnerbeleid niet alleen is vereist dat beide
partners ongehuwd zijn, maar ook dat zij hun ongehuwde staat aan de hand
van bedoelde bescheiden aantonen. Volgens de in TBV 1998/27 opgenomen
toelichting op dit onderdeel beoogt verweerder met dit TBV de in
hoofdstuk B1 Vc neergelegde beleidsregels te verduidelijken. Volgens
eiseres is er op dit onderdeel evenwel geen sprake van een
verduidelijking van beleid, maar van een wijziging (aanscherping) van
beleid. Voorzover de bij TBV 1998/27 gewijzigde beleidsregel de
redelijkheidstoets al zou kunnen doorstaan, is deze wijziging naar de
mening van eiseres in elk geval op haar niet van toepassing nu haar
aanvraag om toelating dateert van vóór de bekendmaking van TBV 1998/27.
Eiseres voert ten slotte nog aan dat (ook) uit hetgeen in TBV 1998/27 is
opgenomen omtrent de wijze van afdoening van een aanvraag om toelating
indien geen officieel en gelegaliseerd (en in bepaalde gevallen
geverifieerd) bescheid is overgelegd, te weten buiten behandeling
stelling van de aanvraag, blijkt dat hier sprake is van een wijziging
van beleid. Eiseres wijst er in dit verband op dat haar aanvraag,
ondanks het ontbreken van een dergelijk bescheid, in behandeling is
genomen. Bovendien heeft verweerder in zijn brief van 27 april 1999
- derhalve daterend van ná TBV 1998/27 - uitdrukkelijk als zijn
standpunt neergelegd dat in ieder geval vóórdat de beschikking op
bezwaar wordt genomen, moet zijn aangetoond dat iemand ongehuwd is.
4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat aan eiseres terecht en op
goede gronden de toelating is geweigerd.
4.1 Verweerder heeft er naar zijn oordeel nooit een misverstand over
laten bestaan dat het vereiste van het aantonen van het ongehuwd-zijn
met officiële en gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen geverifieerde)
documenten bij de uitvoering van hoofdstuk B1 Vc een zelfstandig
toelatingsvereiste vormt. Dit vereiste is geen beleidsregel omtrent de
vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften. Dit
vereiste is - als gezegd - een zelfstandige eis die in het kader van het
partnerbeleid wordt gesteld, aldus verweerder.
Met betrekking tot dit aspect beoogt TBV 1998/27 van 20 november 1998
geen beleidswijziging in het leven te roepen. TBV 1998/27 moet worden
gezien als een reactie op een aantal uitspraken van de
nevenzittingsplaats Amsterdam (waaronder de uitspraak van 2 maart 1998,
gepubliceerd in JV 1998/61), waarin werd geoordeeld dat dit vereiste
geen extra inhoudelijke eis voor toelating betreft, maar een regel van
bewijsrecht bevat met betrekking tot het ongehuwd-zijn. Gelet op
bedoelde uitspraken is verweerder ertoe overgegaan om in TBV 1998/27
voor alle duidelijkheid nog eens expliciet vast te leggen dat er in dit
kader sprake is van een zelfstandig toelatingsvereiste. In TBV 1998/27
wordt met betrekking tot dit aspect dus slechts geldend beleid
weergegeven, aldus verweerder.
Verweerder benadrukt dat wat de toepassing van artikel 4:5 Awb betreft
er wel sprake is van een beleidswijziging. Vóór TBV 1998/27 werd artikel
4:5 Awb in beginsel in deze situatie niet toegepast. Wat dit aspect
betreft, is dus sprake van een aanscherping van het beleid, welke
aanscherping geldt vanaf 1 december 1998. Dit betekent dat indien bij
een aanvraag van vóór 1 december 1998 niet de vereiste documenten waren
overgelegd, deze aanvraag veelal (toch) inhoudelijk werd afgedaan,
terwijl vanaf genoemde datum een dergelijke aanvraag met toepassing van
artikel 4:5 Awb wordt afgedaan.
In zaken, als de onderhavige, waarin artikel 4:5 Awb niet is toegepast,
kan een in de bezwaarfase overgelegd officieel en gelegaliseerd (en in
bepaalde gevallen geverifieerd) document nog worden meegenomen. Dat
geldt vanzelfsprekend niet voor "nieuwe" zaken waarin immers artikel 4:5
Awb wordt toegepast. Verweerder benadrukt dat zijn opmerking in de brief
van 27 april 1999 over het meenemen in de bezwaarfase van de vereiste
documenten aldus moet worden verstaan.
4.2 De rechtbank heeft verweerder op 20 september 1999 verzocht om aan
te geven op welke grond naar zijn oordeel artikel 4:5 Awb kan worden
toegepast, indien de vreemdeling zijn ongehuwde staat niet met de
vereiste documenten heeft aangetoond. Verweerder heeft daarop geantwoord
dat onder die omstandigheid niet kan worden beoordeeld of wordt voldaan
aan het vereiste van ongehuwd-zijn. Er is alsdan sprake van een situatie
waarin de verstrekte bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van
de aanvraag, aldus verweerder. Daarom kan volgens verweerder, bij het
ontbreken van de vereiste documenten en na het ongebruikt verstrijken
van een hersteltermijn, artikel 4:5 Awb worden toegepast.
4.3 Verweerder wijst er op dat in de zaak van eiseres artikel 4:5 Awb
niet is toegepast. Dit betekent dat tot het besluit op bezwaar rekening
kon worden gehouden met alsnog overgelegde officiële en gelegaliseerde
documenten. Verweerder stelt zich op het standpunt dat aan eiseres de
toelating terecht is geweigerd nu zij ten tijde van het bestreden
besluit niet met een officieel en gelegaliseerd document heeft
aangetoond ongehuwd te zijn. De op 20 oktober 1997 afgegeven
huwelijksakte, met daarop de aantekening van echtscheiding is eerst op
27 november 1997 overgelegd, derhalve ná het bestreden besluit van
16 oktober 1997. Verweerder heeft bij het nemen van dat besluit dan ook
geen rekening kunnen houden met die akte. Gelet op het karakter van de
door de rechter uit te voeren toetsing in beroep (ex tunc), dient ook de
rechter die akte buiten beschouwing te laten, aldus verweerder.
Verweerder benadrukt dat slechts een geslaagd beroep op de inherente
afwijkingsbevoegdheid zou kunnen leiden tot een afwijking van het
vereiste van het aantonen van de ongehuwde staat met officiële en
gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen geverifieerde) documenten. Op de
voet van artikel 4:84 Awb dient het bestuursorgaan immers overeenkomstig
de beleidsregel te handelen, tenzij dat voor de vreemdeling gevolgen zou
hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in
verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Het is aan de
vreemdeling om die bijzondere omstandigheden te stellen en aannemelijk
te maken, aldus verweerder. In de visie van verweerder is van dergelijke
omstandigheden in de zaak van eiseres geen sprake.
4.4 Verweerder bestrijdt ten slotte de stelling van eiseres dat met het
telefoongesprek van 14 oktober 1997 de suggestie zou zijn gewekt dat
haar nog een hersteltermijn werd gegund. Verweerder wijst er op dat
eiseres er van meet af aan van op de hoogte kon zijn dat zij volgens het
geldende beleid diende te beschikken over een officieel en gelegaliseerd
document waaruit blijkt dat zij ongehuwd is.
De rechtbank overweegt het volgende.
5. Ingevolge artikel 11, vijfde lid, Vw kan het verlenen van een
vergunning tot verblijf worden geweigerd op gronden aan het algemeen
belang ontleend.
Verweerder voert met het oog op de bevolkings- en
werkgelegenheidssituatie hier te lande bij de toepassing van genoemd
artikellid een beleid waarbij vreemdelingen in het algemeen - behoudens
verplichtingen voortvloeiende uit internationale overeenkomsten - slechts
voor toelating in aanmerking komen, indien met hun toelating hier te
lande een wezenlijk Nederlands belang is gediend of indien sprake is van
klemmende redenen van humanitaire aard. Dit beleid is neergelegd in de
Vreemdelingencirculaire.
6. Eiseres beoogt toelating in het kader van het partnerbeleid. Ten
tijde van het bestreden besluit, 16 oktober 1997, luidde de
toepasselijke, in B1/3 Vc neergelegde beleidsregel - voorzover hier van
belang - als volgt:
"3.2 Algemene vereisten voor toelating van de partner
De algemene vereisten zijn:
(..)
- ongehuwd zijn (zie 3.2.2);
(..)
3.2.2 Beide partners dienen ongehuwd te zijn
Het ongehuwd zijn moet met gelegaliseerde officiële documenten worden
aangetoond (voor het vereiste van legalisatie en verificatie van
bewijsstukken betreffende de staat van personen, zie A4/6.1.2.6).
(..)"
7. Partijen verschillen van mening over de vraag of het aantonen van het
ongehuwd-zijn met officiële en gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen
geverifieerde) documenten een zelfstandig toelatingsvereiste is
dan wel (louter) een regel van bewijsrecht bevat met betrekking tot het
ongehuwd-zijn.
De rechtbank stelt vast dat verweerder de tekst van de in (onder meer)
B1 Vc neergelegde beleidsregels, voorzover deze betrekking hebben op
officiële en gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen geverifieerde)
bescheiden betreffende de staat van personen, heeft gewijzigd bij TBV
1998/27 van 20 november 1998, gepubliceerd in de Staatscourant van 25
november 1998.
Deze tekstwijzigingen zijn opgenomen in een bijlage bij TBV 1998/27 en
luiden - voorzover hier van belang - als volgt:
"3.2 Algemene vereisten voor toelating van de partner
De algemene vereisten zijn:
(..)
- ongehuwd zijn (zie 3.2.2);
- een akte betreffende de ongehuwde burgerlijke staat, die in de
daarvoor in aanmerking komende gevallen is gelegaliseerd en/of
geverifieerd (zie A4/6.1.2.6, B1/3.2.2a en C4);
(..)
3.2.2 Beide partners dienen ongehuwd te zijn
(..)
3.2.2a Beide partners dienen een officieel en gelegaliseerd document
over te leggen waaruit hun ongehuwde burgerlijke staat blijkt.
Naast het vereiste dat beide partners ongehuwd moeten zijn, geldt als
zelfstandig vereiste dat de ongehuwde burgerlijke staat aan de hand van
officiële en gelegaliseerde bescheiden moet worden aangetoond (zie C-4
Vc 1994). (..)
Het ongehuwd zijn en het overleggen van officiële en gelegaliseerde
bescheiden zijn twee zelfstandige voorwaarden. Aan beide voorwaarden
moet dus worden voldaan. De partners dienen zowel ongehuwd te zijn en
zij dienen dat door gelegaliseerde officiële bescheiden aan te tonen bij
het bestuursorgaan. De aanvrager kan niet in aanmerking worden gebracht
voor toelating indien slechts aan één of geen van beide voorwaarden
wordt voldaan.
(..)"
TBV 1998/27 is bij aanvulling 23 van juli 1999 verwerkt in de Vc. De
rechtbank merkt voor de goede orde op dat hetgeen in TBV 1998/27 is
opgenomen onder 3.2.2a, bij aanvulling 23 in de Vc is opgenomen onder
3.2.2.1.
8. Omtrent de aanleiding tot het uitbrengen van TBV 1998/27 is in dit
TBV het volgende opgenomen:
"1. Inleiding
In dit TBV wordt een nadere toelichting gegeven op vragen die vanuit de
praktijk zijn gesteld over het vereiste van gelegaliseerde documenten
bij de uitvoering van hoofdstuk B1 van de Vreemdelingencirculaire.
Daarbij is met name onduidelijkheid gerezen over de vraag of het
vereiste van gelegaliseerde bescheiden een zelfstandig
toelatingsvereiste vormt.
(..)
2. Toelichting
De voorwaarden voor toelating in het kader van het partnerbeleid
(hoofdstuk B1/3 Vc 1994) behelzen onder meer dat beide partners ongehuwd
zijn en dat zij hun ongehuwde staat aan de hand van officiële en
gelegaliseerde bescheiden aantonen. Hierover is enige onduidelijkheid
gerezen. Het betreft echter twee zelfstandige voorwaarden. Aan ieder van
deze twee voorwaarden moet worden voldaan. Een vreemdeling komt immers
niet in aanmerking voor toelating in het kader van hoofdstuk B1/3 Vc
1994, indien
a. wel officiële en gelegaliseerde bescheiden zijn overgelegd, maar (een
van) de partner(s) in werkelijkheid gehuwd is; en evenmin indien
b. beide partners weliswaar ongehuwd zijn, maar dat (nog) niet kunnen
aantonen met officiële en gelegaliseerde bescheiden.
(..)
In de bijlage bij dit TBV wordt de tekst van hoofdstuk B1/3.2 Vc 1994
(en vergelijkbare hoofdstukken in deel B van de Vreemdelingencirculaire)
gewijzigd om duidelijker tot uitdrukking te brengen dat het hier twee
zelfstandige vereisten betreft, waaraan, voor de toepassing van het
bepaalde bij en krachtens de Vreemdelingenwet, tegelijk moet worden
voldaan. Dit betreft een tekstuele wijziging.
(..)"
9. Het is de rechtbank niet gebleken dat verweerder vóór de bekendmaking
van TBV 1998/27 van 20 november 1998 het vereiste van het aantonen van
de ongehuwde staat met officiële en gelegaliseerde (en in bepaalde
gevallen geverifieerde) bescheiden als een bewijsvoorschrift beschouwde
en niet als een materieel vereiste voor toelating. De tekst van B1/3 Vc,
zoals deze luidde vóór de bekendmaking van TBV 1998/27, dwingt niet tot
de interpretatie dat wel sprake was van een bewijsvoorschrift.
10. Geen rechtsregel staat er aan in de weg het vereiste van het
aantonen van de ongehuwde staat met officiële en gelegaliseerde (en in
bepaalde gevallen geverifieerde) bescheiden te stellen als materiële
voorwaarde voor toelating.
11. Er is geen grond voor het oordeel dat met deze beleidsregel de
grenzen van een redelijke beleidsbepaling worden overschreden. Daartoe
diene het volgende.
De rechtbank stelt vast dat de eis van ongehuwd-zijn niet in een
wettelijk voorschrift is gesteld, doch in een beleidsregel. De door de
wetgever in artikel 11, vijfde lid, Vw aan verweerder toegekende
beleidsvrijheid met betrekking tot vergunningverlening biedt naar het
oordeel van de rechtbank ook de ruimte om die eis te stellen. Eiseres
heeft niet gesteld dat de eis van ongehuwd-zijn onredelijk zou zijn.
Naar het oordeel van de rechtbank kan evenmin worden gezegd dat
verweerder niet binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling is
gebleven door ten aanzien van het in het beleid opgenomen feit van
ongehuwd-zijn, voor te schrijven dat dit moet worden aangetoond aan de
hand van gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen geverifieerde)
documenten. Aangezien de vereiste bescheiden betrekking hebben op de
staat van personen (in casu van de vreemdeling en degene bij wie
toelating wordt beoogd), is het niet onredelijk dat in de beleidsregel
is opgenomen dat het aan de betrokkenen is om aan de hand van
gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen geverifieerde) documenten aan te
tonen dat zij ongehuwd zijn. Artikel 3:2 Awb staat daaraan niet in de
weg, reeds nu de in artikel 3:2 Awb neergelegde onderzoeksplicht slechts
ziet op `de relevante feiten' die krachtens een wettelijk voorschrift
dan wel een beleidsregel zijn betrokken bij een bepaalde
vergunningverlening. In casu betreft die onderzoeksplicht primair de
vraag of door de betrokkenen aan de hand van gelegaliseerde (en in
bepaalde gevallen geverifieerde) documenten is aangetoond dat zij
ongehuwd zijn.
12. Vervolgens dient te worden nagegaan of in dit geval het beleid juist
is toegepast.
13. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres ten tijde van het
bestreden besluit niet met officiële en gelegaliseerde documenten heeft
aangetoond dat zij ongehuwd is. Gelet hierop kon eiseres ten tijde van
het bestreden besluit aan het partnerbeleid geen aanspraak op toelating
ontlenen.
De rechtbank laat overigens daar of met het door eiseres na het
bestreden besluit overgelegde officiële en gelegaliseerde document is
aangetoond dat zij ongehuwd is.
14. Voorzover eiseres heeft bedoeld een beroep op het
vertrouwensbeginsel dan wel zorgvuldigheidsbeginsel te doen, moet dit
falen.
De rechtbank acht, gelet op de inhoud van de notitie van een
telefoongesprek van 14 oktober 1997, niet uitgesloten dat bij de
gemachtigde van eiseres de gedachte had postgevat dat eiseres nog enige
tijd zou worden gegund om het vereiste document te overleggen. De
rechtbank ziet evenwel geen grond voor het oordeel dat verweerder in
dezen was gehouden om de beslissing op het bezwaar aan te houden.
Daartoe is in overweging genomen dat niet is gebleken dat de
IND-medewerker op 14 oktober 1997 aan de gemachtigde de toezegging heeft
gedaan dat aan eiseres nog een termijn zou worden gegund om de vereiste
documenten te overleggen. Evenmin is gebleken dat de gemachtigde om een
dergelijke termijn heeft verzocht. Daarbij komt nog dat eiseres
ingevolge het beleid in beginsel reeds bij de indiening van de aanvraag,
18 februari 1997, diende te beschikken over de vereiste documenten.
Voorzover eiseres ten slotte heeft bedoeld te stellen dat zij niet kon
weten dat de door haar overlegde notariële akte onvoldoende was,
overweegt de rechtbank dat naar het nationale recht van eiseres de
rechtsgevolgen van een echtscheiding in werking treden door inschrijving
van de echtscheiding in de registers van de burgerlijke stand. Het had
op de weg van eiseres gelegen om, bij onbekendheid op dit onderdeel met
de in haar land van herkomst geldende bepalingen, zich hierover te
informeren. Eiseres heeft dit kennelijk nagelaten. De gevolgen daarvan
dienen dan ook voor haar rekening en risico te worden gelaten.
Gezien al het vorenstaande kan niet worden staande gehouden dat
verweerder onzorgvuldig heeft gehandeld door kort na het telefoongesprek
over te gaan tot het nemen van een beslissing op het bezwaar.
15. Gesteld noch gebleken is dat eiseres aan enige andere door
verweerder gehanteerde beleidsregel aanspraak op toelating kon ontlenen.
16. Ingeval niet wordt voldaan aan de beleidsregels voor toelating zal
verweerder op de voet van artikel 4:84 Awb de vraag moeten beantwoorden
of sprake is van door de vreemdeling aangevoerde bijzondere feiten en
omstandigheden die aanleiding dienen te zijn om in zijn geval van de
beleidsregels af te wijken. Dat kan zijn omdat die bijzondere feiten en
omstandigheden bij het opstellen van de beleidsregels niet of
onvoldoende onder ogen zijn gezien of omdat de afweging van belangen die
aan de beleidsregels ten grondslag heeft gelegen in de bijzondere
situatie van de vreemdeling niet tot een redelijke uitkomst leidt.
17. De rechtbank is van oordeel dat toepassing van het beleid voor
eiseres geen gevolgen heeft die wegens bijzondere feiten en
omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot het doel van het
beleid. Als een dergelijke bijzondere omstandigheid kan niet gelden dat
het, zoals de gemachtigde van eiseres ter zitting heeft benadrukt,
voorkomt dat het (zeer) lange tijd duurt alvorens de Minister van
Buitenlandse Zaken een beslissing neemt op een aanvraag om legalisatie.
Overigens is er ten aanzien van de door eiseres overgelegde documenten
geen sprake geweest van vertraging in de afhandeling door de Minister
van Buitenlandse Zaken van een aanvraag om legalisatie. De rechtbank
wijst er voorts op dat, zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de
Raad van State heeft bepaald in haar uitspraak van 18 februari 1999
(gepubliceerd in JV 1999/76), (de weigering van) legalisatie is aan te
merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. Daaruit volgt dat
tegen het niet-tijdig beslissen op een aanvraag om legalisatie
rechtsmiddelen openstaan.
Evenmin kan als een dergelijke bijzondere omstandigheid gelden dat
eiseres, indien zij thans een nieuwe aanvraag om toelating zou indienen,
in beginsel dient te beschikken over een geldige machtiging tot
voorlopig verblijf, alvorens de nieuwe aanvraag in behandeling wordt
genomen.
Ook overigens is er geen grond voor het oordeel dat verweerder bij
afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid aan eiseres de
toelating heeft kunnen weigeren.
18. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting merkt de
rechtbank, ten overvloede, nog het volgende op.
18.1 Verweerder heeft aangegeven dat TBV 1998/27 van 20 november 1998
moet worden aangemerkt als een wijziging van beleid, voorzover daarin is
bepaald dat een aanvraag om toelating met toepassing van artikel 4:5 Awb
buiten behandeling wordt gesteld indien bij de indiening van de aanvraag
(en na het verstrijken van een hersteltermijn) het ongehuwd-zijn niet
met de vereiste documenten is aangetoond.
Verweerder heeft ter onderbouwing van dit standpunt aangegeven dat
artikel 4:5 Awb kan worden toegepast omdat bij het ontbreken van de
vereiste documenten moet worden geoordeeld dat de verstrekte gegevens en
bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag.
18.2 Artikel 4:5, eerste lid, Awb bepaalt dat indien een aanvrager niet
heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling
nemen van de aanvraag of indien de verstrekte gegevens en bescheiden
onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de
voorbereiding van de beschikking, het bestuursorgaan kan besluiten de
aanvraag niet te behandelen, mits de aanvrager de gelegenheid heeft
gehad binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn de aanvraag
aan te vullen.
Niet in geschil is dat het vereiste van het aantonen van de ongehuwde
staat met officiële en gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen)
geverifieerde bescheiden niet is neergelegd in "enig wettelijk
voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag".
18.3 Artikel 4:2, tweede lid, Awb bepaalt dat de aanvrager - naast de in
het eerste lid van genoemd artikel vermelde gegevens - voorts de
gegevens en bescheiden verschaft die voor de beslissing op de aanvraag
nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
18.4 Naar het oordeel van de rechtbank dient artikel 4:2, tweede lid,
Awb aldus te worden verstaan dat met "gegevens en bescheiden die voor de
beslissing op de aanvraag nodig zijn" zijn bedoeld gegevens en
bescheiden zonder welke verweerder niet is staat is om verantwoord een
beslissing te nemen. Daarvan is in zaken als hierbedoeld geen sprake.
Het gaat er in de beleidsregel immers om of met gelegaliseerde (en in
bepaalde gevallen geverifieerde) documenten is aangetoond dat de
betrokkenen ongehuwd zijn. Indien over die documenten niet wordt
beschikt, kan de aanvraag inhoudelijk worden beoordeeld en zal die
beoordeling in de regel tot afwijzing leiden. Desalniettemin kan de
zorgvuldigheid gebieden dat de aanvrager een redelijke termijn wordt
gegeven om die documenten alsnog over te leggen. Toepassing van artikel
4:5 Awb is in deze situatie dan ook niet aan de orde.
19. Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen onder 9 tot en met 17 is
de rechtbank van oordeel dat het besluit op bezwaar, waarbij aan eiseres
de toelating is geweigerd, in rechte standhoudt. Het beroep is mitsdien
ongegrond.
20. Van omstandigheden op grond waarvan één der partijen moet worden
veroordeeld in de door de andere partij gemaakte kosten is de rechtbank
niet gebleken.
III. BESLISSING
De Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart het beroep van eiseres ongegrond.
Aldus gedaan door mrs. A.C.J. van Dooijeweert, C.E. Dettmeijer-Vermeulen
en A. Stehouwer en in het openbaar uitgesproken op 10 november 1999 door
mr. A.C.J. van Dooijeweert, in tegenwoordigheid van de griffier
mr. drs. R. Depping.
griffier voorzitter
afschrift verzonden op: 10 november 1999