Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/5847
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 september 2024 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. A.A.M. van Hoorn),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur,
voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een boete van € 5.000,- die verweerder haar met het besluit van 22 juli 2022 heeft opgelegd voor overtredingen van de Wet dieren.
1.1.
Met het bestreden besluit van 17 juli 2023 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 8 augustus 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, bijgestaan door [naam], en de gemachtigde van verweerder.
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 14 maart 2022 op ambtseed/ambtsbelofte is opgemaakt door twee toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De toezichthouders schrijven over hun bevindingen op 4 maart 2022 omstreeks 9.05 uur bij de locatie van eiseres in het rapport onder meer het volgende.
“
Dit rapport van bevindingen is een beschrijving van bouwtechnische en hygiënische bevindingen tijdens voornoemde inspectie op 4 maart 2022.
Dit rapport van bevindingen is een beschrijving van bouwtechnische en hygiënische bevindingen tijdens voornoemde inspectie op 4 maart 2022.
Bouwkunde en uitrusting:
Bevindingen bedrijfsruimte
Tijdens de rondgang door de bedrijfsruimte, waar op dat moment activiteiten plaats vonden voor de productie van diervoeders, zagen de inspecteurs dat er een complete wand was weggehaald waardoor deze hal direct in verbinding stond met de open lucht (zie bijlage 1, foto 20). Verder zagen wij inspecteurs dat er open verbindingen waren tussen muur, kozijn en open lucht (zie bijlage 1, foto 15).
Ook zagen wij inspecteurs dat de betonnen blokken die gebruikt worden voor afscheiding van de bulkopslag van diervoeder niet aansloten. Wij zagen ophoping van oude en verkleurde productresten van diervoeder (zie bijlage 1, foto 10, 16 en 23).
Overtreding:
De inspecteurs zagen dat er niet werd voldaan aan de bedrijfsruimte en uitrustingseisen;
- Er ontbrak over de gehele lengte van de bedrijfsruimte een afscheiding van buiten naar binnen.
- De overgang tussen muur en kozijn sluiten niet op elkaar aan waardoor geen wering van schadelijke organismen.
- De overgangen van de betonnen blokken sluiten niet op elkaar aan hierdoor ontstond ophoping van oud vuil en oude productresten.
Dit is in strijd met het bepaalde in artikel 5, tweede lid, van de Verordening (EG) nr. 183/2005, gelet op het bepaalde in Bijlage II, Bedrijfsruimten en uitrusting, punt 2, van de Verordening (EG) nr. 183/2005, hetgeen een overtreding is van artikel 13, van de Regeling diervoeders 2012, gelet op het bepaalde in artikel 6.2 eerste lid, van de Wet dieren.
Voorzieningen ter bescherming voor schadelijke organismen:
Tijdens de inspectie zagen de inspecteurs dat de bedrijfsruimte waar diervoeders worden opgeslagen en worden geproduceerd niet was af te sluiten door het ontbreken van diverse deuren- en wanden. Ook zagen de inspecteurs dat de geleider van de roldeur defect was waardoor deze niet volledig gesloten kon worden (zie bijlage 1, foto 22). Verder zagen wij ook in de bedrijfsruimte openstaande ramen. Hierdoor hadden schadelijke organismen vrije toegang in genoemde bedrijfsruimte (zie bijlage 1 foto 1, 11, 12, 15, 17, 19 en 20).
Overtreding:
De inspecteurs zagen dat er niet werd voldaan aan voorzieningen ter bescherming voor schadelijke organismen;
-
De wanden in de bedrijfsruimte, roldeuren, ramen en deuren waren niet goed afgesloten.
De wanden in de bedrijfsruimte, roldeuren, ramen en deuren waren niet goed afgesloten.
Dit is in strijd met het bepaalde in artikel 5, tweede lid, van de Verordening (EG) nr. 183/2005, gelet op het bepaalde in Bijlage II, Bedrijfsruimten en uitrusting, punt 8, van de Verordening (EG) nr. 183/2005, hetgeen een overtreding is van artikel 13, van de Regeling diervoeders 2012, gelet op het bepaalde in artikel 6.2 eerste lid, van de Wet dieren.
Werkwijze voorkomen van verontreiniging en (her)besmetting:
Tijdens de inspectie zagen de inspecteurs in de bedrijfsruimte ongediertebestrijdingsmiddelen onafgedekt op de grond naast een ongedierte lokdoos liggen Deze bestrijdingsmiddelen lagen vlakbij de sleufsilo waarin voedermiddel was gestort (zie bijlage, 1 foto 13).
Tevens zagen wij inspecteurs op het buitenterrein voor de ingang van de bedrijfsruimte oud vuil en resten van grondstoffen, met sporen van transport naar de bedrijfsruimte binnen. Ook zagen wij inspecteurs geen voorzieningen om verontreiniging te voorkomen bij het in- en uitrijden van de bedrijfsruimte waardoor er geen sprake is van voorkomen van herbesmetting door vuil van buitenaf. (zie bijlage 1, foto 19)
Ook zagen wij inspecteurs dat in de bedrijfsruimte de wanden, plafond en vloer sterk vervuild waren met oude resten van voedermiddel en zuivelproducten en wij inspecteurs zagen aan het plafond en de wanden spinrag met stof, (zie bijlage 1, foto 2, 3, 7, 8, 9, 12, 14, 17, 18 en 21)
Wij inspecteurs zagen in de stortkoker van een machine, waarin zuivelproducten worden gescheiden van verpakkingen, oude, aangekoekte en beschimmelde resten van zuivel en zuivelverpakkingen. Ook de opvangbak van de verpakkingen en de opvangbak waarin de zuivel opgevangen werd was sterk vervuild. (Zie bijlage 1 foto 1, 2, 3, 4, 5, en met 6).
Wij inspecteurs zagen in de bedrijfsruimte een heftruck staan waar zichtbaar oud aangekoekt vuil op aanwezig was (zie bijlage 1, foto 24.
Overtreding:
De inspecteurs zagen dat er niet werd voldaan aan de algemene hygiëne-eisen;
- De bedrijfsruimte voor het produceren van de diervoeders was sterk vervuild.
- Door het toepassen van ongediertebestrijdingsmiddel waarbij het bestrijdingsmiddel naast de ongedierte lokdoos ligt is kruisbesmetting met de diervoeders niet uit te sluiten.
- De machines die gebruikt worden voor het uitpakken van diervoeder waren sterk vervuild.
- Er waren geen voorzieningen om verontreiniging te voorkomen bij het in en uitrijden van de bedrijfsruimte.
- De gebruikte voertuigen (heftruck) in de bedrijfsruimte waren niet schoon.
Dit is in strijd met het bepaalde in artikel 5, tweede lid, van de Verordening (EG) nr. 183/2005, gelet op het bepaalde in Bijlage II, Bedrijfsruimten en uitrusting, punt 1, van de Verordening (EG) nr. 183/2005, hetgeen een overtreding is van artikel 13, van de Regeling diervoeders 2012, gelet op het bepaalde in artikel 6.2 eerste lid, van de Wet dieren.”
3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres de volgende twee beboetbare feiten heeft gepleegd.
Beboetbaar feit l: Het ontwerp en de constructie van de bedrijfsruimte is niet zodanig dat het risico op aantasting van de veiligheid en kwaliteit van het product zoveel mogelijk wordt voorkomen.
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van: artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 13 van de Regeling diervoeders 2012, en m et artikel 5, tweede lid, en Bijlage II, onder ‘Bedrijfsruimten en Uitrusting’, punt 2, aanhef en onder b, van Verordening 183/2005 [1] .
Beboetbaar feit 2: Ruimten voor de be- en verwerking en de opslag van diervoeders, uitrusting, recipiënten, kisten, voertuigen en de onmiddellijke omgeving daarvan waren sterk vervuild.
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 13 van de Regeling diervoeders 2012, en met artikel 5, tweede lid, en Bijlage II, onder ‘Bedrijfsruimten en Uitrusting’, punt 1, van Verordening 183/2005.
3.2.
Verweerder heeft eiseres hiervoor een boete opgelegd van € 2.500,- per feit, dus in totaal een boete van € 5.000,-.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiseres voert aan dat het ontbreken van een afscheiding over de lengte van de bedrijfsruimte en het niet aansluiten van muur en kozijn geen overtredingen zijn van Bijlage II, onder ‘Bedrijfsruimten en Uitrusting’, punt 2, aanhef en onder b, van Verordening 183/2005. Er is ook niet vastgesteld dat het voor de kozijnen noodzakelijk was dat zij ondoorlaatbaar zijn voor schadelijke organismen. Ditzelfde geldt voor de wanden, (rol)deuren en ramen die in het rapport van bevindingen worden genoemd onder ‘Voorzieningen ter bescherming voor schadelijke organismen’. Ten aanzien van de betonblokken wijst eiseres erop dat zij deze ook in haar nieuwe loods gebruikt en dat daarin alles is goedgekeurd. Dat de blokken niet goed aansloten hoeft bovendien nog niet een overtreding te betekenen. Ten aanzien van beboetbaar feit 2 voert eiseres aan dat er wel degelijk wordt schoongemaakt. Direct nadat de toezichthouders waren geweest is aangevangen met de schoonmaakprocedure en op foto’s bij het rapport is dit ook te zien. Daarbij blijkt uit Bijlage II, onder ‘Bedrijfsruimten en Uitrusting’, punt 1, van Verordening 183/2005 niet wanneer een bedrijfsruimte schoon is; het begrip “schoon zijn” is zeer ruim, aldus eiseres.
6.1.
Het gaat in deze zaak om vermeende overtredingen van punt 1 en punt 2, aanhef en onder b, in Bijlage II, onder ‘Bedrijfsruimten en uitrusting’, van Verordening 183/2005. Daarin staat het volgende.
Ruimten voor de be- en verwerking en de opslag van diervoeders, uitrusting, recipiënten, kisten, voertuigen en de onmiddellijke omgeving daarvan moeten schoon zijn en er moeten doeltreffende programma's voor de bestrijding van schadelijke organismen worden toegepast.
De indeling, het ontwerp, de constructie en de afmetingen van de bedrijfsruimten en uitrusting moeten zodanig zijn dat:
[…]
het risico op fouten zo klein mogelijk is en verontreiniging, kruisverontreiniging en in het algemeen aantasting van de veiligheid en kwaliteit van het product zoveel mogelijk worden voorkomen. Machines die met diervoeder in aanraking komen, moeten na alle natte reinigingsprocessen worden gedroogd.
6.2.
Ten aanzien van beboetbaar feit 1 stelt de rechtbank vast dat verweerder - zoals geschreven in het verweerschrift en ter zitting bevestigd - eiseres alleen (nog) verwijt dat de betonnen blokken voor afscheiding van diervoeder niet aansloten. De gronden van eiseres over het vermeende ontbreken van een (deel van een) buitenwand en niet op elkaar aansluiten van wanden en kozijnen laat de rechtbank dan ook onbesproken. In het rapport van bevindingen schrijven de toezichthouders dat de betonnen blokken die gebruikt worden voor afscheiding van de bulkopslag van diervoeder niet aansloten, waardoor ophoping ontstond van oude en verkleurde productresten van diervoeder. De rechtbank ziet geen aanleiding daaraan te twijfelen. Op bij het rapport gevoegde foto’s is ook te zien dat er ruimte zit tussen een aantal betonblokken, dat een stukje van een blok ontbreekt en dat er productresten in de tussenruimtes zitten. De rechtbank merkt op dat eiseres niet wordt verweten dat zij dit type blokken als afscheiding heeft gebruikt, zoals eiseres ook in haar nieuwe (goedgekeurde) hal doet, maar dat de betonblokken in de oude hal niet goed aansloten, waardoor oude resten diervoeder zich in de tussenruimtes konden ophopen, zoals ook door de toezichthouder is vastgesteld. De oude, verkleurde productresten in de tussenruimtes konden in aanraking komen met het opgeslagen diervoeder en daarmee dit diervoeder aantasten. Verweerder heeft dan ook terecht geconcludeerd dat de constructie niet zodanig was dat het risico op verontreiniging en aantasting van de veiligheid en kwaliteit van het diervoeder werd voorkomen en dat eiseres dus punt 2, aanhef en onder b, in Bijlage II, onder ‘Bedrijfsruimten en uitrusting’, van Verordening 183/2005 heeft overtreden.
6.3.
Beboetbaar feit 2 ziet op het verwijt dat ruimten, uitrusting, recipiënten, kisten, voertuigen en de onmiddellijke omgeving daarvan sterk vervuild waren. In het rapport van bevindingen schrijven de toezichthouders onder meer dat onafgedekte ongediertebestrijdingsmiddelen naast een ongedierte lokdoos en vlakbij een sleufsilo met voedermiddel lagen, dat zij voor de ingang van de bedrijfsruimte oud vuil en resten grondstoffen (met sporen van transport naar binnen) zagen, dat de wanden, het plafond en de vloer sterk vervuild waren met oude resten voedermiddel en zuivelproducten, dat zij in de stortkoker van een machine oude, aangekoekte en beschimmelde resten van zuivel en zuivelverpakkingen zagen en dat op een heftruck oud en aangekoekt vuil aanwezig was. De rechtbank ziet geen aanleiding aan deze waarnemingen, die ook worden ondersteund door de bij het rapport gevoegde foto’s, te twijfelen. Eiseres twijfelt aan de betekenis van “schoon zijn” in Verordening 183/2005, maar gelet op de geconstateerde sterke vervuiling met aangekoekte, oude en beschimmelde productresten, is voor de rechtbank evident dat de ruimte en uitrustingen van eiseres daar in elk geval niet aan voldeden. Verweerder heeft terecht geconcludeerd dat eiseres ook punt 1, in Bijlage II, onder ‘Bedrijfsruimten en uitrusting’, van Verordening 183/2005 heeft overtreden. Dat eiseres na de constateringen door de toezichthouders alles heeft schoongemaakt doet aan de vastgestelde overtreding niet af.
7. Eiseres voert verder aan dat verweerder gelet op het toepasselijk specifiek interventiebeleid had moeten volstaan met een mededeling ter plaatse dan wel een schriftelijke waarschuwing. Pas als sprake is van een structurele overtreding mag verweerder een boete opleggen en uit het rapport blijkt niet dat daarvan sprake was; eiseres is ook niet meermaals gecontroleerd om te kunnen vaststellen dat het structureel was. Voorts was ook gelet op het evenredigheidsbeginsel een waarschuwing meer op zijn plaats geweest. Eiseres is na het bezoek van de toezichthouders direct gestart met schoonmaken en daarmee geeft zij blijk van de wil om een goede bedrijfsvoering te hebben. Dit blijkt ook uit de plannen die eiseres had in verband met de nieuwe bedrijfshallen. Daarnaast had eiseres een medewerker die de kwaliteit van het bedrijf moest bewaken, maar die heeft zijn ontslag in januari 2022 ingediend en pas in april 2022 heeft eiseres een nieuwe kwaliteitsmedewerker kunnen vinden.
7.1.
Verweerder is op grond van artikel 8.7 van de Wet dieren [2] bevoegd om eiseres voor deze overtredingen boetes op te leggen. In interventiebeleid heeft verweerder geregeld op welke wijze met deze bevoegdheid wordt omgegaan. In dit geval is het Specifiek interventiebeleid diervoeder [3] van toepassing en in de Bijlage [4] daarvan is opgenomen dat zowel beboetbaar feit 1 als beboetbaar feit 2 kunnen worden gekwalificeerd als klasse B, klasse C of klasse D, waarbij de eerste keer respectievelijk een boete wordt opgelegd, een schriftelijke waarschuwing wordt gegeven of een mededeling ter plaatse volgt. Verweerder heeft in dit geval beide feiten als B geclassificeerd en de rechtbank is het daarmee eens.
Volgens genoemd specifiek interventiebeleid is beboetbaar feit 1 een klasse B overtreding als reiniging en/of ontsmetting structureel niet goed genoeg kan worden uitgevoerd door de indeling en/of het ontwerp en/of de constructie en/of de afmetingen van de uitrusting. Nu het ging om de constructie van betonblokken waardoor productresten zich in de tussenruimtes konden ophopen stelt verweerder terecht dat sprake was van een structurele situatie waarin reiniging niet goed genoeg kan worden uitgevoerd. Dit bleek ook wel uit de omstandigheid dat er oude productresten in de tussenruimtes aanwezig waren. Beboetbaar feit 2 is volgens het specifiek interventiebeleid een klasse B overtreding als de ruimte voor be- en/of verwerking en/of opslag van diervoeder en/of de onmiddellijke omgeving daarvan, (structureel) sterk vervuild is. Gelet op de beschrijvingen in het rapport van bevindingen was sprake van een sterk vervuilde ruimte en dat is reeds voldoende om het als klasse B aan te merken. Voor de vaststelling dat sprake is van een structurele situatie is het (in dit geval) niet nodig dat de toezichthouders de overtredingen op meerdere achtereenvolgende momenten hebben vastgesteld. Verweerder heeft dus in overeenstemming met zijn interventiebeleid voor beide feiten een boete opgelegd. In de door eiseres aangevoerde omstandigheden ziet de rechtbank ook geen reden om te oordelen dat verweerder in afwijking van zijn beleid met een waarschuwing had moeten volstaan. Dat eiseres na het bezoek van de toezichthouders direct de hal is gaan schoonmaken, neemt niet weg dat eiseres een situatie heeft laten ontstaan waarin de ruimte en uitrusting sterk vervuild zijn geraakt en er risico bestond op verontreiniging van het diervoeder. Dit kan eiseres volledig worden verweten. De rechtbank begrijpt dat sprake was van de bouw van een nieuwe hal en van personeelsproblemen, maar ook in die situatie moet zij ervoor zorgen dat de ruimtes schoon zijn en aantasting van het opgeslagen diervoeder zoveel als mogelijk wordt voorkomen.
8. Ten slotte stelt eiseres dat de boete in elk geval gematigd had moeten worden op grond van artikel 2.3 van het Besluit handhaving [5] . Er is namelijk nimmer sprake geweest van een risico voor de diergezondheid of het dierenwelzijn. Eiseres voert 85 procent van het vervaardigde diervoeder aan haar eigen varkens en het is dus niet in haar belang om onzorgvuldig met die vervaardiging om te gaan. Daarnaast blijkt uit het rapport ook helemaal niet dat sprake is van een risico voor de diergezondheid. Bovendien moet de boete gematigd worden gelet op het evenredigheidsbeginsel. Eiseres beoogt namelijk een nieuwe bedrijfsvoering en de door de toezichthouders bezochte bedrijfshal werd ten tijde van de controle verbouwd. Bovendien is het de eerste keer dat eiseres voor een dergelijke overtreding wordt beboet.
8.1.
In de Bijlage bij de Regeling handhaving [6] is de boetecategorie voor beide overtredingen vastgesteld op categorie 3, wat een boete van € 2.500,- inhoudt [7] . De wetgever heeft dus reeds een afweging gemaakt welke boete bij deze overtredingen evenredig is. De rechtbank vindt dit boetebedrag op zichzelf niet onredelijk. Het met Verordening 183/2005 gediende doel - een hoog beschermingsniveau voor de gezondheid van mens en dier - staat voorop. Op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving wordt de boete gehalveerd als de risico’s of de gevolgen van de overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu gering zijn of ontbreken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat deze situatie zich hier niet voordoet en terecht geen reden gezien om de boetes op grond van dit voorschrift te halveren. Anders dan eiseres stelt hoeft in het rapport van bevindingen niet te worden vastgesteld dat er sprake was van risico’s voor de volks- of diergezondheid. Het rapport van bevindingen bevat een beschrijving van wat de toezichthouders bij eiseres hebben aangetroffen en in het boetebesluit wordt beoordeeld welke gevolgen daaraan verbonden worden. Verweerder heeft er in het boetebesluit op gewezen dat eiseres niet aan de hygiënevoorschriften in Verordening 183/2005 voldeed en dat daardoor de veiligheid van het diervoeder niet was gewaarborgd. Eiseres stelt dat zij het meeste van het diervoeder aan haar eigen varkens geeft en dat die nooit problemen hebben ondervonden, maar heeft dit niet nader onderbouwd. Daarbij gaat het bij de toepasselijke hygiënevoorschriften niet enkel om de diergezondheid maar ook om de voedselveiligheid. Als varkens diervoeder eten dat is verontreinigd of in kwaliteit of veiligheid is aangetast, betekent dit niet alleen een risico voor de varkens maar ook voor de consument die het vlees van deze varkens eet. Ook als de varkens van eiseres geen merkbare gevolgen hebben vertoond van het eten van verontreinigd diervoeder, sluit dit niet uit dat het vlees van deze varkens wel een risico vormt voor de consument en dus voor de volksgezondheid. De rechtbank ziet ook in de overige aangevoerde omstandigheden geen reden voor matiging. Zoals hiervoor is overwogen maken de omstandigheden dat eiseres personeelsproblemen had en bezig was met een verbouwing niet dat sprake was van verminderde verwijtbaarheid. Daarbij vindt de rechtbank ook van belang dat er op zeer veel verschillende plekken in het bedrijf sterke vervuiling en aangekoekte, oude en beschimmelde productresten zijn aangetroffen, waardoor dus op verschillende plekken en door verschillende oorzaken er een risico bestond dat het diervoeder verontreinigd zou raken. Gelet op de aard en ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid vindt de rechtbank de opgelegde boete van in totaal € 5.000,- in dit geval evenredig.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is dus ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Fransen, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
13 september 2024.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.