Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 25/4656
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 maart 2026 in de zaak tussen
[naam 1] en [naam 2] , uit Utrecht, eisers
(gemachtigde: drs. C. van Oosten),
en
de Autoriteit Consument & Markt (ACM),
(gemachtigden: mr. N.H. de Jong en mr. S.A. Broodman).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Eneco Warmte en Koude Leveringsbedrijf B.V. (EWK), uit Rotterdam.
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van het verzoek van eisers om voor het jaar 2022 handhavend op te treden tegen EWK door artikel 7, derde lid, van de Warmtewet toe te passen en een rendementstoets in te zetten. Eisers zijn het niet eens met deze afwijzing. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van het handhavingsverzoek.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de afwijzing van het handhavingsverzoek standhoudt. Eisers krijgen dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eisers hebben op 31 juli 2024 bij de ACM een handhavingsverzoek ingediend waarin zij de ACM verzoeken een rendementstoets uit te voeren bij EWK over de jaren 2022 en 2023.
2.1.
De ACM heeft dit handhavingsverzoek met het besluit van 15 november 2024 afgewezen. Met het bestreden besluit van 7 mei 2025 op het bezwaar van eisers is de ACM met aanvulling van de motivering voor het jaar 2023 bij de afwijzing van het handhavingsverzoek gebleven.
2.2.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.3.
De ACM heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank
toegezonden. Voor (een gedeelte van) enkele stukken (vertrouwelijke stukken) heeft de ACM de rechtbank medegedeeld dat uitsluitend zij daarvan kennis zal mogen nemen. [1] Zij heeft de rechtbank verzocht te beslissen dat de beperkte kennisneming gerechtvaardigd is.
2.4.
De ACM heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.5.
Bij beslissing van 20 januari 2026 heeft de rechter-commissaris de beperking van
de kennisneming van de vertrouwelijke stukken gerechtvaardigd geacht. Eisers en EWK hebben geen toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb verleend. De rechtbank heeft dan ook zonder kennisneming van de vertrouwelijke stukken uitspraak gedaan.
2.6.
De rechtbank heeft het beroep op 11 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers en [naam 3] gemachtigd om op de zitting voor [naam 1] het woord te voeren. Voor de ACM zijn verschenen haar gemachtigden en mr. L. Fleggeert. Voor EWK is verschenen A.P. Huitzing.
Beoordeling door de rechtbank
3. Eisers hebben het handhavingsverzoek gedaan omdat zij menen te veel te hebben betaald voor hun warmte-afname bij EWK. Zij stellen dat EWK een meer dan redelijk rendement heeft behaald en verzoeken de ACM over de jaren 2022 en 2023 een rendementstoets uit te voeren en handhavend tegen EWK op te treden door toepassing van artikel 7, derde lid, van de Warmtewet.
4. De ACM heeft het handhavingsverzoek afgewezen omdat een rendementstoets over 2022 niet mogelijk is nu een maatstaf voor het redelijk rendement over dat jaar ontbreekt. Voor het jaar 2023 heeft de ACM - kort gezegd - het handhavingsverzoek afgewezen op grond van haar prioriteringsbeleid. [2] De ACM vindt nader onderzoek niet doeltreffend en doelmatig.
5. Het beroep van eisers richt zich alleen op de afwijzing van het handhavingsverzoek voor het jaar 2022. De rechtbank laat de afwijzing van het handhavingsverzoek voor zover dat ziet op het jaar 2023 dan ook buiten haar beoordeling.
Wettelijk kader
6. Artikel 7 van Pro de Warmtewet luidt als volgt:
1. De Autoriteit Consument en Markt verzamelt, analyseert en bewerkt inlichtingen en gegevens met betrekking tot de ontwikkeling van de rendementen behaald door leveranciers en de kosten en opbrengsten per soort warmtenet. De Autoriteit Consument en Markt brengt binnen twee jaar na de inwerkingtreding van deze wet, en vervolgens telkens na twee jaar aan Onze Minister verslag uit van de monitoring.
2. De Autoriteit Consument en Markt toetst of het rendement van een leverancier op al zijn netten gezamenlijk hoger is dan een door de Autoriteit Consument en Markt vast te stellen redelijk rendement.
3. Indien het rendement van een leverancier op al zijn netten gezamenlijk hoger is dan een door de Autoriteit Consument en Markt vast te stellen redelijk rendement, kan de Autoriteit Consument en Markt het meer dan redelijk behaalde rendement door middel van een correctiefactor laten verdisconteren in de toekomstige tarieven van die leverancier.
4. Bij beleidsregel van de Autoriteit Consument en Markt worden nadere regels gesteld ter uitvoering van de leden twee en drie, waarbij in ieder geval regels worden gesteld over:
a. de elementen en wijze van berekenen van het rendement van een leverancier;
b. de vaststelling van het redelijk rendement;
c. de wijze waarop en de periode waarin verdisconteerd wordt.
7. Bij de behandeling op zitting is komen vast te staan dat de beroepsgrond inhoudt dat eisers vinden dat de maatstaf voor het rendement 2022 direct bij inwerkintreding van artikel 7, tweede tot en met vierde lid, van de Warmtewet in oktober 2021 [3] - en dus zonder vaststelling van beleid als bedoeld in artikel 7, vierde lid, van de Warmtewet - had kunnen worden vastgesteld. Eisers stellen dat het immers een politieke keuze is die ook direct gemaakt had kunnen worden en dat bijvoorbeeld gekozen had kunnen worden om een rendement van 8% een redelijk rendement te vinden.
8. Deze beroepsgrond slaagt niet. Voor de maatstaf redelijk rendement dient er in het kader van de zorgvuldigheid en het feit dat er op basis van de maatstaf redelijk rendement belastende besluiten kunnen worden genomen een goede publiekrechtelijke grondslag te zijn. Pas eerst voor het jaar 2023 is daarvan sprake. De ACM stelt terecht dat zij pas vanaf oktober 2021 de bevoegdheid heeft om de rendementstoets uit te voeren en dat in de Nota van Toelichting bij het Besluit waarbij het tijdstip van inwerkingtreding is vastgesteld, ook nadrukkelijk staat dat de ACM nadere regels moet vaststellen om de rendementstoets ook daadwerkelijk te kunnen uitvoeren. Die nadere regels heeft de ACM – na zorgvuldige voorbereiding met een adviesrapport, consultatie in de sector en het betrekken van de ontvangen zienswijzen – in augustus 2023 vastgesteld met de Beleidsregel rendementstoets warmte [4] (waarin de ACM heeft uitgewerkt hoe het behaalde rendement kan worden berekend en op welke wijze de correctie plaats kan vinden), de Beleidsregel Regulatorische accountingregels [5] (waarin de verslaggevingsregels staan die warmteleveranciers moeten toepassen bij het aanleveren van financiële gegevens aan de ACM voor de uitvoering van de rendementstoetsen) en het Besluit WACC warmteleveranciers (WACC-besluit) [6] met daarin het redelijk rendement dat warmteleveranciers over periode 2023-2025 mogen behalen.
In de Nota van Toelichting is ook al de verwachting uitgesproken dat het na inwerkingtreding van artikel 7, tweede tot en met vierde lid, van de Warmtewet enige jaren zal duren voordat de ACM ten aanzien van een individuele leverancier kan besluiten het gereguleerde tarief te corrigeren. Het vergt immers tijd om voor individuele bedrijven de benodigde data te verzamelen om vast te stellen dat het rendement van een leverancier hoger is dan een door de ACM vast te stellen redelijk rendement.
9. Het is dan ook pas vanaf augustus 2023 dat de nieuwe norm voor warmteleveranciers inhoudelijk is vastgesteld en duidelijk is wat van hen wordt verlangd. Daarom kan de ACM pas vanaf augustus 2023 de rendementstoets uitvoeren. Het voorgaande betekent dat er voor het jaar 2022 geen maatstaf is voor het redelijk rendement zodat de ACM het verzoek om handhaving voor het jaar 2022 heeft kunnen afwijzen.
10. Nu er geen maatstaf is voor het jaar 2022 is het betoog van eisers over de hoogte van het rendement voor 2022 van EWK - wat daar ook van zij - niet relevant.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de afwijzing van het handhavingsverzoek voor het jaar 2022 in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V. van Dorst, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Traousis-van Wingaarden, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.