Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/889
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 mei 2024 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. L.J.L. Heukels),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder,
(gemachtigde: mr. W.P. van Kooten-Vroegindewei).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de boete van € 6.000,- voor overtredingen van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Wgb). Met het besluit van 5 maart 2020 heeft verweerder eiseres de boete opgelegd.
1.1.
Met het bestreden besluit van 31 januari 2022 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 11 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder die vergezeld werd door mr. J.E. Samuels en [naam].
1.4.
In overleg met partijen is ter zitting afgesproken dat verweerder het rapport van PAKS-LSC B.V. waarnaar in het bestreden besluit werd verwezen (maar waarover de rechtbank niet beschikte), na de zitting aan de rechtbank zou doen toekomen ter completering van het dossier. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek ter zitting gesloten en verweerder heeft nog diezelfde dag het betreffende rapport overgelegd.
Op 22 januari 2024 heeft eiseres - onder de mededeling dat het rapport haar niet bekend was - de rechtbank om heropening van het onderzoek gevraagd. Bij brief van 25 januari 2024 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en eiseres de gelegenheid geboden om binnen twee weken een reactie op het rapport te geven. Vervolgens heeft eiseres bij e-mailbericht van 26 januari 2024 gevraagd om verlenging van de reactietermijn. Dit verzoek heeft de rechtbank bij brief van 30 januari 2024 gemotiveerd afgewezen. Bij bericht van 31 januari 2024 heeft eiseres herhaald meer tijd nodig te hebben en een nieuwe zitting noodzakelijk te achten. Vervolgens heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld te reageren op de berichten van eiseres. Verweerder heeft dat bij brief van 13 februari 2024 gedaan. Op die reactie heeft eiseres desgevraagd gereageerd bij brief van 26 februari 2024. Op 14 maart 2024 heeft de rechtbank partijen bericht dat zij zich voldoende voorgelicht acht om uitspraak te doen en dat een nadere zitting achterwege wordt gelaten, tenzij partijen binnen twee weken aangeven dat zij op een nadere zitting gehoord willen worden. Bij brief van 20 maart 2024 heeft verweerder bericht dat hij een nadere zitting niet nodig acht. De rechtbank heeft vastgesteld dat geen van de partijen binnen de gestelde termijn heeft aangegeven een nadere zitting te willen en heeft op 4 april 2024 het onderzoek gesloten.
Op 22 januari 2024 heeft eiseres - onder de mededeling dat het rapport haar niet bekend was - de rechtbank om heropening van het onderzoek gevraagd. Bij brief van 25 januari 2024 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en eiseres de gelegenheid geboden om binnen twee weken een reactie op het rapport te geven. Vervolgens heeft eiseres bij e-mailbericht van 26 januari 2024 gevraagd om verlenging van de reactietermijn. Dit verzoek heeft de rechtbank bij brief van 30 januari 2024 gemotiveerd afgewezen. Bij bericht van 31 januari 2024 heeft eiseres herhaald meer tijd nodig te hebben en een nieuwe zitting noodzakelijk te achten. Vervolgens heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld te reageren op de berichten van eiseres. Verweerder heeft dat bij brief van 13 februari 2024 gedaan. Op die reactie heeft eiseres desgevraagd gereageerd bij brief van 26 februari 2024. Op 14 maart 2024 heeft de rechtbank partijen bericht dat zij zich voldoende voorgelicht acht om uitspraak te doen en dat een nadere zitting achterwege wordt gelaten, tenzij partijen binnen twee weken aangeven dat zij op een nadere zitting gehoord willen worden. Bij brief van 20 maart 2024 heeft verweerder bericht dat hij een nadere zitting niet nodig acht. De rechtbank heeft vastgesteld dat geen van de partijen binnen de gestelde termijn heeft aangegeven een nadere zitting te willen en heeft op 4 april 2024 het onderzoek gesloten.
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het boeterapport dat op 29 augustus 2019 op ambtsbelofte is opgemaakt door een inspecteur van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). De inspecteur schrijft in het rapport dat hij uit verschillende documenten [1] vaststelt dat [naam product] (hierna: [middel A]), een droogmiddel voor vloeren in pluimveestallen, een biocide is met de werkzame stof chloordioxide. Het doel van [middel A] is volgens de inspecteur het vernietigen van een schadelijk organisme terwijl blijkens de databank van het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden voor dit product geen toelating is verleend. De inspecteur stelde verder uit verschillende documenten vast dat eiseres [middel A] op de markt heeft gebracht en aangeboden. Ook stelt de inspecteur in het rapport vast dat eiseres tevens [middel A] heeft aanbevolen en aangeprezen, waarbij hij verwijst naar de folder “stalstrooipoeder” en een video op internet waarin een dierenarts van eiseres uitlegt waaruit het product [middel A] bestaat en waartegen het wordt gebruikt. Verder stelt de inspecteur op basis van drie pakbonnen vast dat eiseres [middel A] voorhanden en/of op voorraad heeft gehad bestemd voor de Nederlandse markt.
3. Op grond van het boeterapport heeft verweerder vastgesteld dat eiseres de volgende drie beboetbare feiten heeft gepleegd, waarvoor verweerder een boete van in totaal € 6.000,- aan eiseres heeft opgelegd.
3.1.
Beboetbaar feit 1: Een biocide ([middel A]) op de markt brengen en gebruiken zonder dat daarvoor een toelating is verleend, als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Biocidenverordening [2] . Volgens verweerder heeft eiseres daarmee artikel 43, eerste lid, van de Wgb overtreden. Verweerder heeft hiervoor een boetebedrag van € 2.500,- opgelegd.
3.2.
Beboetbaar feit 2: Een niet in Nederland toegelaten of niet geregistreerde biocide ([middel A]) voorhanden of in voorraad hebben. Volgens verweerder heeft eiseres daarmee artikel 43, derde lid, van de Wgb overtreden. Verweerder heeft hiervoor een boetebedrag van € 1.500,- opgelegd.
3.3.
Beboetbaar feit 3: Een niet in Nederland toegelaten biocide ([middel A]) aanprijzen. Volgens verweerder heeft eiseres daarmee artikel 72, eerste lid, van de Wgb overtreden. Verweerder heeft hiervoor een boetebedrag van € 2.000,- opgelegd.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de beboetbare feiten heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiseres is van mening dat verweerder [middel A] ten onrechte aanmerkt als biocide. Zij stelt hiertoe dat verweerder verwezen heeft naar de beantwoording van prejudiciële vragen door het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) in het arrest van 19 december 2019 [3] maar dat uit de beantwoording van die vragen in feite volgt dat elke stof die uiteindelijk via via, en dan met name in een ver verband, een effect op een stal zou kunnen hebben, een biocide zou zijn en dat kan volgens eiseres nooit de bedoeling van de Biocidenverordening zijn geweest. Door de woordkeuze van het Hof van Justitie in dit arrest komt er een oneindig groot aantal stoffen in aanmerking als biocide, waardoor het te onbepaald is geworden en onvoldoende rechtszekerheid biedt. Eiseres vindt dat de rechtbank aan het Hof van Justitie de prejudiciële vraag moet voorleggen in hoeverre stoffen onder de Biocidenverordening vallen die qua effect in een zeer ver verband staan met de directe effecten van stoffen die wel direct als biocide beoordeeld worden. Daartoe is van belang dat in Spanje deze stof onder een andere naam nog steeds is toegestaan en blijkbaar daar de Europese regels anders worden uitgelegd dan in Nederland. Alleen stoffen die daadwerkelijk effect hebben op het leefmilieu in stallen zijn volgens eiseres een biocide en de onderhavige stof heeft dat effect niet.
Verder voert eiseres aan dat de Nederlandse regelgeving en haar uitvoering in strijd is met artikel 30 en artikel 36 van het VWEU [4] . Er is sprake van een verboden handelsbeperking nu producten die zijn toegestaan in andere landen (Spanje) ten onrechte in Nederland worden geweerd.
Ten slotte voert eiseres aan dat het bestreden besluit ook niet in stand kan blijven omdat verweerder de bezwaarprocedure niet heeft geschorst in afwachting van stukken die eiseres met een Wob [5] -verzoek had opgevraagd. Eiseres is gebleken dat ILT met diverse organisaties en autoriteiten overleg en contact heeft gehad over deze zaak en die stukken behoren in deze procedure te worden ingebracht, aldus eiseres.
Verder voert eiseres aan dat de Nederlandse regelgeving en haar uitvoering in strijd is met artikel 30 en artikel 36 van het VWEU [4] . Er is sprake van een verboden handelsbeperking nu producten die zijn toegestaan in andere landen (Spanje) ten onrechte in Nederland worden geweerd.
Ten slotte voert eiseres aan dat het bestreden besluit ook niet in stand kan blijven omdat verweerder de bezwaarprocedure niet heeft geschorst in afwachting van stukken die eiseres met een Wob [5] -verzoek had opgevraagd. Eiseres is gebleken dat ILT met diverse organisaties en autoriteiten overleg en contact heeft gehad over deze zaak en die stukken behoren in deze procedure te worden ingebracht, aldus eiseres.
6.1.
Op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Biocidenverordening wordt (voor de toepassing van deze verordening) onder “biociden” verstaan:
- alle stoffen of mengsels die, in de vorm waarin zij aan de gebruiker worden geleverd, uit een of meer werkzame stoffen bestaan dan wel die stoffen bevatten of genereren, met als doel een schadelijk organisme te vernietigen, af te schrikken, onschadelijk te maken, de effecten daarvan te voorkomen of op een andere dan louter fysieke of mechanische wijze te bestrijden;
- alle stoffen of mengsels die worden gegenereerd door stoffen of mengsels die zelf niet vallen onder het eerste streepje, en die gebruikt worden met als doel een schadelijk organisme te vernietigen, af te schrikken, onschadelijk te maken, de effecten daarvan te voorkomen of op een andere dan louter fysieke of mechanische wijze te bestrijden.
En op grond van onderdeel c van dit artikel wordt onder “werkzame stof” verstaan:
een stof of micro-organisme met een werking op of tegen schadelijke organismen.
een stof of micro-organisme met een werking op of tegen schadelijke organismen.
6.2.
Naar het oordeel van de rechtbank merkt verweerder [middel A] terecht aan als biocide in de zin van de Biocidenverordening. Vaststaat dat dit product, in contact met water, een werkzame stof genereert, namelijk chloordioxide. Daarnaast heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat het doel van [middel A] het bestrijden van schadelijke organismen is, door onder meer te verwijzen naar de folders over en het Veiligheidsinformatieblad van dit product. Daaraan kan niet afdoen het betoog van eiseres dat de concentratie van de gegenereerde chloordioxide te laag is om (direct) effect te hebben op bacteriën en dat het enige doel van het middel is de vloeren in de stal te drogen, met de bijkomende mogelijkheid dat daarbij eventuele bacteriën en virussen dood kunnen gaan omdat de droge vloer geen geschikte voedingsbodem is. Immers, ook als [middel A] slechts de door eiseres betoogde indirecte werking zou hebben, moet het als een biocide worden aangemerkt. In het genoemde arrest van 19 december 2019 heeft het Hof van Justitie namelijk geoordeeld dat onder het begrip “biocide” in de zin van de Biocidenverordening ook middelen vallen die niet direct inwerken op de schadelijke organismen die zij bestrijden, maar op het ontstaan of het in stand houden van de leefomgeving van die organismen, voor zover dit gebeurt op een andere dan louter fysieke of mechanische wijze, als onderdeel van een causaliteitsketen die erop is gericht deze organismen af te remmen.
6.3.
Eiseres vindt deze uitleg van het Hof van Justitie te ruim en te onbepaald en vraagt de rechtbank om op dit punt prejudiciële vragen te stellen aan hetzelfde Hof van Justitie, maar daartoe ziet de rechtbank geen enkele aanleiding. Het Hof van Justitie heeft in genoemd arrest immers reeds een duidelijk antwoord geformuleerd op de vraag of en in hoeverre een middel met een indirecte werking een biocide is. Dat eiseres het niet eens is met die uitleg doet aan die duidelijkheid niet af. Er is sprake van een acte éclairé. Daarbij merkt de rechtbank nog op dat het Hof van Justitie in genoemd arrest herhaalt wat hij al in een eerder arrest van 1 maart 2012 [6] heeft geoordeeld over de uitlegging van het begrip biocide, namelijk dat daar ook indirecte effecten onder vallen. Weliswaar ging het in dat eerdere arrest om de uitleg van het begrip onder de toen geldende Richtlijn 98/8, maar het Hof van Justitie acht [7] die uitleg ook toepasbaar ten aanzien van de Biocidenverordening. Daarnaast heeft het Hof van Justitie de in het arrest van 19 december 2019 gegeven uitleg van het begrip biocide opnieuw herhaald in een arrest van 14 oktober 2021 [8] .
In de stelling van eiseres dat een soortgelijk middel in Spanje wel is toegelaten ziet de rechtbank evenmin reden om (ondanks de duidelijke uitleg van het Hof van Justitie toch) prejudiciële vragen te stellen over het begrip biocide. Allereerst heeft eiseres niet onderbouwd dat eenzelfde product volgens een van de toelatingsprocedures in de Biocidenverordening is toegelaten in Spanje. Daarnaast volgt uit artikel 1 van de Biocidenverordening dat deze verordening ten doel heeft het gebruik van biociden te harmoniseren. De uitleg van het begrip biocide en de voorschriften voor toelating gelden dus evenzeer voor Spanje als voor Nederland. Vast staat dat voor [middel A] geen toelating tot de Europese Unie is afgegeven en voor zover door Spanje voor een soortgelijk product wel een nationale toelating zou zijn afgegeven, geldt dit in beginsel alleen voor Spanje. Uit de Biocidenverordening volgt [9] dat dit product pas ook in Nederland zou zijn toegestaan als de Nederlandse autoriteiten op aanvraag, via nationale toelating of wederzijdse erkenning voor het product een toelating verlenen. Vaststaat dat daarvan in dit geval ook geen sprake is geweest.
6.4.
Het betoog van eiseres dat sprake is van een handelsbeperking omdat een soortgelijk middel in Spanje wel is toegestaan of wordt gedoogd, slaagt evenmin. Zoals hiervoor overwogen heeft eiseres haar stelling op dit punt niet onderbouwd. Bovendien is de toelating van biociden voorwerp van harmonisatie. Dit betekent dat nationale maatregelen op dit punt moeten worden getoetst aan de Biocidenverordening en niet aan het primaire recht van de Unie (waaronder artikel 30 en 36 van het VWEU waarop eiseres zich beroept).
6.5.
De rechtbank stelt vast dat eiseres niet betwist dat zij [middel A] op de markt heeft gebracht, voorhanden of in voorraad heeft gehad en heeft aangeprezen. Nu [middel A] een biocide is en niet is toegelaten in Nederland heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres daarmee artikel 43, eerste en derde lid, en artikel 72, eerste lid van de Wgb heeft overtreden. Verweerder was bevoegd [10] eiseres daarvoor een boete op te leggen en de opgelegde totale boete is in overeenstemming met de bedragen die voor beboetbaar feit 1, 2 en 3 zijn vastgesteld in de Bijlage bij de Regeling gewasbeschermingsmiddelen en biociden [11] .
De rechtbank stelt vast dat eiseres geen gronden heeft gericht tegen de hoogte van de boete van € 6.000,-. Evenmin is de rechtbank gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan verweerder de boete had moeten matigen.
6.6.
Ook in het overige door eiseres aangevoerde ziet de rechtbank geen grond om het bestreden besluit te vernietigen. Verweerder heeft de uitkomst van de door eiseres gestarte Wob-procedure niet hoeven af te wachten alvorens het bestreden besluit te nemen. Het gaat om afzonderlijke procedures en verweerder heeft in deze boeteprocedure voldaan aan de verplichting [12] om alle op de zaak betrekking hebbende stukken te overleggen. Eiseres heeft van verweerder immers het boeterapport met een groot aantal bijlagen, het voornemen en het primaire besluit ontvangen. Eventuele andere stukken waarvan eiseres in haar Wob-verzoek om inzage heeft gevraagd, zijn geen stukken die ten grondslag zijn gelegd aan de boete en dus zijn dat geen op de zaak betrekking hebbende stukken. De door eiseres gevraagde stukken heeft verweerder ook niet op voorhand al relevant hoeven achten voor de te nemen beslissing. Immers, de inhoud van de contacten tussen ILT en andere organisaties en autoriteiten is op zichzelf niet van belang voor het antwoord op de vraag of eiseres de overtredingen heeft begaan. Daarvoor moest in dit geval enkel worden vastgesteld of [middel A] een biocide is die niet is toegelaten en dat volgt (reeds) uit de Biocidenverordening en genoemde jurisprudentie van het Hof van Justitie.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is dus ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Oonincx, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2024.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.