Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/3811
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 juni 2025 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] ( [land] ), eiseres
(gemachtigde: mr. A.C.M. Brom),
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, thans:
de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, de Minister
de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, de Minister
(gemachtigden: mr. P.M.M. van Bennekom en mr. A.F.D. Weken).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een boete van € 2.500 voor overtreding van het verbod om dierlijke bijproducten (onverwerkte varkensmest) te vervoeren zonder handelsdocument met geldige gezondheidsverklaring. [1] Eiseres is het niet eens met deze boete. Zij voert in beroep onder andere aan dat de Minister niet bevoegd is de boete op te leggen. Aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de Minister terecht een boete van € 2.500,- aan eiseres heeft opgelegd.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de Minister niet bevoegd is de boete op te leggen omdat de wettelijke grondslag voor de boete, in strijd met het in artikel 5:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde legaliteitsbeginsel, ontbreekt. De boete wordt daarom vernietigd. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
2. Op 31 augustus 2023 heeft een inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) tijdens een inspectie geconstateerd dat een truck van eiseres met Belgisch kenteken met drijfmestoplegger met daarop een aanduiding ‘mest’ (de truck) onverwerkte varkensmest vervoerde. De chauffeur van de truck heeft onder andere een handelsdocument met gezondheidsverklaring (de gezondheidsverklaring) overhandigd aan de inspecteur. Op de gezondheidsverklaring stond in een (ongenummerd) vlak ‘geldigheid certificaat tot: 31 AUG 2023’. Tijdens de controle heeft de inspecteur aan de chauffeur meegedeeld dat er een rapport van bevindingen zou worden opgemaakt vanwege het vervoeren van mest zonder geldig handelsdocument met gezondheidsverklaring. Op 4 september 2023 heeft de inspecteur van de NVWA aan de wettelijk vertegenwoordiger (bestuurder) van eiseres om een verklaring gevraagd. Per e-mail heeft deze geantwoord: “Ik heb […] begrepen dat het gezondheidscertificaat een geldigheid had tot 31 augustus 2023. We hebben gereden op 31 augustus 2023. Als wij een geldigheid zien staan van tot 31 augustus 2023 dan gaan wij ervan uit dat we dan ook nog op die datum mogen rijden. Ik stel voor dat jullie dit gaan aanpassen en op het gezondheidscertificaat vermelden geldig tot voor 31 augustus of tot en met 31 augustus.” Van deze bevindingen heeft de toezichthouder van de NVWA een rapport van bevindingen opgemaakt op 7 september 2023 (het rapport).
2.1.
De Minister heeft bij het primaire besluit van 19 januari 2024 aan eiseres een boete van € 2.500,- opgelegd voor overtreding van het verbod op het vervoeren van dierlijke bijproducten zonder geldige gezondheidsverklaring. De Minister heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de geldigheidsduur van de gezondheidsverklaring was verstreken omdat het vervoer plaatsvond op 31 augustus 2023 terwijl op het document staat aangetekend dat het geldig was “tot” 31 augustus 2023.
2.2.
Met het bestreden besluit van 12 april 2024 op het bezwaar van eiseres is de Minister bij die boete gebleven.
2.3.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
De Minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
Eiseres heeft een nader stuk ingediend.
2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 5 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de Minister.
Toetsingskader
3. De rechtbank beoordeelt of de Minister terecht aan eiseres een boete van € 2.500,- heeft opgelegd in verband met het vervoeren van mest op 31 augustus 2023 met de gezondheidsverklaring handelsdocument waarop was aangegeven ‘geldigheid certificaat tot: 31 AUG 2023’.
Boetebevoegdheid
4. Als meest verstrekkende beroepsgrond heeft eiseres aangevoerd dat de Minister niet bevoegd is een boete op te leggen voor het vervoeren van mest buiten de geldigheidsduur van de gezondheidsverklaring. Eiseres heeft aangevoerd dat de tekst van de Europese verordeningen waarop de Minister zich in het bestreden besluit baseert, geen geldigheidsduur van de gezondheidsverklaring kent. Het model van de gezondheidsverklaring, dat is voorgeschreven in de uitvoeringsverordening EU 2019/1084, bevat in het desbetreffende vlak geen aanduiding van de geldigheid. Ten onrechte heeft de Minister dan ook een geldigheidsdatum op de gezondheidsverklaring aangebracht.
4.1.
Deze beroepsgrond slaagt. Uit het in artikel 5:4, eerste lid, van de Awb neergelegde legaliteitsbeginsel vloeit voort dat de bevoegdheid om een bestuurlijke sanctie zoals een boete op te leggen enkel bestaat voor zover de bij of krachtens de wet is verleend. In de Europese verordeningen waarop de Minister de boete heeft gebaseerd [2] is voorgeschreven dat mest (een dierlijk bijproduct) slechts vervoerd mag worden als daartoe een handelsdocument met gezondheidsverklaring is afgegeven en dat tijdens het vervoer aanwezig is. Dat bestrijdt eiseres niet. Zij beschikte ook over een dergelijk handelsdocument met gezondheidsverklaring en dat kon de chauffeur tijdens de controle van het vervoer ook tonen. Van de zijde van de Minister is niet gesteld of anderszins gebleken dat de betreffende mest afweek van het handelsdocument. Slechts de geldigheidsduur en de gevolgen van overschrijding daarvan staat tussen partijen ter discussie. Uit de Europese verordeningen waarop de Minister de boete heeft gebaseerd blijkt niet dat een gezondheidsverklaring een geldigheidsduur heeft. Het Europese model van de gezondheidsverklaring kent geen informatie-element op de plek waar de Minister de informatie ‘geldigheid certificaat tot: 31 AUG 2023’ heeft ingevuld. Ook de Nederlandse regelgeving [3] ter uitvoering van de Europese verordeningen bevat geen aanvullende Nederlandse norm dat een gezondheidsverklaring een geldigheidsduur heeft, of dat bij overschrijding van een aangetekende geldigheidsduur een boete kan worden opgelegd. Dat betekent dat er geen kenbare wettelijke norm is waaruit volgt dat een bestuurlijke sanctie kan worden opgelegd voor vervoer van mest met een handelsdocument met gezondheidsverklaring waarvan de door Minister aangetekende geldigheidsduur is verstreken.
4.2.
Ter zitting heeft de Minister naar voren gebracht dat het verstrijken van de geldigheidsduur is gelijk te stellen met het ontbreken van een gezondheidsverklaring. Dit standpunt is niet te rijmen met het legaliteitsbeginsel omdat het niet het gebrek herstelt dat geen sprake is van een kenbare wettelijke norm die bij overtreding beboetbaar is.
4.3.
In het verweerschrift heeft de Minister gesteld dat zij de geldigheidsduur mag hanteren ook al staat deze niet letterlijk in de Verordening. Ter zitting heeft de Minister toegelicht dat zij deze termijn hanteert in lijn met de rechtsvoorganger van de Verordening, te weten Verordening (EG) 599/2004. Deze is weliswaar vervallen maar de geldigheidsduur waarborgt volgens de Minister dat de verklaring van een officiële dierenarts niet kan worden misbruikt. Zo wordt voorkomen dat mest afkomstig uit een gebied waarvoor beperkingen gelden in verband met ernstige overdraagbare ziektes toch wordt vervoerd. Eiseres heeft ter zitting bestreden dat de geldigheidsduur van de gezondheidsverklaring nodig is voor een effectieve werking van de Verordening. De rechtbank oordeelt dat, wat er ook zij van het nut van het opnemen van een geldigheidsduur op de gezondheidsverklaring, een dergelijk nut het geconstateerde bevoegdheidsgebrek niet repareert.
4.4.
Gelet op het voorgaande was de Minister niet bevoegd om een boete op te leggen voor het vervoeren van de mest met het handelsdocument.
4.5.
De overige beroepsgronden behoeven daarom geen bespreking.
Conclusie en gevolgen
5. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 5:4, eerste lid, van de Awb. Dit betekent dat de Minister ten onrechte een boete heeft opgelegd. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Zij herroept het primaire besluit.
5.1.
Omdat het beroep gegrond is moet de Minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De Minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 3.108,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van € 647,- en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting van de rechtbank, met een waarde per punt van € 907,-, en wegingsfactor 1). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 12 april 2024;
- herroept het besluit van 19 januari 2024;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat de Minister het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de Minister tot betaling van € 3.108,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.R. Lautenbach, rechter, in aanwezigheid van
P.C. Zevenbergen, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2025.
De griffier is niet in staat
de uitspraak te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.