Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/6253
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 juli 2025 in de zaak tussen
[eiser 1] en
[eiser 2], uit [plaats] , eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de [gemeente]
(gemachtigde: mr. S.B.H. Fijneman).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij]( de Vishandel ) uit [plaats] ,
[derde-partij]( de Vishandel ) uit [plaats] ,
(gemachtigde: mr. M.J.E. Boudesteijn).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het verlenen van een omgevingsvergunning aan de Vishandel . Eisers zijn het niet eens met het verlenen van deze vergunning. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan
.Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
.Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat vergunningverlening niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Eisers krijgen geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Daarbij gaat de rechtbank in op de omvang van deze procedure en de vraag of sprake is van onlosmakelijke samenhang. Verder zal de vraag aan bod komen of het college in strijd met het bestemmingsplan in redelijkheid de vergunning heeft kunnen verlenen. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2.1.
Met het primaire besluit 1 van 24 maart 2022 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit ‘bouwen’.
2.2.
Met het primaire besluit 2 van 20 mei 2022 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit ‘handelen in strijd met regels van ruimtelijke ordening’.
2.3.
Met het bestreden besluit van 21 november 2022 heeft het college het bezwaar voor zover gericht tegen het primaire besluit 1 ongegrond verklaard en het primaire besluit, met een aanvullende motivering en de toevoeging van de activiteit ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’, in stand gelaten. Het college heeft daarnaast het bezwaar voor zover gericht tegen het primaire besluit 2 gegrond verklaard en het primaire besluit 2 herroepen en de gevraagde vergunning alsnog geweigerd.
2.4.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.5.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.6.
De Vishandel heeft een reactie ingediend.
2.7.
De rechtbank heeft het beroep op 13 juni 2025 op zitting behandeld, gelijktijdig met de zaken 24/52, 24/53, 23/3349 en 23/3589. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigden van het college, [persoon A] namens de Vishandel en de gemachtigde van de Vishandel .
Totstandkoming van het bestreden besluit
3.1.
De Vishandel heeft op 21 september 2021 verzocht om een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ voor het pand hoek [adres 1] en [adres 2] te [plaats] (hierna: het pand) om een voormalig bankfiliaal en een apotheek te verbouwen tot een viswinkel met bovenwoning. Ter plaatse geldt het [bestemmingsplan] en de bestemming ‘Gemengd 1’.
3.2.
Op 8 april 2022 heeft de Vishandel ten aanzien van hetzelfde pand een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’ om horeca als ondergeschikte functie mogelijk te maken.
3.3.
Met de primaire besluiten heeft het college de gevraagde vergunningen verleend.
3.3.
Eisers zijn woonachtig aan [adres 3] te [plaats] , in de directe nabijheid van het pand. Eisers kunnen zich niet vinden in de verleende vergunningen en hebben hiertegen bezwaar gemaakt.
3.4.
Het college heeft vervolgens het bestreden besluit genomen. Aan het bestreden besluit is ten grondslag gelegd dat het bouwplan in strijd is met het geldende bestemmingsplan, omdat dit detailhandel en kantoren op verdiepingen niet toestaat en omdat de maximale grote van een detailhandelsvestiging voor de vloeroppervlakte wordt overschreden. Omdat vergunningverlening niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening bestaat er aanleiding om in afwijking van het bestemmingsplan toch de vergunning voor bouwen te verlenen. De vergunning ziet daarmee zowel op de activiteit bouwen als op de activiteit afwijken van het bestemmingsplan. Het college stelt in dit verband dat de afwijkingen, gelet op het reeds bestaande gebruik en de bestaande bouw, relatief beperkt zijn. De vestiging van detailhandel is toegestaan en ook is niet gebleken van onaanvaardbare geur- of geluidshinder. Gelet op de goedgekeurde AIM-melding voor de koelinstallaties en de tekeningen behorende bij de aanvraag bestond er geen aanleiding voor onderzoek naar geur- en/of geluidsaspecten. Omdat sprake is van een klein project heeft het college van de parkeereis afgezien.
De omgevingsvergunning voor de ondersteunende horeca heeft het college vernietigd omdat dit in strijd met het bestemmingsplan is en niet geconcludeerd kan worden dat de druk op het woon- en leefklimaat van omwonenden in evenwicht blijft. Niet gesteld kan worden dat afwijking van het bestemmingsplan niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van eisers of de omgevingsvergunning voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘afwijken van het bestemmingsplan’ op redelijke gronden is verleend. De weigering van de gevraagde vergunning ten aanzien van de horecafunctie is niet in geschil en kan in deze procedure dus niet aan de orde komen.
4.1.
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
De aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend op 21 september 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
4.2.
Voor een weergave van de toepasselijke wettelijke bepalingen wordt verwezen naar de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Onlosmakelijke samenhang?
5. Eisers voeren aan dat alle onderdelen van het gehele project van de Vishandel onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. Het totale project omvat het samenvoegen van twee panden tot een viswinkel met horecagedeelte en bovengelegen woning en kantoorruimten. Binnen dit project worden er ook gevelwijzigingen uitgevoerd en een terras gecreëerd. Bovendien is een dertiental installaties aangebracht waarvoor geen vergunning is verleend. De afzonderlijke onderdelen van het project kunnen niet bestaan zonder de andere onderdelen. Daarmee is sprake van onlosmakelijke samenhang wat maakt dat het college het project als een geheel had moeten toetsen. Het college heeft ook ten onrechte alleen gekeken naar de aanvraag die voorlag, maar had het werkelijke beoogde gebruik in haar besluitvorming moeten meenemen.
5.1.
De rechtbank stelt voorop dat het college in het stelsel van de Wabo alleen kan beslissen over een omgevingsvergunning als er een aanvraag voor die vergunning is gedaan. Uitgangspunt van de Wabo is namelijk dat de aanvrager bepaalt voor welke activiteiten hij een aanvraag indient en dus wat de omvang van het project is. Daar bestaat een uitzondering op, namelijk in de situatie als bedoeld in artikel 2.7 van die wet wanneer sprake is van onlosmakelijke samenhang met een niet aangevraagde activiteit. Uit deze bepaling volgt dat een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking dient te hebben op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. Van onlosmakelijke samenhang is sprake als één feitelijke handeling per definitie in meerdere vergunningplichten resulteert. Het moet daarbij gaan om activiteiten die in juridische zin onlosmakelijk met elkaar samenhangen. Dit is het geval als de activiteiten fysiek en volgtijdelijk niet van elkaar te onderscheiden zijn [1] .
5.2.
De rechtbank is van oordeel dat de verschillende activiteiten waar de Vishandel , al dan niet in deze procedure, vergunningen voor heeft aangevraagd zowel fysiek als volgtijdelijk van elkaar te onderscheiden zijn. Het verbouwen van twee panden tot één enkel pand kan los van het aanleggen en plaatsen van verschillende installaties op het dak worden uitgevoerd. Dat geldt ook voor het gebruik van het pand als detailhandel en/of horeca. Hoewel voor het in gebruik kunnen nemen van het pand als horecavoorziening installaties aangesloten moesten worden en ook de verbouwing noodzakelijk was, maakt dit niet dat deze activiteiten met elkaar samenhangen. Er zijn immers ook meerdere feitelijke handelingen noodzakelijk om dit bewerkstelligen. Van onlosmakelijke samenhang als bedoeld in de Wabo is naar oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake.
5.3.
De rechtbank overweegt dat de omstandigheid dat in de aanvraag niet is vermeld dat het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan is en dat de aanvraag dus ook ziet op de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, het voorgaande niet anders maakt. Op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo dient het college een aanvraag voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo ook aan te merken als een aanvraag voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo als de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan en te beoordeling of de omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo kan worden verleend. In artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo is bepaald dat de werking van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo onverminderd van toepassing is.
5.4.
Uit het voorgaande volgt dat de Vishandel niet alle onderdelen van het project in één aanvraag heeft hoeven aanvragen en dat het college de onderdelen die niet in de aanvraag zijn opgenomen buiten haar beoordeling heeft kunnen laten. Dat betekent ook dat de installaties op het dak en aan de gevel buiten de omvang van deze procedure vallen. Voor zover eisers stellen dat deze installaties ten tijde van de aanvraag al op/aan het pand aanwezig waren waarmee duidelijk was dat de Vishandel een ander gebruik dan enkel detailhandel beoogde en het college dit had moeten betrekken, wordt zij niet gevolgd. Het college had niet in redelijkheid hoeven aannemen dat het pand (mede) gebruikt zou worden voor horeca doeleinden. Een vishandel kan immers ook zonder horecafunctie bestaan. Dat op de bouwtekeningen behorende bij de aanvraag een koel- en vriescel zijn ingetekend, maakt niet dat het college bij de Vishandel navraag had moeten doen naar eventuele bijbehorende installaties dan wel zelf ter plaatse de feitelijke situatie had moeten onderzoeken om te beoordelen of het bouwwerk voor gebruik in strijd met de bestemming zou worden opgericht.
5.5.
Overigens heeft de Vishandel inmiddels ook voor de andere activiteiten vergunningen aangevraagd en zijn eisers tegen deze vergunningverlening opgekomen. De rechtbank verwijst naar de uitspraak in de zaken 24/52 en 24/53.
Had het college in afwijking van het bestemmingsplan vergunning kunnen verlenen?
6. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met het geldende bestemmingsplan, omdat dit plan detailhandel en kantoren op de 1e verdieping niet toestaat en een detailhandelsvestiging niet groter mag zijn dan 200 m² bruto vloeroppervlakte. Door eisers wordt niet betwist dat het college op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder sub 2, van de Wabo in samenhang met artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor van het bestemmingsplan mag afwijken. Partijen zijn verdeeld over de vraag of het college in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Eisers voeren in dit verband aan dat de omgevingsvergunning in strijd met de goede ruimtelijke ordening is. Ook wordt door eisers betwist dat de Vishandel kan worden aangemerkt als detailhandel omdat er vooral ter plaatse bereide producten worden verkocht.
Is sprake van detailhandel?
6.1.
De grond waarop het pand staat is (onder meer) bestemd voor detailhandel. Het bestemmingsplan definieert ‘detailhandel’ en ‘horeca’ als volgt:
Detailhandel
‘Het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder de uitstalling ter verkoop, verkopen, verhuren en/of leveren van goederen aan personen die die goederen kopen of huren voor gebruik, verbruik of aanwending overwegend anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit’.
Horeca
‘Het bedrijfsmatig verstrekken van ter plaatse te nuttigen voedsel en dranken, het bedrijfsmatig exploiteren van zaalaccommodatie’.
6.2.
Het bouwplan en de verleende omgevingsvergunning hebben als doel het mogelijk maken van de verkoop van vis en daaraan gerelateerde producten. Er worden producten (vis e.d.) aan consumenten verkocht. Daarmee valt het gebruik naar oordeel van de rechtbank onder de definitie van detailhandel. Dat de Viswinkel ook visproducten bereidt, maakt dit niet anders. De definitie van detailhandel sluit de bereiding van voedsel voor de verkoop niet uit. Dit betreft een andere situatie dan de uitspraak over een bakkerij waarop eisers een beroep hebben gedaan. In die zaak ging het om een detailhandelsbestemming waarbinnen een bakkerswinkel voor de verkoop van brood en banket past, maar waarin het produceren van brood en banket in strijd is met de bestemming detailhandel. Van een vergelijkbare productie van visproducten is geen sprake.
De feitelijke uitstraling van het pand acht de rechtbank niet relevant voor de vraag of de vergunning verleend mocht worden. Zoals hierboven al is overwogen heeft het college op grond van de aanvraag mogen beoordelen of een vergunning verstrekt kon worden. Bovendien geldt dat ook voor zover mede sprake is van een horecafunctie, omdat de bereide vis ter plaatse wordt genuttigd, daarmee de detailhandelfunctie niet komt te vervallen.
Het bebouwde vloeroppervlak.
6.3.
Op grond van het bestemmingsplan is de hoofdregel dat een detailhandelsvestiging niet groter is dan 200 m² bebouwd vloeroppervlak. Het bestemmingsplan geeft het college de mogelijkheid hiervan bij omgevingsvergunning af te wijken, in die zin dat zij per vestiging ten hoogste 10% boven het bruto vloeroppervlak mogen toestaan. Aan deze hoofdregel en de zogenaamde binnenplanse afwijkingsmogelijkheid wordt niet voldaan omdat het totale vloeroppervlak ruim 310 m² bedraagt. De rechtbank wijst naar de bouwtekeningen behorende bij de vergunningaanvraag. Hoewel ten aanzien van de begane grond niet op alle bouwtekeningen de afmetingen volledig staan vermeld, moet uitgegaan worden van een bruto vloeroppervlak van 222 m², terwijl de ruimtes op de eerste verdieping samen ongeveer 90 m² bedragen.
6.4.
Het voorgaande laat onverlet dat het college op grond van artikel 4, negende lid van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) alsnog een omgevingsvergunning kan verlenen omdat daarmee het bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet wordt vergroot. Daarvan is in dit geval sprake. Dat er twee panden zijn samengevoegd maakt dit niet anders. Hiermee wordt het totale bebouwde oppervlak niet vergroot, maar samengetrokken. Het college kon in zoverre op deze grond voor de overschrijding van het vloeroppervlak de afwijkingsvergunning verlenen.
De goede ruimtelijke ordening.
6.5.
Uit artikel 2.12, eerste lid van de Wabo volgt vervolgens dat voor toepassing van voornoemde bepaling uit het Bor de activiteit niet in strijd met de goede ruimtelijke ordening mag zijn. Naar oordeel van de rechtbank heeft het college een deugdelijke belangenafweging verricht en zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat geen sprake van strijd met de goede ruimtelijke ordening is. Het college heeft daarbij kunnen betrekken dat hoewel de voorgeschreven 200 m² aan maximaal vloeroppervlak voor detailhandel ruimschoots wordt overschreden, het gebruiksoppervlak binnen de bestaande contouren van het gebouw blijft.
Het feit dat het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan ook voorziet in detailhandel en kantoorruimte op de 1e verdieping van het pand heeft het college als een geringe afwijking kunnen zien, omdat sprake is van ondersteunende ruimtes. Het college heeft ook kunnen betrekken dat het gaat om interne wijzigingen in het pand die geen nadelige invloed op de (buiten)omgeving hebben. De rechtbank wijst er in dit verband nogmaals op dat de omgevingsvergunning die hier ter beoordeling voorligt alleen ziet op de detailhandel functie en niet op de horecafunctie en de installaties die zich aan en op het pand bevinden. Dat betekent dat (nadelige) gevolgen voor de omgeving het gevolg moeten zijn van de grote van de detailhandel functie van de Vishandel en/of het feit dat ruimtes op de 1e verdieping van het pand voor detailhandel en/of kantoor gebruikt worden. Van dergelijke nadelige gevolgen is niet gebleken. Eventuele hinder die buurtbewoners ondervinden door het bereiden en ter plaatse nuttigen van voedsel en/of de installaties heeft het college daarom niet in de belangenafweging hoeven te betrekken. Datzelfde geldt voor eventuele hinder door de aanwezigheid van een terras. Het college heeft hier, in het kader van deze vergunning, dan ook geen onderzoek naar hoeven te doen.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Dingemanse, rechter, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: wettelijk kader
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. (…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
d. (…)
(…)
Artikel 2.7
1. Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.
2. (…)
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
a. (…)
b. (…)
c. het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
d. (…)
e. (…)
2. (…)
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°.met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°.in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
(…)
Besluit omgevingsrecht
Bijlage II
Artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
(…)
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
(…)