Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/8313
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 april 2025 in de zaak tussen
[naam eiser] , uit Rotterdam, eiser
(gemachtigde: mr. G.W.M. de Leest),
en
de algemeen directeur van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, het CBR
(gemachtigde: [persoon A] ).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de oplegging van een onderzoek naar zijn rijvaardigheid. Met het besluit van 7 juni 2024 heeft het CBR daartoe besloten.
1.1.
Met het bestreden besluit van 23 juli 2024 op het bezwaar van eiser is het CBR bij dat besluit gebleven. Hiertegen heeft eiser beroep ingesteld.
1.2.
Het CBR heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 26 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het CBR.
Totstandkoming van het besluit
2. Met het proces-verbaal van 26 mei 2024, tevens een mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994, heeft de politie aan het CBR meegedeeld dat het vermoeden bestaat dat eiser niet langer beschikt over de vereiste rijvaardigheid. Dit vermoeden is ontstaan doordat de politie die dag tijdens een snelheidscontrole zag dat eiser met een personenauto 158 kilometer per uur (na correctie) reed waar 100 kilometer per uur was toegestaan. Naar aanleiding van de mededeling van de politie heeft het CBR het primaire besluit genomen. Daarin heeft het CBR toegelicht dat eiser volgens de regelgeving eigenlijk een cursus over verantwoord rijgedrag moet volgen, maar dat hij niet goed genoeg Nederlands spreekt om die cursus te kunnen volgen. Daarom heeft het CBR aan eiser met het primaire besluit, in plaats van de cursus, een rijvaardigheidsonderzoek opgelegd. Met het bestreden besluit heeft het CBR het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Standpunt van eiser
3. Eiser betoogt dat het CBR de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (de Regeling) buiten toepassing had moeten laten. Het opleggen van een onderzoek naar de rijvaardigheid is namelijk in strijd met diverse Europeesrechtelijke discriminatieverboden. [1] Gelet op de overtreding, had aan eiser een lichte educatie maatregel gedrag en verkeer (LEMG) opgelegd moeten worden. Omdat eiser de Nederlandse taal onvoldoende machtig is, is hem echter een onderzoek naar de rijvaardigheid opgelegd. Dit is een zwaardere maatregel. Anders dan bij een LEMG, kan het onderzoek namelijk tot ongeldigverklaring van het rijbewijs leiden. Bovendien is eiser verplicht een tolk in te huren. Dit alles levert een indirect onderscheid op grond van nationaliteit op, hetgeen verboden is zoals volgt uit Europese jurisprudentie. Het onderscheid vindt geen rechtvaardiging in objectieve omstandigheden en is niet evenredig met het nagestreefde doel. Eiser heeft de rechtbank ter zitting verzocht om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie). Eiser heeft verder aangevoerd dat het CBR de LEMG ook in het Engels zou kunnen aanbieden. Daarnaast had het CBR de Regeling buiten toepassing moeten laten omdat het opleggen van een onderzoek naar zijn rijvaardigheid volgens eiser niet evenredig is. Weliswaar is de maatregel geschikt, maar niet noodzakelijk en ook niet evenredig. Niet valt in te zien waarom eiser geen tolk kan inschakelen voor de lichtere maatregel, de LEMG. Het onderzoek brengt voor eiser extra tijd, stress en kosten met zich.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt het besluit waarbij het CBR aan eiser een rijvaardigheidsonderzoek heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. De van toepassing zijnde wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Strijd met een discriminatieverbod?
Europeesrechtelijke discriminatieverboden
7. Eiser beroept zich op drie Europeesrechtelijke discriminatieverboden. De rechtbank zal het beroep van eiser slechts toetsen aan artikel 18 van het VWEU en artikel 21 van het Handvest – en dus niet aan artikel 24, eerste lid, van Richtlijn 2004/38/EG (waar eiser zich ook op heeft beroepen). Dat laatste artikel is namelijk slechts van toepassing in situaties waarin een burger van de Europese Unie zijn recht uitoefent om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven. [2] Deze zaak daarentegen gaat niet om het uitoefenen van het reis- of verblijfrecht, maar om de vraag of het opleggen van een onderzoek naar de rijvaardigheid wel of niet is toegestaan. Dat is een vraag van geheel andere orde.
7.1.
Artikel 18 van het VWEU verbiedt elke discriminatie op grond van nationaliteit binnen de werkingssfeer van het VWEU en het Verdrag betreffende de Europese Unie. Dit verbod omvat niet alleen openlijke discriminatie op grond van nationaliteit, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden. Als een indirect discriminerende bepaling objectief gerechtvaardigd is en evenredig aan het nagestreefde doel, wordt het discriminatieverbod echter niet overtreden. [3]
7.2.
Artikel 21 van het Handvest verbiedt elke discriminatie op grond van taal. Artikel 21 van het Handvest wordt in overeenstemming met artikel 14 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) toegepast, voor zover het met dat artikel samenvalt. [4] Uit rechtspraak [5] van het Europees Hof van de Rechten van de Mens (EHRM) over artikel 14 EVRM volgt dat als gelijke gevallen ongelijk worden behandeld, ingrijpen door de rechter achterwege blijft als een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat voor de ongelijke behandeling. Daarvan is sprake als een legitiem doel wordt nagestreefd en als er een redelijke verhouding van proportionaliteit bestaat tussen de gebruikte middelen en het te realiseren doel.
Is er sprake van een onderscheid?
8. Eiser stelt naar het oordeel van de rechtbank terecht dat de Regeling een direct onderscheid maakt naar taal en daarmee een indirect onderscheid naar nationaliteit. Op grond van de Regeling wordt immers aan personen die de Nederlandse taal onvoldoende machtig zijn geen LEMG, maar een rijvaardigheidsonderzoek opgelegd. Veel personen die de Nederlandse taal onvoldoende machtig zijn, zullen over een andere dan de Nederlandse nationaliteit beschikken. Het taalcriterium leidt er dus toe dat vooral mensen met een niet-Nederlandse nationaliteit een rijvaardigheidsonderzoek opgelegd zullen krijgen in plaats van een LEMG.
Is het onderscheid gerechtvaardigd?
9. Naar het oordeel van de rechtbank is het onderscheid dat de Regeling maakt objectief en redelijk gerechtvaardigd en evenredig aan het nagestreefde doel.
9.1.
Het CBR heeft concreet toegelicht dat bij de toepassing van de Regeling een volkomen gelijke behandeling van personen die de Nederlandse taal wel of niet voldoende beheersen, vaak onmogelijk of praktisch moeilijk uitvoerbaar is. De LEMG is namelijk een interactieve cursus, gericht op kennisoverdracht. Deelnemers wisselen tijdens de cursus ervaringen uit en de trainer geeft inzicht in hun verkeersgedrag. Hierbij wordt een actieve deelname van de deelnemers verwacht. Zij moeten bijvoorbeeld ook een huiswerkopdracht maken. De interactie tussen de deelnemers leidt ertoe dat het gewenste effect, dat de deelnemer weer op veilige en verantwoorde wijze aan het verkeer kan deelnemen, kan worden bereikt. Dat effect kan niet worden bereikt met de tussenkomst van een tolk. Het rijvaardigheidsonderzoek is daarentegen een-op-een, zodat in dat geval wel met de tussenkomst van een tolk kan worden gewerkt. Daarmee is er naar het oordeel van de rechtbank een objectieve rechtvaardiging voor het onderscheid.
9.2.
Het onderscheid is ook redelijk en evenredig aan het nagestreefde doel van de Regeling, kort samengevat het bevorderen van de verkeersveiligheid. Dat doel wordt bereikt met zowel de LEMG als het rijvaardigheidsonderzoek. De kosten voor het rijvaardigheidsonderzoek bedragen in het geval van eiser ongeveer € 300,00 [6] meer dan de kosten voor de LEMG. Die extra kosten leiden op zichzelf echter niet tot het oordeel dat het onderscheid onredelijk of onevenredig is. Tegenover die extra kosten staat namelijk dat de tijdsbesteding voor het rijvaardigheidsonderzoek (ongeveer 2,5 uur) aanzienlijk minder is dan de tijdsbesteding die met de LEMG is gemoeid (twee bijeenkomsten van vier uur en een individueel eindgesprek). De rechtbank begrijpt dat voor eiser het rijvaardigheidsonderzoek ‘zwaarder’ aanvoelt dan de LEMG. Of eiser zijn rijbewijs behoudt hangt bij het rijvaardigheidsonderzoek namelijk af van de uitkomst van het onderzoek, terwijl bij de LEMG een actieve deelname voldoende is om het rijbewijs te behouden. Naar het oordeel van de rechtbank is dat onderscheid in ‘zwaarte’ echter niet onevenredig aan het nagestreefde doel van de regeling en heeft het CBR doorslaggevende betekenis kunnen toekennen aan het algemene belang van verkeersveiligheid.
9.3.
Eiser heeft nog aangevoerd dat het CBR de LEMG ook in het Engels zou kunnen aanbieden. De rechtbank laat die stelling onbesproken. Het is namelijk niet aan de rechtbank om in het kader van deze procedure een oordeel te vellen over alternatieve oplossingen.
Prejudiciële vragen?
10. Eiser heeft de rechtbank verzocht om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie. Hij heeft echter niet duidelijk gemaakt waarover de rechtbank concreet prejudiciële vragen zou moeten stellen en heeft ook niet onderbouwd waarom het stellen van prejudiciële vragen nodig is voor de oplossing van deze zaak. Alleen al daarom ziet de rechtbank geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen. Voor zover het de bedoeling van eiser is dat de rechtbank aan het Hof van Justitie prejudiciële vragen stelt over de geldigheid van (bepalingen uit) de Regeling, geldt dat de prejudiciële procedure zich daarvoor niet leent. In een prejudiciële vraag kan immers niet de geldigheid van het nationale recht ter discussie worden gesteld. Artikel 267 van het VWEU biedt daarvoor geen ruimte.
Strijd met het evenredigheidsbeginsel?
11. Eiser heeft zich verder beroepen op het evenredigheidsbeginsel. Zoals volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [7] (de Afdeling), moet de bestuursrechter bepalen of een beroep op het evenredigheidsbeginsel strekt tot exceptieve toetsing van (een bepaling in) het algemeen verbindende voorschrift, tot rechtstreekse toetsing van het bestreden besluit waarmee aan het algemeen verbindende voorschrift toepassing is gegeven of tot beide. Als een beroep alleen inhoudt dat toepassing van de bepaling in het voorliggende geval onevenredig uitpakt en daarom buiten toepassing moet blijven, toetst de bestuursrechter het bestreden besluit rechtstreeks aan het evenredigheidbeginsel.
12. De rechtbank leest het beroepschrift van eiser zo, dat hij van mening is dat bepalingen uit de Regeling
in zijn gevalonevenredig uitwerken. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom rechtstreeks toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. Weliswaar heeft de gemachtigde van eiser ter zitting opgemerkt dat de Regeling in zichzelf in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, maar eiser heeft dat standpunt niet verder onderbouwd. De rechtbank laat een exceptieve toets daarom achterwege.
in zijn gevalonevenredig uitwerken. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom rechtstreeks toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. Weliswaar heeft de gemachtigde van eiser ter zitting opgemerkt dat de Regeling in zichzelf in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, maar eiser heeft dat standpunt niet verder onderbouwd. De rechtbank laat een exceptieve toets daarom achterwege.
13. Uit de formulering van artikel 21, aanhef en onder c, en artikel 23, eerste lid, aanhef en onder d van de Regeling, blijkt dat het opleggen van een onderzoek naar de rijvaardigheid een gebonden bevoegdheid is. Bij een gebonden bevoegdheid op het niveau van het algemeen verbindende voorschrift heeft al een belangenafweging in algemene zin plaatsgevonden. De uitkomst daarvan is neergelegd in de voorwaarden voor de uitoefening van die bevoegdheid. Daarmee is in beginsel ook de evenredigheid van het besluit gegeven. Het te nemen besluit volgt namelijk uit het wel of niet vervuld zijn van de toepassingsvoorwaarden en het bestuursorgaan hoeft daarbij geen belangenafweging te maken. Toch kunnen er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat in een voorliggend geval toepassing van het algemeen verbindende voorschrift voor een of meer belanghebbenden zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege moet blijven. Dit betekent dat het bestuursorgaan nog wel moet beoordelen of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift in het voorliggende geval tot een onevenredige uitkomst zou leiden. Daarbij gaat het dan alleen nog om de evenwichtigheid – en dus niet ook om de geschiktheid en noodzakelijkheid, zoals eiser heeft betoogd. Een besluit is onevenwichtig als het in de gegeven omstandigheden voor een of meer belanghebbenden onredelijk bezwarend is. [8]
14. Om dezelfde redenen als hiervoor onder 9.2 vermeld, is naar het oordeel van de rechtbank in het geval van eiser geen sprake van bijzondere omstandigheden die maken dat het bestreden besluit voor hem onredelijk bezwarend is. De rechtbank volstaat met een verwijzing naar de betreffende overweging.
Conclusie en gevolgen
15. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat aan eiser terecht een rijvaardigheidsonderzoek is opgelegd. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.B. Plomp, rechter, in aanwezigheid van P.C. Zevenbergen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 april 2025.
De griffier is verhinderd
de uitspraak te tekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: relevante wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Artikel 18
Binnen de werkingssfeer van de Verdragen en onverminderd de bijzondere bepalingen, daarin gesteld, is elke discriminatie op grond van nationaliteit verboden.
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
Artikel 21, eerste lid
Elke discriminatie, met name op grond van geslacht, ras, kleur, etnische of sociale afkomst, genetische kenmerken, taal, godsdienst of overtuigingen, politieke of andere denkbeelden, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte, een handicap, leeftijd of seksuele geaardheid, is verboden.
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 130, eerste lid
Indien bij de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, doen zij daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.
Artikel 131, eerste lid, aanhef en onder a en b
Indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, besluit het CBR in de bij ministeriële regeling aangegeven gevallen, respectievelijk tot:
a. oplegging van een educatieve maatregel ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid, of
b. een onderzoek naar de rijvaardigheid of de geschiktheid.
Het besluit wordt zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen vier werken na ontvangst van de mededeling, genomen.
Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011
Artikel 2, eerste lid
Een vermoeden als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de wet wordt gebaseerd op feiten of omstandigheden als genoemd in de bij deze regeling behorende bijlage.
Artikel 3, eerste lid
Feiten en omstandigheden als bedoeld in artikel 2 kunnen blijken uit:
a. eigen waarneming en gegevens afkomstig van de politie;
b. gegevens afkomstig van de officier van justitie, of
c. door de politie nagetrokken gegevens uit andere bron.
Artikel 20, eerste lid, aanhef en onder a
Het CBR besluit tot oplegging van een lichte educatieve maatregel gedrag en verkeer indien ten aanzien van betrokkene als bestuurder van een motorrijtuig, niet zijnde een bromfiets, een rijbewijsplichtige landbouw- of bosbouwtrekker, een rijbewijsplichtig motorrijtuig met beperkte snelheid of een rijbewijsplichtige mobiele machine, een overschrijding is geconstateerd van de toegestane maximumsnelheid met 50 tot en met 59 kilometer per uur, zowel binnen als buiten de bebouwde kom.
Artikel 21, aanhef en onder c
Betrokkene komt niet in aanmerking voor de lichte educatieve maatregel gedrag en verkeer indien blijkt dat hij de Nederlandse taal dan wel een andere taal waarin de lichte educatieve maatregel gedrag en verkeer wordt gegeven, niet of niet in voldoende mate beheerst.
Artikel 23, derde lid, aanhef en onder c
Het CBR besluit ten slotte dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan een onderzoek naar de rijvaardigheid dan wel geschiktheid indien betrokkene op grond van artikel 21, onderdelen a, b, c, f, g of h niet in aanmerking komt voor een lichte educatieve maatregel gedrag en verkeer.