Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 25/9866
uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 januari 2026 in de zaak tussen
[verzoeker], uit Rockanje, verzoeker
(gemachtigde: mr. D.R.D.A. Buren-Baks),
en
het college van burgemeester en wethouders van Voorne aan Zee
(gemachtigden: [naam 1] en [naam 2]).
Procesverloop
1. Met het bestreden besluit van 27 oktober 2025 heeft het college aan verzoeker een last onder bestuursdwang opgelegd wegens het bouwen van een schuur, carport en tent op het perceel aan de [adres] (het perceel). Verzoeker heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
1.1.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 7 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben (digitaal) deelgenomen: verzoeker (digitaal), de gemachtigde van verzoeker (digitaal) en de gemachtigden van het college.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
2. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Deze vraag beantwoordt zij aan de hand van de gronden van verzoeker.
2.1.
De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Totstandkoming van het besluit
3. Verzoeker is middellijk bestuurder van Vakantiehuis [naam vakantiehuis] ([naam vakantiehuis]). [naam vakantiehuis] is zelfstandig eigenaar van Landgoed Olaertsduyn, gelegen op het perceel.
3.1.
Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Ter plaatse van het perceel geldt het Omgevingsplan gemeente Voorne aan Zee. Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. [1] Op het perceel was voor zover relevant vóór 1 januari 2024 het “Omgevingsplan Buitengebied Westvoorne” van kracht. Voorgaand omgevingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Het perceel heeft de bestemming “Landschapselementen en Natuur” (artikel 15 van Pro de planregels van het bestemmingsplan).
3.2.
Het college heeft aan verzoeker een last onder bestuursdwang opgelegd, nadat een toezichthouder van het college had geconstateerd dat verzoeker de schuur, carport en tent niet heeft verwijderd naar aanleiding van eerder opgelegde lasten onder dwangsom. Het college heeft namelijk op 24 oktober 2023 een last onder dwangsom opgelegd voor de schuur en op 12 april 2024 een last onder dwangsom opgelegd voor de carport en tent. Volgens het college zijn de bouwwerken in strijd met de bestemming “Landschapselementen en Natuur” gebouwd. Verzoeker heeft hier volgens het college geen omgevingsvergunning voor, zodat sprake is van handelen in strijd met artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet.
Toetsingskader
4. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet is het verboden zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten, tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.
Op grond van artikel 15 van Pro de planregels mogen de gronden met de aanduiding “Landschapselementen en Natuur” worden gebruikt voor behoud, versterking, ontwikkeling en herstel van de aan de gronden eigen zijnde natuurwaarden en de landschappelijke, aardkundige en cultuurhistorische waarde.
Op grond van artikel 135 van Pro de planregels mag ter plaatse van deze aanduiding worden gebouwd ten behoeve van landschapselementen en natuur en gelden de volgende bouwregels:
gebouwen en overkappingen ten behoeve van beheer- en onderhoud, voor zover de oppervlakte (per gebouw) ten hoogste 15 m2 en de bouwhoogte ten hoogste 3 m bedraagt.
erf- en terreinafscheidingen met een bouwhoogte van ten hoogste 1,5 m
overige bouwwerken, geen gebouw en geen overkapping zijnde, met een bouwhoogte van ten hoogste 3 m.
Is er sprake van een overtreding ten aanzien van de schuur?
5. Verzoeker betoogt dat er ten aanzien van de schuur geen sprake is van een overtreding, omdat de schuur onder het overgangsrecht valt. Daartoe voert verzoeker aan dat het college van destijds op 26 april 1916 een bouwvergunning heeft verleend voor de schuur. Het gaat volgens verzoeker om een bestaande schuur die hij enkel heeft gerenoveerd.
5.1.
Een toezichthouder van het college heeft op 9 mei 2023 geconstateerd dat op het perceel een schuur van 20 meter lang en 10 meter breed is gebouwd met een oppervlakte van 200 m2. De schuur heeft een hoogte van 5,50 meter. De schuur heeft als functie om materiaal en voertuigen te stallen.
5.2.
Artikel 170.1, van de planregels luidt als volgt:
“Voor bouwwerken luidt het overgangsrecht als volgt:
een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het omgevingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot:
gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
[…];
[…];
dit lid onder a is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
5.3.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in bijvoorbeeld haar uitspraak van 18 juni 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2724, rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. Verzoeker verwijst naar een bouwvergunning van 26 april 1916. Met de bouwvergunning van 1916 heeft verzoeker naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat op het tijdstip van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan de huidige schuur gebouwd kon worden op grond van deze bouwvergunning. Op zitting is met verzoeker besproken en door verzoeker erkend dat uit de bouwvergunning van 1916 blijkt dat er een loods is toegestaan van 10 meter lang en 5 meter breed. Verzoeker heeft de volledige schuur vernieuwd en vergroot naar een schuur van 20 bij 10 meter breed. Gelet hierop wordt niet voldaan aan artikel 170.1, onder a en b, van de planregels, zodat de schuur niet onder het overgangsrecht valt.
Is er sprake van een overtreding ten aanzien van de carport?
6. Verzoeker betoogt ook dat er ten aanzien van de carport geen sprake is van een overtreding, omdat deze onder het overgangsrecht valt. Daartoe voert verzoeker aan dat deze enkel is verplaatst om een monumentale beukenboom te beschermen. De carport was dus al aanwezig volgens verzoeker. Verzoeker onderbouwt dit met een foto uit een artikel van 1997. Er is dus sprake van een bestaand bouwwerk en niet een nieuw bouwwerk.
6.1.
De toezichthouder van het college heeft op 7 november 2023 geconstateerd dat op het perceel een carport is gebouwd. De carport is 6 meter lang en 5 meter breed met een oppervlakte van 30 m2. De carport heeft een goothoogte van 3 meter en een bouwhoogte van 4 meter.
6.2.
Verzoeker moet aannemelijk maken dat de carport ten tijde van de inwerkingtreding van het omgevingsplan legaal aanwezig was (zie artikel 170.1, onder a en onder e van de planregels). Met het overleggen van een artikel uit 1997 heeft verzoeker dit niet aannemelijk gemaakt, omdat hieruit niet blijkt dat er een vergunning is verleend voor de carport. Gelet op voorgaande kan ook de carport niet onder het overgangsrecht vallen.
Is er sprake van een overtreding ten aanzien van de tent?
7. Verzoeker betoogt dat er ten aanzien van de tent geen sprake is van een overtreding, omdat de tent geen bouwwerk is. De tent is volgens verzoeker geen constructie van enige omvang en is ook niet direct of indirect met de grond verbonden. De tent is verplaatsbaar. Er is dus in het geheel geen omgevingsvergunning nodig voor een omgevingsplanactiviteit, nu de regels enkel zien op bouwwerken.
7.1.
Op grond van artikel 22.26 van de planregels van het omgevingsplan is het verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken.
In de bijlage bij de Omgevingswet is het begrip bouwwerk gedefinieerd als constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren, […].
7.2.
De toezichthouder van het college heeft op 20 februari 2024 geconstateerd dat er een tent ten behoeve van het drogen van openhaardhout is gerealiseerd. Het gaat om een groenkleurige tent van 7 meter lang, 3 meter breed en 2,50 meter hoog. Onder de tent zijn stelconplaten aangebracht. De tent heeft eerst naast de woning gestaan, waarna de tent is verplaatst naar de huidige locatie. De tent staat nu tegenover de grote schuur.
7.3.
De voorzieningenrechter overweegt dat de tent is aan te merken als bouwwerk. De enkele stelling van verzoeker dat de tent verplaatsbaar is, doet niet af aan de omstandigheid dat de tent op de grond staat en bedoeld is om ter plaatse te functioneren. De tent is een constructie van enige omvang, nu deze met palen aan elkaar verbonden is aan het doek. Dit brengt met zich dat het verbod van artikel 22.26 van de planregels geldt voor de tent.
Tussenconclusie
8. Gelet op wat onder 5, 6 en 7 is overwogen ziet de voorzieningenrechter in hetgeen verzoeker heeft aangevoerd geen aanleiding om te oordelen dat er geen sprake is van een overtreding ten aanzien van de genoemde bouwwerken. Het college is bevoegd om handhavend op te treden voor zover verzoeker geen omgevingsvergunning heeft voor een omgevingsplanactiviteit (artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet).
Beginselplicht tot handhaving
9. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
9.1.
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
Concreet zicht op legalisatie
10. Verzoeker betoogt dat er ten aanzien van de schuur en carport sprake is van concreet zicht op legalisatie, omdat verzoeker op 25 november 2025 een aanvraag heeft ingediend voor een omgevingsvergunning voor de schuur en carport.
10.1.
Voor het antwoord op de vraag of concreet zicht op legalisatie bestaat, moet worden gekeken naar de feiten en omstandigheden ten tijde van de besluitvorming (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 3 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1396). Aangezien de procedure hangende de bezwaarprocedure is, zal het college moeten beoordelen of een aanvraag voldoende is om af te zien van handhavend optreden.
10.2.
Zoals de Afdeling heeft overwogen onder 10.2 van haar uitspraak van 23 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:800, is het bevoegd gezag bij een concreet zicht op legalisatie niet zonder meer verplicht om af te zien van handhavend optreden. In dat geval zal het bevoegd gezag nog steeds een afweging moeten maken tussen alle betrokken belangen, waarbij het bevoegd gezag rekening zal moeten houden met de omstandigheden van het concrete geval.
10.3.
Uit de stukken blijkt dat het college meerdere malen heeft aangegeven niet mee te willen werken aan legalisering. Op zitting heeft het college nogmaals bevestigd dat, ondanks de ingediende aanvragen, het geen medewerking wil verlenen aan legalisatie van de betreffende bouwwerken. Het college heeft daarbij in aanmerking genomen dat optreden tegen situaties waarbij sprake is van een illegale bouw volgens het geldende handhavingsbeleid prioriteit heeft. Dit geldt des te meer in het geval van gronden met de bestemming “Landschapselementen en Natuur”. De bouwmogelijkheden op gronden met deze bestemming zijn zeer beperkt en het college wil precedentwerking ten aanzien van deze gronden voorkomen. Gelet hierop is de voorzieningenrechter voorlopig van oordeel dat er geen concreet zicht op legalisatie is, zodat er geen aanleiding voor het college is om af te zien van handhaving.
Evenredigheid van handhavend optreden
11. Verzoeker betoogt dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom handhaving niet onevenredig is. Verzoeker voert daartoe aan dat de enkele opmerking van het college dat de overtreding prioriteit heeft volgens het handhavingsbeleid onvoldoende is. Het college had volgens verzoeker ook moeten onderzoeken waarom in dit geval handhaving niet onevenredig zou zijn.
11.1.
Zoals onder 10 is overwogen geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoeker vooralsnog geen bijzondere omstandigheden heeft genoemd op grond waarvan het college had behoren af te zien van handhaving.
Begunstigingstermijn
12. Verzoeker betoogt dat hij niet binnen de gegeven begunstigingstermijn de last kan uitvoeren. Voor het afbreken van de betreffende bouwwerken moet een deskundig sloopbedrijf worden aangenomen, waarvan het voorts nog niet vaststaat dat het sloopbedrijf ook binnen de gegeven termijn de sloop kan uitvoeren gelet op de doorlooptijden.
Verzoeker voert voorts aan dat niet valt in te zien waarom het college een dergelijke korte begunstigingstermijn heeft verbonden aan de last. Het belang van het college ontbreekt. Er is geen sprake van een acuut gevaar, zoals instortingsgevaar of van ernstige overlast in het geval van (voorlopige) instandhouding van de schuur, tent en carport. Het college heeft dan ook onvoldoende gemotiveerd waarom in dit geval de begunstigingstermijn evenredig is.
12.1.
Op grond van artikel 5:24, tweede lid, van de Awb vermeldt de last onder bestuursdwang de termijn waarbinnen zij moet worden uitgevoerd. Aan het college komt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn enige vrijheid toe. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 11 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1791), geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag zijn dan nodig is om de overtreding te kunnen beëindigen. Een begunstigingstermijn mag ook niet korter zijn dan nodig is om de overtreding te kunnen beëindigen. De begunstigingstermijn dient ertoe de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat bestuursdwang wordt toegepast. Alleen in spoedeisende gevallen geldt het voorgaande niet. Van een dergelijk geval is hier echter geen sprake.
12.2.
Het college heeft met het besluit van 10 december 2025 als laatst de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter. Zes weken is naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende om een aannemer of sloopbedrijf opdracht te geven om de bouwwerken af te breken. Hetgeen verzoeker naar voren brengt vormt geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid de genoemde begunstigingstermijn aan de last had kunnen verbinden.
Zorgvuldigheid
13. Verzoeker betoogt dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld, nu hij niet in de gelegenheid is gesteld om zijn zienswijze naar voren te brengen. De reden van het college hiervoor is dat er al eerder lasten onder dwangsom aan hem zijn opgelegd. Verzoeker stelt zich echter op het standpunt dat de twee lasten onder dwangsom niet aan hem, maar aan [naam vakantiehuis] zijn opgelegd. Om deze reden had verzoeker gehoord moeten worden.
13.1.
Op grond van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb stelt een bestuursorgaan een belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen.
Op grond van artikel 4:11, aanhef, onder b, van de Awb kan het college hiervan afzien voor zover de belanghebbende reeds eerder in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen en zich sindsdien geen nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan.
13.2.
Hoewel verzoeker niet dezelfde is als [naam vakantiehuis], is niet in geschil dat verzoeker middellijk bestuurder is van [naam vakantiehuis]. Verzoeker heeft in die hoedanigheid kennis kunnen nemen van de eerder opgelegde lasten onder dwangsom. Op zitting heeft verzoeker bevestigd dat hij op de hoogte was van de lasten onder dwangsom. Daarmee heeft het college kunnen afzien van het horen van verzoeker.
Conclusie en gevolgen
14. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Dat betekent dat de last onder bestuursdwang in stand blijft. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Vogtschmidt, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Regenboog, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 21 januari 2026.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: