Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/10100
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 augustus 2025 in de zaak tussen
[eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres
(gemachtigde: mr. R. Moghni),
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de minister
(gemachtigden: mr. J.P. ter Schure en mr. F. Hertzberger).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het besluit waarmee de minister een aan eiseres verleende subsidie heeft vastgesteld op nihil. Eiseres is het met deze nihilstelling niet eens en voert daartoe in de eerste plaats aan dat de minister niet bevoegd was om een steekproef te houden, dan wel dat de uitgevoerde steekproef onrechtmatig was. Verder heeft de minister volgens eiseres ten onrechte geconcludeerd dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet hebben plaatsgevonden en dat eiseres niet aan de subsidieverplichtingen heeft voldaan. Tot slot voert eiseres aan dat de nihilstelling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de subsidievaststelling.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het vaststellingbesluit onzorgvuldig tot stand is gekomen en dat de minister de subsidie op onjuiste gronden op nihil heeft vastgesteld. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop
2. Eiseres heeft op 30 juni 2021 een subsidie van € 13.475,00 aangevraagd op grond van de Subsidieregeling bonus zorgprofessionals COVID-19 (de Subsidieregeling). Bij besluit van 26 oktober 2021 heeft de minister aan eiseres een subsidie verleend van maximaal € 10.367,96. Met het primaire besluit van 8 december 2023 heeft de minister de subsidie vastgesteld op nihil en de reeds verstrekte subsidie teruggevorderd. Met het bestreden besluit van 22 oktober 2024 is de minister bij het primaire besluit gebleven.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op 17 juni 2025 op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft op 30 juni 2025 aanvullende gronden van beroep ingediend.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 10 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Op grond van de Subsidieregeling kunnen zorgaanbieders subsidie aanvragen voor het uitkeren van een bonus aan zorgprofessionals die een uitzonderlijke prestatie hebben geleverd in verband met de uitbraak van het coronavirus. Eiseres verleent bedrijfsmatig zorg en is een zorgaanbieder in de zin van de Subsidieregeling.
3.1.
Op 30 juni 2021 heeft eiseres een subsidie van € 13.475,00 aangevraagd voor veertien werknemers en één niet-werknemer (in de Subsidieregeling een ‘derde’ genoemd). Bij besluit van 26 oktober 2021 heeft de minister aan eiseres een subsidie verleend van maximaal € 10.367,96, welk bedrag als volgt is opgebouwd:
- bonussen voor veertien werknemers: € 5.385,94;
- bonus voor één derde: € 384,71;
- over de bonussen af te dragen belasting: € 4.597,31.
De minister heeft het bedrag van € 10.367,96 als voorschot aan eiseres uitbetaald.
3.2.
De minister heeft een steekproefcontrole uitgevoerd om een rechtmatige uitvoering van de subsidieregeling te borgen. Omdat eiseres deel uitmaakte van de steekproef, heeft de minister eiseres bij e-mail van 12 september 2023 verzocht informatie aan te leveren om zorgprofessionals voor de steekproefcontrole te kunnen selecteren.
3.3.
Met het primaire besluit heeft de minister de subsidie vastgesteld op nihil, omdat eiseres had nagelaten de gevraagde informatie aan te leveren. Daardoor kon de minister niet toetsen of eiseres de bonussen daadwerkelijk heeft uitbetaald en aan de subsidieverplichtingen heeft voldaan.
3.4.
Met het bestreden besluit heeft de minister het primaire besluit gehandhaafd. Hij heeft daaraan ten grondslag gelegd dat eiseres niet heeft aangetoond dat zij de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend heeft verricht. Uit de stukken die eiseres in bezwaar heeft aangeleverd blijkt dat de bonussen van de werknemers in de salarissen van december 2021 zijn verwerkt, terwijl ze al in november 2021 zouden zijn uitbetaald. Er kunnen geen bonussen worden uitbetaald voordat ze in de salarissen zijn verwerkt. Eiser heeft geen betaalbewijzen in de vorm van een dag- en bankafschrift aangeleverd. Bovendien kunnen de betaalbewijzen die eiseres heeft aangeleverd niet als bewijs dienen. De opmaak ervan komt namelijk niet overeen met de bankafschriften van de ING. Eiseres heeft ook geen factuur aangeleverd van de derde aan wie een bonus zou zijn uitbetaald. Eiseres heeft volgens de minister ook niet aangetoond dat zij over de bonussen belasting heeft afgedragen.
Wettelijk kader
4. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Kaderwet VWS-subsidies kunnen bij regeling van de minister de activiteiten waarvoor een subsidie kan worden verstrekt nader worden bepaald alsmede andere criteria voor die verstrekking worden vastgesteld.
4.1.
Artikel 15k van de Subsidieregeling bepaalt dat de minister subsidie kan verstrekken aan een zorgaanbieder voor het uitkeren van een bonus aan zorgprofessionals die werkzaamheden hebben verricht tijdens de COVID-19 uitbraak 2021. De COVID-19 uitbraak 2021 betreft de periode van 1 oktober 2020 tot 15 juni 2021. [1] Zorgprofessionals kunnen zowel werknemers zijn als derden, zoals zzp’ers. [2]
4.3.
De zorgaanbieder moet een ordentelijke administratie voeren die zodanig is ingericht dat daaruit te allen tijde de voor de vaststelling van de subsidie van belang zijnde rechten en verplichtingen, waaronder de betalingen, kunnen worden nagegaan. Voor de uitkeringen van de bonus aan derden moet de zorgaanbieder een afzonderlijke administratie bijhouden waaruit blijkt aan wie de bonus is uitgekeerd. [5]
4.4.
Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast. [6] De subsidie kan echter ook lager worden vastgesteld, bijvoorbeeld als de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen. [7] De zorgaanbieder moet op verzoek van de minister aantonen dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend hebben plaatsgevonden en dat is voldaan aan de aan de verleende subsidie verbonden verplichtingen. [8]
Mocht de minister een steekproef houden?
5. Eiseres voert aan dat de minister niet bevoegd was om een steekproefcontrole uit te voeren, omdat de Subsidieregeling na de subsidieverlening aan haar is gewijzigd. Voor zover de minister wel bevoegd was, was de steekproef volgens eiseres onrechtmatig. De minister heeft niet inzichtelijk gemaakt wat de criteria waren op basis waarvan de steekproef heeft plaatsgevonden. De minister laadt daarmee de verdenking op zich te handelen in strijd met het verbod van willekeur en discriminatie.
5.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat de minister niet bevoegd was om een steekproefcontrole uit te voeren. Reeds in het besluit van 26 oktober 2021 waarmee de subsidie aan eiseres is verleend, heeft de minister opgemerkt dat door middel van een steekproef wordt getoetst of de subsidieactiviteiten zijn uitgevoerd en aan de subsidieverplichtingen is voldaan. Dat de minister een steekproefcontrole zou uitvoeren, kan voor eiseres dus geen verrassing zijn geweest. Voor zover eiseres stelt dat de Subsidieregeling na de subsidieverlening is gewijzigd, heeft zij niet concreet gemaakt welke wijziging zij bedoelt en hoe die wijziging de bevoegdheid van de minister raakt. Verder oordeelt de rechtbank dat de steekproef niet onrechtmatig was. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat alle ondernemingen die voor de steekproef zijn geselecteerd, ondernemingen waren die werden genoemd in een proces-verbaal van de Nederlandse Arbeidsinspectie. Het ging om ondernemingen waarbij de Nederlandse Arbeidsinspectie bepaalde bedenkingen had. Ook de onderneming van eiseres kwam voor in het proces-verbaal. Dat de minister alle ondernemingen uit het proces-verbaal heeft geselecteerd voor de steekproef, getuigt niet van willekeur of discriminatie.
Heeft de minister kunnen stellen dat eiseres niet heeft aangetoond dat de subsidieactiviteiten zijn verricht?
6. Eiseres voert aan dat de minister ten onrechte heeft geconcludeerd dat zij niet heeft aangetoond dat de subsidieactiviteiten hebben plaatsgevonden en aan de subsidieverplichtingen is voldaan. Eiseres stelt voorop dat de bankafschriften zijn gedownload vanuit de ING-applicatie en dus wel als bewijs kunnen dienen. De minister heeft niet concreet gemaakt waarom die afschriften niet voldoen. Uit die bankafschriften blijkt dat de bonussen in november 2021 aan de werknemers en de derde zijn uitgekeerd. Dat de bonussen voor de werknemers in de salarissen van december 2021 zijn verwerkt, doet aan de betaling ervan niet af. Een factuur van de derde is niet nodig om aan te tonen dat de bonus aan de derde is uitgekeerd. De afdracht van de belasting over de bonussen blijkt uit de loonaangiften en de bankafschriften.
6.1.
Deze beroepsgrond slaagt voor zover het de uitbetaling van de bonussen betreft.
6.1.1.
De minister hoefde geen genoegen te nemen met de bankafschriften die eiseres heeft gedownload uit de ING-applicatie, zeker niet gelet op de aanleiding van de steekproef (zie hiervoor onder 5.1). De minister mocht dan ook van eiseres verlangen dat zij bankafschriften zou verstrekken met daarop verifieerbare gegevens, zoals een volgnummer. Het lag dan wel op de weg van de minister om concreet aan te geven waar de betreffende bankafschriften aan moesten voldoen. Dat heeft hij niet gedaan. De minister heeft slechts bij herhaling verzocht om bankafschriften te verstrekken, zonder te beschrijven aan welke kenmerken die bankafschriften moesten voldoen. Eerst ter zitting heeft de minister concreet gemaakt dat het moet gaan om bankafschriften waarop ten minste een volgnummer staat vermeld, maar dat is te laat – nog los van het feit dat onduidelijk is gebleven welke eisen de minister (naast een volgnummer) nog meer stelt aan de bankafschriften. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen.
6.1.2.
Daarnaast heeft de minister ten onrechte aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de bonussen aan de werknemers zijn betaald voordat ze in de salarissen zijn verwerkt en dat een factuur van de derde ontbreekt. De minister heeft daarmee aan eiseres namelijk eisen gesteld die de Subsidieregeling niet stelt.
6.2.
Deze beroepsgrond slaagt echter niet voor zover het de afdracht van de belasting over de bonussen betreft. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres niet heeft aangetoond dat zij over de bonussen belasting heeft afgedragen. Uit artikel 15l, aanhef en onder b, van de Subsidieregeling blijkt dat de belasting over de bonus daadwerkelijk moet zijn afgedragen om voor subsidiëring in aanmerking te komen. Eiseres heeft geen bankafschriften verstrekt waaruit de afdracht van de belasting blijkt.
Is de vaststelling van de subsidie in strijd met het evenredigheidsbeginsel?
7. Eiseres voert verder aan dat de nihilstelling van de subsidie en de terugvordering in strijd is met het evenredigheidbeginsel. Eiseres wordt – samen met [bedrijf] – geconfronteerd met meerdere terugvorderingen van in totaal ongeveer € 400.000,00. Bij een vaststelling van de subsidie op nihil ligt het faillissement van eiseres op de loer. Het is daarnaast in strijd met het evenredigheidsbeginsel dat aan eiseres verplichtingen worden tegengeworpen die ten tijde van de subsidieverlening nog niet bestonden.
7.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat vaststelling van de subsidie op een lager bedrag dan de subsidieverlening van € 10.367,96 voor haar onevenredig nadelige gevolgen heeft. Eiseres heeft slechts gesteld dat bij vaststelling van de subsidie op nihil een faillissement op de loer ligt, maar dat een faillissement daadwerkelijk dreigt heeft eiseres niet onderbouwd. Verder heeft eiseres niet concreet gemaakt welke verplichtingen haar door de minister worden tegengeworpen die ten tijde van de subsidieverlening nog niet bestonden. Het had wel op haar weg gelegen om dat te doen.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is gegrond. De minister heeft het bestreden besluit, zoals overwogen in 6.1.1 en 6.1.2, onzorgvuldig voorbereid en ten onrechte daaraan ten grondslag gelegd dat de bonussen te vroeg zijn uitbetaald en een factuur van de derde ontbreekt. Het besteden besluit moet dan ook worden vernietigd. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. De minister zal eiseres immers opnieuw in de gelegenheid moeten stellen om bankafschriften te verstrekken waaruit de uitbetaling van de bonussen en belasting blijkt, waarbij de minister concreet duidelijk moet maken welke eisen zij aan die bankafschriften stelt. Zo mogelijk verstrekt de minister aan eiseres een voorbeeld van een bankafschrift dat aan die eisen voldoet. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht dat de minister binnen tien weken een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres moet nemen. De rechtbank vindt deze termijn passend gelet op het nader onderzoek dat de minister moet doen.
9. Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,00. De bijstand door een gemachtigde levert twee punten op (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het verschijnen op de zitting), bij een wegingsfactor 1. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.814,00.
De beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de minister op om binnen tien weken na de dag van bekendmaking van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 371,00 aan eiseres te voldoen;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.814,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.B. Plomp, voorzitter, en mr. M.G.L. de Vette en mr. J. Fransen, leden, in aanwezigheid van R.A.I. de Bruijn, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:45, eerste lid
Bij de aanvraag tot subsidievaststelling toont de aanvrager aan dat de activiteiten hebben plaatsgevonden overeenkomstig de aan de subsidie verbonden verplichtingen, tenzij de subsidie voor de aanvang van de activiteiten wordt vastgesteld.
Artikel 4:46, eerste en tweede lid
1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
e subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
Kaderwet VWS-subsidies
Artikel 3, eerste lid
Onverminderd hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van Onze Minister de activiteiten waarvoor een subsidie of een specifieke uitkering kan worden verstrekt nader worden bepaald alsmede andere criteria voor die verstrekking worden vastgesteld.
Subsidieregeling bonus zorgprofessionals COVID-19
Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
COVID-19 uitbraak 2021:periode van 1 oktober 2020 tot 15 juni 2021 waarin een uitbraak van het COVID-19 virus heeft plaatsgevonden;
derde:persoon, anders dan een werknemer, die bij een zorgaanbieder werkzaamheden verricht of heeft verricht op basis van een arbeidsovereenkomst als bedoeld in artikel 610 van Pro Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek gesloten met een ander dan de zorgaanbieder, een overeenkomst van opdracht als bedoeld in artikel 400 van Pro Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, of overeenkomst van aanneming van werk als bedoeld in artikel 750 van Pro Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek;
zorgprofessional:een werknemer of derde die werkzaamheden heeft verricht tijdens de COVID-19 uitbraak bij de zorgaanbieder.
Artikel 10, eerste en tweede lid
1. De zorgaanbieder zorgt ervoor dat een ordentelijke administratie wordt gevoerd die zodanig is ingericht dat daaruit te allen tijde de voor de vaststelling van de subsidie van belang zijnde rechten en verplichtingen alsmede de gerealiseerde prestatie-eenheden en betalingen kunnen worden nagegaan.
2. De zorgaanbieder houdt voor uitkeringen van de bonus aan derden een afzonderlijke administratie bij waaruit blijkt aan wie de bonus is uitgekeerd.
Artikel 12, eerste lid
Bij subsidies, bedoeld in artikel 6, onderdeel a, toont de zorgaanbieder op verzoek van de minister op de in de beschikking aangegeven wijze aan dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend, zijn verricht en dat is voldaan aan de aan de verleende subsidie verbonden verplichtingen.
Artikel 15l
De subsidie voor activiteiten als bedoeld in artikel 15k bedraagt ten hoogste € 900 per zorgprofessional 2021 en bestaat uit de volgende berekeningsbestanddelen:
de aan de zorgprofessional 2021 netto uitgekeerde bonus 2021 van ten hoogste € 500; en
voor zover de bonus 2021 is uitgekeerd aan een werknemer: een bedrag dat ten hoogste 80% bedraagt van de bonus 2021 ten behoeve van de verschuldigde belasting als bedoeld in artikel 31a, tweede lid, van de Wet op de loonbelasting 1964, indien deze daadwerkelijk is afgedragen; of
voor zover de bonus 2021 is uitgekeerd aan een derde: een bedrag dat 75% bedraagt van de bonus 2021, ten behoeve van de op grond van artikel XXIII van het Belastingplan 2021 verschuldigde belasting.
Artikel 15q, eerste, tweede en vierde lid
1. De zorgaanbieder 2021 is verplicht de uitkering van de bonus 2021 aan te wijzen als eindheffingsbestanddeel als bedoeld in artikel 9.
2. De zorgaanbieder 2021 heeft een administratieplicht als bedoeld in artikel 10.
[…]
4. De bonus 2021 wordt zo spoedig mogelijk door de zorgaanbieder 2021 uitgekeerd aan de zorgprofessional 2021, doch in ieder geval binnen 5 maanden na de dagtekening van de subsidieverlening.
[…]
Artikel 15r, eerste lid
Subsidies, bedoeld in artikel 6, onderdeel a, worden vastgesteld overeenkomstig het bepaalde in artikel 12.