ECLI:NL:RBROT:2026:632

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Zittingsplaats Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 25/10514

uitspraak van de voorzieningenrechter van 27 januari 2026 in de zaak tussen

[verzoekster], uit Papendrecht, verzoekster

(gemachtigden: mr. C.J. Dekker en mr. R. Yahya),

het college van burgemeester en wethouders van Papendrecht

(gemachtigde: mr. N. Val).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers(COA)

(gemachtigden: mr. J. Zweers en mr. U. Franssen).

Samenvatting

1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de verlening van een omgevingsvergunning voor een tijdelijke opvanglocatie voor asielzoekers. Verzoekster is het hier niet mee eens. Zij verzoekt daarom om een voorlopige voorziening en voert daartoe een aantal gronden aan. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Deze vraag beantwoordt hij aan de hand van de gronden van verzoekster.

1.1.

De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek toe. Verzoekster vreest overlast in de omgeving van de tijdelijke opvanglocatie. In de stukken bij de aanvraag zijn maatregelen voor de sociale veiligheid beschreven en is vermeld dat een veiligheidsplan wordt vastgesteld. Dat is op dit moment nog niet gebeurd en in de omgevingsvergunning is niet duidelijk voorgeschreven dat dit vóór de ingebruikname van de opvanglocatie moet gebeuren. De voorzieningenrechter treft daarom een voorlopige voorziening die inhoudt dat het COA de tijdelijke opvanglocatie pas in gebruik mag nemen nadat het veiligheidsplan is vastgesteld. Op de andere punten die verzoekster heeft aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen reden voor het treffen van een voorlopige voorziening. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.

Procesverloop

2. Met het bestreden besluit van 23 december 2025 heeft het college aan het COA een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een tijdelijke opvanglocatie voor 80 alleenstaande minderjarige vreemdelingen (AMV’ers) aan [adres]
.Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.

2.1.

Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. Verzoekster heeft nadere stukken ingediend.

2.2.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 13 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van verzoekster en [naam 1], de gemachtigde van het college en [naam 2] en de gemachtigden van het COA en [naam 3].

Beoordeling door de voorzieningenrechter

Totstandkoming van het besluit

3. Het COA wil een tijdelijke opvanglocatie realiseren in een bestaand gebouw aan [adres]. De tijdelijke opvanglocatie is bedoeld voor de opvang van 80 AMV’ers voor een periode van vijf jaar. Van deze AMV’ers zijn er 50 afkomstig van een opvanglocatie van het COA aan de Seringenstraat in Papendrecht die binnenkort wordt gesloten. De tijdelijke opvanglocatie wordt gevestigd in een leegstaand pand in winkelcentrum De Meent. Ten behoeve van de tijdelijke opvanglocatie wordt het gebouw in gebruik genomen als onzelfstandige huisvesting, wordt op het bestaande parkeerdek een dakterras gemaakt en wordt de buitenruimte naast de ingang van het pand in gebruik genomen voor onder meer het stallen van fietsen.

4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Ter plaatse van het projectgebied geldt het omgevingsplan gemeente Papendrecht (het omgevingsplan). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden.^[1]

Op het projectgebied was vóór 1 januari 2024 de beheersverordening “Reparatie beheersverordening Papendrecht 2021” (de beheersverordening) van kracht. Deze beheersverordening maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Papendrecht. Aan het perceel [adres] is in de beheersverordening de bestemming “Centrum” toegekend. De tijdelijke opvanglocatie is in strijd met de planregels voor deze bestemming. Daarnaast is het gebruiken van gronden met de bestemming “Verkeer – Verblijfsgebied” voor het stallen van fietsen in strijd met de planregels voor die bestemming.

4.1.

Met het bestreden besluit heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het omgevingsplan. De beheersverordening voorziet niet in een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. De omgevingsvergunning is daarom verleend voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa) als bedoeld in de bijlage bij de Omgevingswet.

4.2.

Het college heeft nog twee andere omgevingsvergunningen verleend voor de tijdelijke opvanglocatie. Die omgevingsvergunningen hebben betrekking op de bouwactiviteiten in, aan en rond het gebouw. Het verzoek om voorlopige voorziening richt zich niet tegen deze omgevingsvergunningen.

5. Verzoekster is een Vereniging van Eigenaren waarin de eigenaren van woningen in winkelcentrum De Meent verenigd zijn. Zij vrezen overlast door de tijdelijke opvanglocatie.

Toetsingskader

6. De voorzieningenrechter wil vooraf benadrukken dat hij niet gaat over de beslissing om in Papendrecht (alleenstaande minderjarige) vreemdelingen op te vangen; dat is namelijk eerst en vooral een politiek-bestuurlijke keuze. Waar hij als bestuursrechter wel over gaat is het besluit om juist op deze plek een opvanglocatie te vestigen. Afhankelijk van wat door verzoekers is aangevoerd, heeft de voorzieningenrechter te beoordelen of het college zijn besluit om een omgevingsvergunning te verlenen goed heeft voorbereid en gemotiveerd en of het alle daarbij betrokken belangen goed heeft afgewogen. Met andere woorden: het gaat in deze procedure niet over de vraag of er wel of niet in Papendrecht vreemdelingen moeten worden opgevangen maar of het college alle ruimtelijke gevolgen van de beoogde opvanglocatie goed heeft onderzocht en alle belangen, waaronder de belangen van omwonenden, goed heeft afgewogen.

7. Uit de artikelen 5.1 eerste lid, onder a, en 5.21, tweede lid, onder b, van de Omgevingswet en artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving volgt dat een omgevingsvergunning voor een bopa alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (etfal). Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het omgevingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en moet het de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt daarom niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.

7.1.

De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Is er spoedeisend belang?

8. Het college betoogt dat er geen spoedeisend belang is bij het treffen van een voorlopige voorziening. Het college stelt dat de interne verbouwing gedeeltelijk ongedaan kan worden gemaakt, dat de nood aan opvangplekken zo hoog is dat het COA niet kan wachten met plaatsing en dat de huisvesting van AMV’ers omkeerbaar is.

8.1.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoekster spoedeisend belang heeft bij haar verzoek. De bezwaartermijn loopt nog en er is al een groot aantal bezwaarschriften ingediend. Het zal nog geruime tijd duren voordat er een besluit op bezwaar wordt genomen. Het COA is inmiddels begonnen met de bouwwerkzaamheden in het gebouw en wil de opvanglocatie eind januari in gebruik nemen. Vanaf dat moment kunnen omwonenden gevolgen ondervinden van het gebruik van de tijdelijke opvanglocatie. Dat het gebruik kan worden gestaakt als de omgevingsvergunning in bezwaar niet in stand blijft, is onvoldoende reden om geen spoedeisend belang aan te nemen. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat het niet realistisch is om te verwachten dat de 80 AMV’ers in dat geval op zeer korte termijn elders kunnen worden gehuisvest, gelet op het gebrek aan opvanglocaties.

Is de grondslag van de aanvraag verlaten?

9. Verzoekster stelt dat op grond van de verleende omgevingsvergunning maximaal 81 AMV’ers gehuisvest kunnen worden en dat de afwijking van het omgevingsplan is vergund voor een periode van meer dan vijf jaar. Zij betoogt dat hiermee de grondslag van de aanvraag wordt verlaten, omdat de aanvraag betrekking heeft op maximaal 80 AMV’ers en een periode van vijf jaar.

9.1.

In het rapport “Tijdelijke opvanglocatie Papendrecht. Goede Onderbouwing van de Fysieke Leefomgeving” van Witteveen+Bos van 18 december 2025 (hierna: de GOFL) dat bij de aanvraag is gevoegd, staat dat er in totaal 81 bedden beschikbaar zijn, waarvan 80 bedden effectief gebruikt gaan worden. Het college heeft toegelicht dat het extra bed een eenpersoonskamer is waar een bewoner zich even kan afzonderen en dat het niet is bedoeld als extra opvangplaats. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter blijkt uit de aanvraag en de omgevingsvergunning voldoende duidelijk dat opvang voor maximaal 80 AMV’ers is aangevraagd en vergund.
De omgevingsvergunning is aangevraagd voor een periode van vijf jaar en is ook voor die periode verleend. In voorschrift 1 is bepaald dat het gebruik van het pand en het gebruik van de gemeentegrond voor het stallen van fietsen uiterlijk binnen vier weken na1 januari 2031 moet zijn beëindigd. Het college heeft op de zitting uitgelegd dat het COA hiermee de gelegenheid wordt gegeven om de locatie fysiek te ontmantelen na afloop van de termijn van vijf jaar. Die termijn eindigt op 23 december 2030. Na die datum mag dus geen opvang meer worden verleend. Het college is bereid het voorschrift in het besluit op bezwaar te verduidelijken door te bepalen dat het gebruik voor de opvang van AMV’ers na vijf jaar beëindigd moet zijn.
Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat de grondslag van de aanvraag niet is verlaten. Er is in zoverre geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.

Geldt er een mer-beoordelingsplicht?

10. Verzoekster voert aan dat het sprake van een stedelijk ontwikkelingsproject, waarvoor een mer-beoordelingsplicht geldt.

10.1.

In categorie J11 van bijlage V bij het Omgevingsbesluit is de aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject aangewezen als mer-beoordelingsplichtige activiteit, waarbij mer staat voor milieu-effectrapportage. De mer-beoordelingsplicht geldt bij de vaststelling van het omgevingsplan; de verlening van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit wordt daarmee gelijkgesteld. Dit laatste volgt uit artikel 11.8, derde lid, van het Omgevingsbesluit.

10.2.

Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is de vergunde ontwikkeling geen stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in categorie J11 van bijlage V bij het Omgevingsbesluit. De opvanglocatie is tijdelijk, is bedoeld voor maximaal 80 bewoners en wordt in een bestaand gebouw gerealiseerd. Er is geen sprake van extra ruimtebeslag, maar alleen van een functiewijziging. Die functiewijziging moet worden beoordeeld in het licht van wat het omgevingsplan op deze plaats mogelijk maakt. Het gaat om een locatie in het centrum van Papendrecht waar op grond van de bestemming “Centrum” al veel verschillende functies en stedelijke voorzieningen zijn toegelaten, waaronder wonen. Onder deze omstandigheden is de tijdelijke opvanglocatie voor 80 AMV’ers in het bestaande gebouw aan de Weteringsingel naar zijn aard en omvang geen stedelijk ontwikkelingsproject. De voorzieningenrechter ziet ook in zoverre geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.

Wordt de maximale bouwhoogte overschreden?

11. Verzoekster betoogt dat door het plaatsen van geluidwerende NoiStop-schermen, een hekwerk en netten op het dakterras de maximale bouwhoogte uit artikel 7.2.2 van de planregels van de beheersverordening wordt overschreden. Het college is daar volgens haar onvoldoende op ingegaan.

11.1.

De omgevingsvergunning die met het bestreden besluit is verleend, is uitsluitend aangevraagd en verleend voor de gebruikswijziging die afwijkt van het omgevingsplan. De bouwkundige aanpassingen aan het gebouw zijn met een ander besluit vergund, namelijk met de omgevingsvergunning van 28 november 2025. Als daarin de maximale bouwhoogte uit het omgevingsplan is overschreden, heeft dat geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de nu voorliggende omgevingsvergunning. Er is op dit punt dan ook geen reden om het bestreden besluit te schorsen. Overigens heeft het college ter zitting laten weten dat het in het besluit op bezwaar alsnog een afwijking van het omgevingsplan zal vergunnen voor de bouwkundige aanpassingen.

Wordt er in voldoende parkeergelegenheid voorzien?

12. Verzoekster betoogt dat de parkeerbehoefte in het bestreden besluit onvoldoende is onderbouwd. Het pand staat leeg, dus daarom kan geen vergelijking worden gemaakt met de voorheen bestaande situatie waarin een restaurant in het gebouw was gevestigd. In de GOFL is een norm vermeld van één parkeerplaats per tien bewoners. Voor zover van die norm kan worden uitgegaan, volgt daaruit dat 9 parkeerplaatsen nodig zijn, aangezien de omgevingsvergunning is verleend voor de opvang van 81 AMV’ers. Daar komen op basis van de GOFL nog 12 parkeerplaatsen voor de medewerkers van het COA bij. De totale parkeerbehoefte is daarmee 21 parkeerplaatsen. Het college heeft volgens verzoekster niet inzichtelijk gemaakt hoe hierin wordt voorzien. Op grond van artikel 41.3 van de planregels van de beheersverordening moet op eigen terrein in de parkeerbehoefte worden voorzien. Dat is hier niet het geval, maar het college heeft ook niet op grond van artikel 43.2 van de planregels een afwijking van de parkeereisen vergund.

12.1.

In het bestreden besluit is uitgegaan van een parkeerbehoefte van 12 parkeerplaatsen. Dit is gebaseerd op het uitgangspunt van één parkeerplaats per tien bewoners dat het COA landelijk hanteert voor asielzoekerscentra in het algemeen. In het verweerschrift en op de zitting heeft het college uitgelegd dat dit de totale parkeerbehoefte voor de opvanglocatie betreft, dus voor bewoners en personeel samen. Feitelijk gaat het alleen om de parkeerbehoefte voor het personeel, omdat ervan wordt uitgegaan dat asielzoekers zelf geen auto bezitten. Dat geldt zeker voor minderjarige asielzoekers. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kon het college dit uitgangspunt hanteren. In dit geval zijn op grond hiervan 8 parkeerplaatsen nodig. Volgens de omgevingsvergunning mogen namelijk maximaal 80 AMV’ers worden opgevangen. Het college hanteert een ruimer aantal van 12 parkeerplaatsen, omdat bij de wisseling van diensten voor korte tijd meer personeel tegelijk aanwezig is. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college de parkeerbehoefte hiermee niet heeft onderschat.
Niet in geschil is dat niet op eigen terrein in de parkeerbehoefte wordt voorzien. Het college heeft erkend dat in zoverre ten onrechte geen toepassing is gegeven aan artikel 43.2 van de planregels om af te wijken van de parkeereisen uit de beheersverordening. Het bestreden besluit is op dit punt in strijd met de planregels over parkeren, maar de voorzieningenrechter verwacht dat het gebrek in het besluit op bezwaar kan worden hersteld. Het college heeft namelijk laten weten dat in het besluit op bezwaar alsnog een afwijking zal worden vergund op grond van artikel 43.2 van de planregels. Dat is mogelijk als op andere wijze in de nodige parkeerruimte wordt voorzien. Het college heeft daarover naar voren gebracht dat er voldoende (betaalde) parkeerruimte is in de openbare parkeergarage naast het gebouw en dat er daarnaast gratis openbare parkeerplaatsen beschikbaar zijn bij de huidige opvanglocatie aan de Seringenstraat op ongeveer 750 m van de nieuwe locatie. De voorzieningenrechter acht het voldoende aannemelijk dat hiermee voldoende in de parkeerbehoefte kan worden voorzien en dat alsnog een afwijking kan worden vergund. Gelet hierop is er ook op dit punt geen reden om een voorlopige voorziening te treffen.

Is het geluidonderzoek op de juiste uitgangspunten gebaseerd?

13. Verzoekster betoogt dat in het geluidonderzoek van een aantal onjuiste uitgangspunten is uitgegaan. In de eerste plaats is volgens verzoekster ten onrechte aangenomen dat maximaal 24 bewoners tegelijk op het dakterras aanwezig zullen zijn. Verzoekster twijfelt ook aan de juistheid van het uitgangspunt dat maximaal de helft van het aantal aanwezige bewoners op het dakterras tegelijk zal spreken. Zij wijst er onder meer op dat het denkbaar is dat veel bewoners op het dakterras zullen bellen met familieleden van wie zij gescheiden zijn. Ook het uitgangspunt dat de bewoners slechts tot 22.00 uur op het dakterras aanwezig zijn is volgens verzoekster onjuist. Verder is er in het onderzoek ten onrechte van uitgegaan dat geen sprake zal zijn van achtergrondmuziek. Verzoekster stelt dat het gebruikelijk is dat jongeren muziek afspelen in de openbare ruimte, al dan niet met speakers.

13.1.

In de GOFL zijn de resultaten van het uitgevoerde geluidonderzoek beschreven. De relevante geluidbron is in dit geval het dakterras, waar een buitenruimte wordt gemaakt voor de bewoners van de tijdelijke opvanglocatie. In de GOFL is de door Witteveen+Bos gemaakte geluidberekening beschreven. Het college stelt zich op basis van de uitkomsten van die berekening op het standpunt dat sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat wat betreft geluid.

13.2.

De gronden die verzoekster aanvoert, richten zich tegen een aantal uitgangspunten in het akoestisch onderzoek van Witteveen+Bos.
In voorschrift 3 van de omgevingsvergunning is uitdrukkelijk voorgeschreven dat het dakterras uitsluitend tussen 7.00 en 22.00 uur mag worden gebruikt en dat er maximaal 24 personen tegelijk aanwezig mogen zijn. Dit is dus juridisch bindend vastgelegd. In het geluidonderzoek kon daarom van deze uitgangspunten worden uitgegaan. Als deze eisen niet worden nageleefd, is dat een kwestie van handhaving.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat kan worden getwijfeld aan de juistheid van de aanname dat maximaal 12 personen tegelijk spreken. Het college heeft niet goed genoeg onderbouwd dat dit voor de specifieke doelgroep van jongeren tussen 15 en 18 jaar een realistische aanname is. Over het muziekgeluid heeft het college gesteld dat dit niet is vergund, maar naar het oordeel van de voorzieningenrechter blijkt dat niet duidelijk genoeg uit de omgevingsvergunning. Als muziekgeluid niet is uitgesloten, had dat in het akoestisch onderzoek moeten worden betrokken. Het college moet op deze punten in het besluit op bezwaar een nadere onderbouwing geven en indien nodig nadere voorschriften stellen.

13.3.

De voorzieningenrechter ziet in de onzekerheid over de juistheid van enkele van de uitgangspunten van het geluidonderzoek geen reden om het bestreden besluit te schorsen. Er zal mogelijk tijdelijk een hogere geluidbelasting optreden op de woningen van omwonenden, maar dat is niet zeker. Het college heeft bijvoorbeeld gesteld dat voor de 12 sprekende personen van een worstcasevariant voor het bronvermogen is uitgegaan, die eigenlijk een overschatting van het geluidniveau oplevert. Het is dus denkbaar dat bij een groter aantal sprekers in de praktijk toch geen hogere geluidbelasting wordt bereikt dan in het geluidonderzoek is berekend. Tegenover het belang van de omwonenden staan het belang van het COA en het maatschappelijke belang om de tijdelijke opvanglocatie voor 80 AMV’ers op korte termijn te kunnen gebruiken. Er is een dringend tekort aan opvangplaatsen voor asielzoekers. Bovendien is deze opvanglocatie mede bedoeld voor de huisvesting van 50 AMV’ers die nu nog worden opgevangen op de locatie aan de Seringenstraat in Papendrecht die binnenkort wordt gesloten. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter moeten het belang van het COA en het maatschappelijke belang daarom in dit geval zwaarder wegen.

Zijn de maatregelen voor sociale veiligheid en geluid voldoende verzekerd?

14. Volgens verzoekster is onvoldoende verzekerd dat de maatregelen die in paragraaf 4.10 van de GOFL zijn genoemd daadwerkelijk worden uitgevoerd vóór en na de ingebruikname van de locatie. Verzoekster noemt in het bijzonder de maatregelen voor sociale veiligheid, inclusief het veiligheidsplan, en geluid.

14.1.

In paragraaf 4.10 van de GOFL is beschreven dat het COA een pakket aan maatregelen treft om de sociale veiligheid en overige niet-fysieke effecten, zoals geluid, parkeren en luchtkwaliteit, in de omgeving van de planlocatie te waarborgen. Het COA heeft hierover afstemming met de gemeente.

14.2.

Over geluid staat in de GOFL dat het COA toezicht houdt op het gebruik van het dakterras, dat normaliter 30% van de bewoners (24 personen) tegelijk op het dakterras aanwezig zullen zijn en dat het dakterras om 22.00 uur dicht gaat. Het maximum aantal personen op het dakterras en de tijden waarop het dakterras gebruikt mag worden zijn bindend vastgelegd in voorschrift 3 van de omgevingsvergunning. De uitvoering van deze maatregelen is daarom naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende verzekerd. Voor zover het COA zich hier niet aan zou houden, is dat een kwestie van handhaving.

14.3.

De voorzieningenrechter heeft begrip voor de zorgen die bij omwonenden leven over wat het voor hen gaat betekenen als er vanwege de opvanglocatie nabij hun woningen ineens zo’n grote groep jongeren wordt gehuisvest. Het is een illusie om te denken dat die jongeren zich buiten alleen op het daarvoor bedoelde dakterras zullen ophouden. Maar dat neemt niet weg dat het college bij de beoordeling van deze vergunningaanvraag in beginsel niet hoeft uit te gaan van een situatie waar in de openbare ruimte overlast wordt veroorzaakt. Deze overlast is namelijk primair een kwestie van handhaving van de openbare orde. Omdat het hier om een bijzondere doelgroep gaat van 80 AMV’ers in de leeftijd van 15 tot 18 jaar, kan het college in het ruimtelijke spoor echter niet volledig aan het aspect sociale veiligheid voorbijgaan. Het college heeft hier ook aandacht aan besteed.
In de GOFL zijn maatregelen voor de sociale veiligheid vermeld. Volgens de GOFL stelt het COA in samenwerking met de hulpdiensten, de gemeente en de Veiligheidsregio een veiligheidsplan op voor de opvanglocatie. Daarin zijn de specifieke veiligheidsmaatregelen en verantwoordelijkheden vastgelegd. De GOFL vermeldt welke onderdelen in ieder geval in het veiligheidsplan worden uitgewerkt. Uit het bestreden besluit blijkt dat het beschreven maatregelenpakket volgens het college toereikend is om hinder voor de omgeving te voorkomen. Verzoekster heeft dat op zichzelf niet bestreden. Het probleem is voor verzoekster vooral dat de maatregelen voor de sociale veiligheid, in het bijzonder het veiligheidsplan, niet duidelijk in de omgevingsvergunning zijn vastgelegd.
Ter zitting hebben het college en het COA gesteld dat het veiligheidsplan in voorbereiding is en klaar zal zijn voordat de tijdelijke opvanglocatie in gebruik wordt genomen. De voorzieningenrechter vindt het voor de omwonenden belangrijk dat er op dit punt meer zekerheid is. De omgevingsvergunning biedt die zekerheid op dit moment niet. In de omgevingsvergunning is namelijk niet duidelijk voorgeschreven dat het veiligheidsplan vóór de ingebruikname van de opvanglocatie moet zijn vastgesteld. Het college kan in het besluit op bezwaar alsnog een voorschrift hierover aan de omgevingsvergunning verbinden en heeft op de zitting toegezegd dit te zullen doen. Het besluit op bezwaar is echter niet op korte termijn te verwachten en het COA wil de opvanglocatie eind januari al in gebruik nemen. De voorzieningenrechter zal daarom een voorlopige voorziening treffen. Die houdt in dat het COA de tijdelijke opvanglocatie voor de opvang van 80 AMV’ers pas in gebruik mag nemen nadat het veiligheidsplan als bedoeld in paragraaf 4.10 van de GOFL is vastgesteld.

Ontbrekende documenten bij de omgevingsvergunning

15. Verzoekster voert aan dat een aantal documenten ontbreekt bij de omgevingsvergunning. Dit zijn het advies van de Adviescommissie Omgevingskwaliteit, de geluidberekening van 13 november 2025 en het integraal advies van de Omgevingsdienst Zuid-Holland-Zuid van 12 december 2025.

15.1.

De genoemde stukken zijn niet als bijlage bij de omgevingsvergunning gevoegd. Het college heeft het advies van de Omgevingsdienst Zuid-Holland-Zuid van 12 december 2025, samen met het aanvullende advies van 18 december 2025, inmiddels verstrekt. Het college zal dit advies in bezwaar alsnog als bijlage aan de omgevingsvergunning toevoegen.
Het advies van Adviescommissie Omgevingskwaliteit gaat over welstandsaspecten. Verzoekster heeft over dat onderwerp geen gronden aangevoerd. Verder heeft het college in het verweerschrift toegelicht dat de geluidberekeningen van 13 november 2025 bestaan uit technische databestanden die door specialistische software moeten worden ingelezen. De voorzieningenrechter begrijpt hieruit dat het technisch niet mogelijk is de geluidberekeningen als bijlage bij de omgevingsvergunning te voegen. De databestanden zijn volgens het college wel verwerkt in het advies van de Omgevingsdienst Zuid-Holland-Zuid.
Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter in zoverre geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.

Conclusie en gevolgen

16. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de hierna te melden voorlopige voorziening.

16.1.

Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst moet het college het griffierecht aan verzoekster vergoeden. Daarom krijgt verzoekster ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoekster een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 934,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.868,-.

Beslissing

De voorzieningenrechter:

- bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat de tijdelijke opvanglocatie voor de opvang van 80 AMV’ers pas in gebruik mag worden genomen nadat het veiligheidsplan als bedoeld in paragraaf 4.10 van het rapport van 18 december 2025 (bijlage 6 bij de aanvraag) is vastgesteld;
- bepaalt dat de voorlopige voorziening geldt tot zes weken na het besluit op bezwaar;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,- aan verzoekster moet vergoeden;

- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan verzoekster.

Deze uitspraak is gedaan door mr. V. van Dorst, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. R. Teuben, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2026.

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Omgevingswet

Artikel 5.1. (omgevingsvergunningplichtige activiteiten wet)

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:

a. een omgevingsplanactiviteit,

(…)

tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.
(…)

Artikel 5.18. (beoordelingsregels aanvraag artikel 5.1-activiteiten bij algemene maatregel van bestuur)1. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over het verlenen of weigeren van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 5.1.
(…)

Artikel 5.21. (artikel 5.18 beoordelingsregels aanvraag omgevingsplanactiviteit)1. Voor een omgevingsplanactiviteit worden de regels, bedoeld in artikel 5.18, gesteld met het oog op de doelen van de wet.

2. De regels strekken er in ieder geval toe dat:

a. de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van daarvoor in het omgevingsplan gestelde regels,

b. de omgevingsvergunning ook kan worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties,

c. op de beslissing of de omgevingsvergunning in een geval als bedoeld onder b kan worden verleend als het gaat om een omgevingsplanactiviteit anders dan van provinciaal of nationaal belang geheel en als het gaat om een omgevingsplanactiviteit van provinciaal of nationaal belang gedeeltelijk van overeenkomstige toepassing zijn:

1°. de op grond van de artikelen 2.22 en 2.24 gestelde regels over omgevingsplannen,

2°. de op grond van de artikelen 2.33 en 2.34 gegeven instructies over omgevingsplannen.

3. De regels, bedoeld in het tweede lid, aanhef en onder c, onder 1°, strekken er ook toe dat als in een op grond van artikel 2.22 gestelde regel toepassing is gegeven aan artikel 2.32, eerste lid, een verzoek als bedoeld in laatstbedoeld lid ook kan worden gedaan door Onze Minister die het aangaat.

4. Van het tweede lid kan worden afgeweken voor een omgevingsplanactiviteit die betrekking heeft op een maatwerkregel.

Bijlage bij artikel 1.1 van deze wetA. BegrippenVoor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:(…)buitenplanse omgevingsplanactiviteit: activiteit, inhoudende:

a. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of

b. een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan;
(…)
omgevingsplanactiviteit:activiteit, inhoudende:

a. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan,

b. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of

c. een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan;
(…)

Besluit kwaliteit leefomgeving

Artikel 8.0a. (beoordelingsregels omgevingsplanactiviteit algemeen)1. Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een omgevingsplanactiviteit, wordt, als het gaat om een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten, de omgevingsvergunning verleend als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning.

2. Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Planregels beheersverordening “Reparatie beheersverordening Papendrecht 2021”

Artikel 41 Algemene gebruiksregels41.3 Parkerena. Bij het oprichten van gebouwen of het veranderen van gebruik dient de inrichting van elk perceel zodanig te zijn dat voldoende ruimte aanwezig is om zowel het parkeren als het eventueel laden en lossen op eigen terrein te kunnen afwikkelen. Op eigen terrein dient voorzien te zijn in voldoende parkeeraccommodatie, inclusief parkeergelegenheid voor werknemers en bezoekers, conform de parkeernormen zoals opgenomen in de Parkeernormennota Papendrecht 2018, vastgesteld op 6 februari 2018.

b. Indien de Parkeernormennota Papendrecht 2018 wordt gewijzigd of herzien, wordt rekening gehouden met de gewijzigde of herziene versie van dit beleid.

Artikel 43 Algemene afwijkingsregels43.2 ParkerenBij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in 40.7 en 41.3:

a. indien het voldoen aan die bepalingen door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit of;

b. voor zover op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingruimte, dan wel laad- of losruimte wordt voorzien.

Voorlopige voorziening omgevingsvergunning tijdelijke opvanglocatie voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen in Papendrecht