Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 25/5438
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 mei 2026 in de zaak tussen
[naam eiser 1] en [naam eiser 2] , uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: [naam] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van Lansingerland, het college
(gemachtigde: mr. B.V. Hendriks).
Procesverloop
1. Bij besluit van 7 februari 2025 (het primaire besluit) is aan [bedrijf] (vergunninghoudster) een omgevingsvergunning verleend voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit op de locatie [adres 1] te [locatie] (de locatie). Met het besluit van 5 juni 2025 (het bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
1.1.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eisers hebben nog op het verweerschrift gereageerd.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 17 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van het college bijgestaan door mr. R.Z.Y. Tan en mr. K.J. Kozlowska.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
2. Op 20 november 2024 heeft vergunninghoudster een aanvraag ingediend ter verkrijging van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit op de locatie. Vergunninghoudster is voornemens om de locatie van de bestaande winkel op het perceel te wijzigen naar een nieuwe locatie op het perceel. Daarnaast wil vergunninghoudster de tijdelijke functie wijzigen naar een definitieve functie.
3. Het college heeft een omgevingsvergunning verleend voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Op 15 januari 2025 heeft vergunninghoudster haar aanvraag gewijzigd. Vergunninghoudster vraagt thans een omgevingsvergunning aan voor de duur van vijf jaar. Eisers zijn woonachtig aan de [adres 2] te [woonplaats] en zij zijn het niet eens met de aan vergunninghoudster verleende omgevingsvergunning.
4. Bij het primaire besluit heeft het college voor het project een omgevingsvergunning verleend voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit voor de duur van maximaal vijf jaar tot uiterlijk 6 februari 2030. Het project is in strijd met artikel 3.1.2 van het bestemmingsplan “Lint Noord” (bestemmingsplan), omdat op de locatie de functieaanduiding “detailhandel” ontbreekt. Alleen op de gronden met de bestemming “Agrarisch” en met een functieaanduiding “detailhandel” zijn de gronden tevens bestemd voor detailhandel in biologische producten. Het college heeft voor de afwijking van het gebruik, gebruik gemaakt van de buitenplanse afwijkingsbevoegdheid en toepassing gegeven aan artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Volgens het college is sprake van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (etfal).
5. Naar aanleiding van de bezwaren van eisers heeft de bezwaarschriftencommissie van de gemeente Lansingerland (de bezwaarschriftencommissie) op 20 mei 2025 een hoorzitting gehouden. De bezwaarschriftencommissie heeft vervolgens op 4 juni 2025 een advies uitgebracht, waarin geadviseerd is de bezwaren van eisers ongegrond te verklaren met aanvulling van de etfal-motivering.
6. Bij het bestreden besluit heeft het college het advies van de bezwaarschriftencommissie gevolgd, de bezwaren van eisers ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten onder aanvulling van de etfal-motivering.
Toetsingskader
7. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Ter plaatse van het perceel geldt het Omgevingsplan gemeente Lansingerland (omgevingsplan). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. [1] Op het perceel was voor zover relevant vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan “Lint Noord” van kracht. Dit bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het Omgevingsplan van de gemeente Lansingerland. Het perceel heeft de bestemming “Agrarisch” (artikel 3) en voor zover relevant de dubbelbestemmingen “Waarde – Archeologie” (artikel 22) en “Waterstaat – Waterkering” (artikel 25). Verder kent het perceel de functieaanduidingen, voor zover relevant, “bedrijfswoning”, “horeca tot en met horecacategorie 1” en “detailhandel”.
8. Voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit geldt dat sprake moet zijn van een etfal. Dit volgt uit artikel 8.0a, tweede lid van het Bkl. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het omgevingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en moet het de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt daarom niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een etfal. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
Zelfstandige functie detailhandel
9. Eisers voeren aan dat het college ten onrechte niet heeft onderkend dat niet alleen de plek van de winkel tijdelijk wijzigt, maar dat ook de agrarische bestemming per 1 januari 2026 stopt en dat de functie “detailhandel” als zelfstandige functie op de locatie wordt voortgezet. Eisers stellen zich op het standpunt dat dit niet mogelijk is en dat het college daarom de omgevingsvergunning had moeten weigeren.
9.1.
Het college heeft zich in het verweerschrift van 8 oktober 2025, dat onderdeel uitmaakt van de motivering van het bestreden besluit, op het standpunt gesteld dat sprake is van een zelfstandige detailhandelfunctie. Het college stelt dat in artikel 3.1.2, onder b, van de planregels ongeclausuleerd staat dat ter plaatse van de aanduiding “detailhandel” de gronden tevens bestemd zijn voor detailhandel in biologische producten. Het college stelt dat op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) het omgevingsplan letterlijk moet worden uitgelegd. Volgens de redactie van artikel 3.1.2, onder b, van de planregels mag de functie “detailhandel” worden uitgeoefend naast de in de bestemmingsomschrijving vermelde functies. Het woord ‘tevens’ impliceert volgens het college een nevenschikking van die functies en geen onderschikking. Volgens het college is de zelfstandige functie “detailhandel” in dit geval van gelijke orde als de in artikel 3.1.1 van de planregels genoemde agrarische functies.
9.2.
Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van strijd met het omgevingsplan stelt de rechtbank voorop dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling planregels letterlijk moeten worden uitgelegd. De rechtszekerheid vereist immers dat van wat in het bestemmingsplan is bepaald, moet kunnen worden uitgegaan. [2] De bedoeling van de planwetgever kan daarbij niet afdoen aan wat in de planregels ondubbelzinnig is bepaald. [3] De niet bindende toelichting over de bedoeling van de planwetgever kan meer inzicht geven indien de bestemming en de regels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. Als de desbetreffende regel evenwel duidelijk is, dient daaraan dus geen beperktere (of ruimere) uitleg te worden gegeven dan de uitleg die volgens de letterlijke tekst geldt. [4]
9.3.
Naar het oordeel van de rechtbank komt aan de functieaanduiding “detailhandel” zelfstandige betekenis toe. De functieaanduiding “detailhandel” wordt in de planregels in het kader van de bestemming “Agrarisch” verklaard. Uit artikel 3.1.2, onder b, van de planregels volgt namelijk dat ter plaatse van de aanduiding “detailhandel” de gronden tevens bestemd zijn voor detailhandel in biologische producten. Met het college is de rechtbank van oordeel dat het woord ‘tevens’ geen onderschikking impliceert. Volgens de Van Dale betekent het woord ‘tevens’, ‘ook’. Dit betekent dat artikel 3.1.2, onder b, van de planregels zo kan worden uitgelegd dat ter plaatse van de aanduiding “detailhandel” de gronden ook bestemd zijn voor detailhandel in biologische producten. Naar het oordeel van de rechtbank is de planregel daarom op zichzelf voldoende duidelijk. De rechtbank overweegt verder dat niet is gebleken dat er in het bestemmingsplan een regel is opgenomen die een koppeling maakt tussen de bestemming “Agrarisch” en de functieaanduiding “detailhandel”. Uit de planregels volgt derhalve niet dat de bestemming “Agrarisch” en de functieaanduiding “detailhandel” aan elkaar gelinkt zijn en dat de functieaanduiding “detailhandel” niet zelfstandig kan voortbestaan op het moment dat vergunninghoudster stopt met de uitoefening van haar agrarisch bedrijf. Gelet hierop wordt niet toegekomen aan de toelichting bij het bestemmingsplan of andere stukken. Wat eisers hierover hebben aangevoerd behoeft dan ook geen behandeling. Het betoog van eisers slaagt niet.
Evenwichtige toedeling van functies aan locaties
10. Eisers betogen dat het college in redelijkheid geen omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen, omdat geen sprake is van een etfal. Eisers voeren hiertoe aan dat de etfal-motivering in het primaire besluit te summier is en dat in het bestreden besluit het college niet heeft aangegeven hoe de functies evenwichtig zijn toebedeeld. Daarnaast stellen eisers dat hun belangen onvoldoende kenbaar door het college zijn afgewogen.
10.1.
Uit het advies van de bezwaarschriftencommissie, dat onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit, volgt dat het college in bezwaar de etfal nader heeft gemotiveerd.
Het college is van mening dat de strijdigheid met het omgevingsplan eruit bestaat dat de detailhandelfunctie wordt uitgeoefend in een andere opstal op het perceel, namelijk in de ontbijtruimte van de vergunde en voorziene bed & breakfast. Het college heeft voor dit strijdige gebruik eerder op 8 december 2021 en op 15 december 2023 tijdelijke omgevingsvergunningen verleend. De entree van de winkel is gelegen aan hetzelfde perceelgedeelte (de binnenplaats) als die waaraan de opstal met de functieaanduiding “detailhandel” is gelegen. Volgens het college zal daarom geen, althans een marginale, impact op het woon- en leefklimaat uitgaan van de winkel. De oppervlakte van de winkel wordt niet uitgebreid, en is kleiner dan wat op het perceel planologisch mogelijk is. Uitgaande van wat bij recht al is toegestaan zijn de relatieve gevolgen van de winkel op de vergunde plek voor de belangen van omwonenden niet onevenredig nadelig. De meest logische route voor bezoekers blijft om vanaf de brug naar de binnenplaats te lopen. Het enige verschil met de bij recht toegestane situatie is dat bezoekers van de winkel de afslag naar rechts moeten nemen in plaats van verderop naar links. Verder wijst het college er op dat in de nieuwe VNG brochure ‘Handreiking activiteiten en milieuzonering’ bij de categorie ‘geluid’ in de kolom ‘Detailhandel’, nummer 52, door de aanduiding functiemenging geen minimumafstand tot een woongebied wordt genoemd. Het college heeft in de overwegingen om medewerking te verlenen aan het verlengen van de termijn voor de instandhouding van de winkel op de huidige plaats, ook rekening gehouden met de constatering dat er van de buren geen klachten zijn geweest. Het college stelt zich op het standpunt dat noch uit een brief van eisers van 20 december 2023, noch uit de systemen van de gemeente volgt dat er inhoudelijke klachten zijn ingediend tegen de aanwezigheid van de winkel of dat er overlast wordt ondervonden van de winkel zelf. De klachten van eisers en omwonenden zien op het vanuit de winkel ontplooien van horeca activiteiten. Deze activiteiten spelen bij onderhavige omgevingsvergunning geen rol. Het college acht de geldigheidstermijn van de omgevingsvergunning van vijf jaar niet onredelijk. Vergunninghoudster heeft namelijk aangegeven per 1 januari 2026 te stoppen met het houden van vee.
10.2.
De rechtbank oordeelt dat de motivering van het college voldoet. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het bouwplan slechts in geringe mate afwijkt van wat op grond van het omgevingsplan al is toegestaan. Op de locatie is, zoals hiervoor in rechtsoverweging 9.3 is overwogen, reeds zelfstandige detailhandel in biologische producten toegestaan. Weliswaar op een andere plek op de locatie, maar met de wijziging van de plek wordt de oppervlakte van de winkel niet uitgebreid en ook niet vergroot. Het college heeft zich daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat alleen de wijziging van de plek van de winkel niet leidt tot een grote impact op de belangen van eisers in het kader van een goed woon- en leefklimaat. Eisers hebben daarnaast niet nader onderbouwd wat hun belangen precies zijn en waarom het college onvoldoende rekening heeft gehouden met hun belangen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er sprake is van een etfal. Het betoog van eisers slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M.J. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. H.M. Hsu, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2026.
De griffier is verhinderd de uitspraakte ondertekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.