Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/4099
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 mei 2024 in de zaak tussen
1-2-3 Vastgoed B.V., uit Schiedam, eiseres
(gemachtigde: mr. T.I. Sipkema),
en
het college van burgemeester en wethouders van Schiedam (het college)
(gemachtigde: mr. C.J. Dekker).
Inleiding
1. Eiseres heeft op 25 september 2020 verzocht om haar op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) informatie te verstrekken over erfpacht(verstrekking) in de Spaanse Polder.
2. Bij brief van 3 februari 2021 heeft het college eiseres verzocht haar verzoek te preciseren aan welk verzoek eiseres bij brief van 17 februari 2021 heeft voldaan.
3. Na het college in gebreke te hebben gesteld, heeft eiseres op 25 mei 2021
beroep ingesteld wegens niet tijdig beslissen op de aanvraag.
4. Op 17 juni 2021 heeft het college op de aanvraag beslist (het primaire besluit). Daarbij heeft het college een aantal stukken gedeeltelijk openbaar gemaakt.
5. Eiseres heeft vervolgens het beroep ingetrokken en met toepassing van artikel 8:75a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de rechtbank verzocht om het college te veroordelen in de proceskosten van eiseres. Dit is gebeurd bij uitspraak van 15 april 2022.
6. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
7. Op 21 juli 2022 heeft het college op het bezwaar beslist (het bestreden besluit) met toepassing van de Wet open overheid (Woo). Het college heeft daarbij nog een aantal stukken gedeeltelijk openbaar gemaakt.
8. Eiseres heeft vervolgens beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
9. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
10. Voorts heeft het college stukken ingediend. Voor zover het gaat om (delen van) stukken die het college in weerwil van het verzoek om openbaarmaking niet openbaar heeft gemaakt, neemt uitsluitend de bestuursrechter kennis van deze stukken en is de toestemming daartoe van eiseres van rechtswege verleend (artikel 8:29, zesde lid, van de Awb). Niettemin heeft eiseres desgevraagd deze toestemming verleend.
11. De rechtbank heeft het beroep op 14 december 2023 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voorts zijn namens haar verschenen [Naam] en [Naam]. Het college heeft zich door zijn gemachtigde laten vertegenwoordigen. Voorts is mr. R. Ramsoedjas namens het college verschenen.
12. Ter zitting is het onderzoek geschorst. Na uitwisseling van nadere stukken hebben partijen desgevraagd niet verzocht om een nadere zitting, waarna de rechtbank het onderzoek heeft gesloten.
Wettelijk kader
13. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Voorgeschiedenis en besluitvorming
14. Op 25 september 2020 heeft eiseres verzocht om haar op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) inzage te geven in het volgende:
Informatie over de bestuurlijke (interne) besluitvorming met betrekking tot de 1.250 m2 eis voor heruitgifte van een erfpachtcontract, waaronder maar niet uitsluitend de onderbouwing en achtergrondinformatie van deze voorwaarde. Waarom is specifiek gekozen voor 1.250 m2 en bijvoorbeeld niet voor 1.000 m2 of voor 1.500 m2?
Informatie over de bestuurlijke (interne) besluitvorming met betrekking tot uitzonderingen op de 1.250 m2 eis (mogelijkheid van oprichten van een vereniging voor eigenaren (VvE) of voldoen aan waardedrempel), waaronder maar niet uitsluitend de onderbouwing en achtergrondinformatie van deze uitzonderingen. Middels een VvE wordt immers niet tegengegaan dat bedrijven hun bedrijf exploiteren in een pand met een oppervlakte dat kleiner is dan 1.250 m2. Hoe verhoudt deze uitzondering zich tot het tegengaan van de versnippering van het bedrijventerrein? Wat is de specifieke waardedrempel van het perceel sectie I, nummer 4646?
Informatie met betrekking tot de voorwaarden voor de heruitgifte van erfpachtcontracten binnen de Spaanse Polder in de gemeente Schiedam, meer specifiek de 1.250 m2 eis. Is dit geen gezamenlijke eis voor heruitgifte van de gemeente Schiedam en Rotterdam?
Informatie over de uitgifte van erfpachtcontracten in de laatste tien jaren aan andere bedrijven binnen de Spaanse Polder en ’s-Gravenlandse Polder te Schiedam, waaronder maar niet uitsluitend onder welke voorwaarden de erfpachtcontracten zijn verleend dan dat de grond in bloot eigendom is verkocht.
Alle informatie over de (toekomstige) plannen van de gemeente Schiedam voor het perceel sectie I, nummer 4646 waarop cliënte haar pand heeft gevestigd, waaronder maar niet uitsluitend gespreksverslagen van besprekingen tussen uw gemeente en (potentiële) erfpachtopvolgers en/of huurders en/of vergaderstukken waarin gesproken is over het perceel sectie I, nummer 4646.
Alle (proces)stukken (dagvaarding, verweer, producties, proces-verbaal) die betrekking hebben op de zaken die aanhangig (zijn geweest) bij de rechtbank Rotterdam, waaronder maar niet uitsluitend de zaak met zaaknummer C/101591936 / KG ZA 20-166, waarin de 1.250 m2 eis uit de nieuwe erfpachtvoorwaarden ter discussie is gebracht.
Alle informatie over de vermeende betalingsachterstand van cliënte bij de gemeente, waaronder maar niet uitsluiten de facturen en aanmaningen die zijn verstuurd waaruit zou blijken dat sprake is van een betalingsachterstand van circa
€ 43.300.
€ 43.300.
Bij dit verzoek is vermeld dat de informatie betrekking heeft op de periode tot en met de dag waarop een beslissing op het verzoek zal zijn genomen. Voort is vermeld dat het eiseres in ieder geval bekend is dat bovenstaande informatie moet zijn vastgelegd in onder meer (interne) e-mailwisselingen, ambtelijke gespreks- en vergaderverslagen, (wethouders)notities, besluitenlijsten, (bestuurlijke) brieven, stukken en rapportages.
15. Bij brief van 3 februari 2021 heeft het college eiseres verzocht haar verzoek te preciseren. In die brief staat dat niet duidelijk is op welke periode het verzoek ziet en dat de periode in ieder geval eindigt op het tijdstip van de aanvraag, dus 28 september 2020. Verder heeft het college erop gewezen dat het verzoek op een schier onbegrensd aantal documenten en aangelegenheden ziet. Het college verzoekt eiseres daarom duidelijk(er) en specifiek(er) aan te geven welke documenten zij met haar verzoek wil hebben.
16. Eiseres heeft bij brief van 17 februari 2021 de aanvraag toegelicht en te kennen gegeven dat het laatste onderdeel vervalt. Daarbij heeft eiseres ook te kennen gegeven dat de aanvangsperiode voor de eerste drie onderdelen van de aanvraag het jaar 2000 is, omdat eiseres niet weet wanneer de 1.250 m2 eis voor heruitgifte en uitzonderingen daarop in het leven zijn geroepen, dat het vierde onderdeel van de aanvraag ziet op de uitgiften vanaf 2010 en indien dat niet mogelijk is vanaf 2015, dat het vijfde onderdeel ziet op perceel sectie I, nummer 4646 vanaf 2018 en ook het zesde onderdeel ziet op de gevoerde civiele procedure vanaf 2018.
17. Met het primaire besluit heeft het college de volgende stukken ten dele openbaar gemaakt.
ONGEDATEERD Overzicht reserverings- en erfpachtovereenkomsten (dit document is ongedateerd nu sprake is van een dynamisch document);
2012 10 02 Revitalisatie Spaanse Polder en ’s Graveland Zuid;
2012 12 13 Nota Revitalisatie Spaanse Polder ’s Graveland Zuid;
2018 03 15 BCI Eindrapport;
2018 10 23 Uitvoerend kader gronduitgiften bedrijventerrein A20-zone;
2018 12 06 Adviesnota gronduitgifte A20-zone;
2019 10 Voorontwerpbestemmingsplan ’s-Graveland & Spaanse Polder 2020 toelichting;
2019 10 Voorontwerpbestemmingsplan ’s-Graveland & Spaanse Polder 2020 regels;
2019 10 24 Adviesnota;
2020 06 23 Ontwerpbestemmingsplan ’s-Graveland Spaanse Polder 2020 toelichting;
2020 06 23 Ontwerpbestemmingsplan ’s-Graveland Spaanse Polder 2020 regels;
2020 05 26 Adviesnota.
Het college heeft daarbij per document aan de hand van codes kenbaar gemaakt op basis van welke uitzonderingsgronden in de artikelen 10 en 11 van de Wob openbaarmaking achterwege blijft. Daarnaast heeft het college aan de hand van de code BV kenbaar gemaakt dat een passage niet openbaar wordt gemaakt omdat die geen verband houdt met de bestuurlijke aangelegenheid en daarom buiten de omvang van het verzoek ligt. Voor zover eiseres vragen stelt, anders die niet het verzoek betreffen documenten te openbaren, vallen die volgens het college buiten het kader van de Wob en worden die terzijde gelaten. Verder heeft het college het verzoek afgewezen voor zover het gaat om processtukken in een civiele procedure omdat artikel 29 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering een uitputtend karakter heeft waarvoor de Wob wijkt.
18. Op 8 maart 2022 heeft de Bezwaarschriftencommissie (de commissie) – nadat zij partijen had gehoord op een zitting van 9 december 2021 – advies uitgebracht aan het college. Volgens de commissie zijn de bezwaren deels gegrond. In dit verband heeft de commissie – samengevat – het volgende overwogen.
Naast weglakken vanwege de weigeringsgronden van de artikelen 10 en 11 van de Wob zijn ook onderdelen weggelakt omdat het college van mening was dat deze geen betrekking hadden op de gevraagde bestuurlijke aangelegenheid. Hierbij is de code BV gebruikt wat staat voor ‘Buiten Verzoek’. Het college heeft het Wob-verzoek te beperkt geïnterpreteerd en de reikwijdte te beperkt heeft opgevat. Uit het Wob-verzoek blijkt voldoende dat eiseres naast het overzicht (ook) naar de onderliggende stukken heeft gevraagd. Het college heeft verder de code BV te ruim ingezet en heeft te veel weggelakt onder de grondslag dat dit geen onderdeel uitmaakt van het Wob-verzoek of de bestuurlijke aangelegenheid.
Uit het verhandelde ter zitting, de stukken en de bezwaargronden meent de commissie dat het college niet ruim genoeg gezocht heeft naar de gevraagde stukken of althans het zoekproces onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt en daarmee het primaire besluit onvoldoende heeft gemotiveerd. Eiseres heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat er mogelijk meer documenten onder het college berusten dan zijn verstrekt.
De grondprijzen zijn aanvankelijk terecht niet verstrekt, maar nu die inmiddels openbaar zijn, dient dit feit mee te worden gewogen in de heroverweging. Aangezien de grondprijzen reeds openbaar zijn gemaakt is de Wob daarop niet van toepassing. Wel adviseert de commissie om dan duidelijk te maken waar bezwaarmaker de openbare informatie kan vinden of deze informatie alsnog toe te sturen. De Wob is niet van toepassing op gegevens die zijn weggelakt die reeds openbaar zijn via bijvoorbeeld het Kadaster. De commissie adviseert de weglakking van die onderdelen die reeds openbaar zijn ongedaan te maken bij de beslissing op bezwaar dan wel expliciet duidelijk te maken waar de reeds openbare informatie kan worden gevonden.
Bedrijfsnamen worden weliswaar niet beschermd door artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob, maar die weigeringsgrond is ook niet is gebruikt om de bedrijfsnamen niet openbaar te maken. Die bedrijfsnamen zijn immers met code BV weggelakt. Daarvoor geldt wat de commissie hiervoor over die code heeft overwogen.
In document 2 is volgens de commissie sprake van persoonlijke beleidsopvattingen. Dat in dat document ‘openbaar’ staat maakt dat niet anders. Persoonlijke beleidsopvattingen ter bescherming van de gedachtevorming binnen overheden hoeven niet openbaar gemaakt te worden. Ook kan de commissie zich vinden in het standpunt van het college dat het betrekken van standpunten en opvattingen van ambtenaren zelf in een publieke discussie niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering is . Wel is bij het weglakken de verkeerde weigeringsgrond vermeld, omdat hier geen sprake is van een persoonlijke beleidsopvatting, maar van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
19.1.
Bij het bestreden besluit heeft het college, net als in het primaire besluit, geconcludeerd dat eiseres op 17 februari 2021 het Wob-verzoek heeft gepreciseerd door duidelijk te maken dat het ziet op de (interne) besluitvorming ten aanzien van de 1.250 m2-eis, een overzicht van de erfpachtcontracten vanaf 2010 en processtukken over de 1.250 m2-eis in civiele procedures vanaf 2018. Voorts heeft het college in aanmerking genomen dat per 1 mei 2022 de Woo in werking is getreden en de Wob is ingetrokken, zodat bij gebrek aan overgangsrecht het bezwaar moet worden beoordeeld aan de hand van de Woo. Het college stelt het advies van de commissie te volgen. Inhoudelijk betekent dit volgens het college dat de weigeringsgronden vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens, financieel of economisch nadeel voor de overheid en onevenredige benadeling terecht zijn toegepast. Daarbij heeft het college een link naar de gemeentelijke website vermeld waar de grondprijzen zijn te raadplegen. De bezwaargrond “Er is geen bezwaar tegen het niet openbaar maken van de namen van personen, maar er is geen uitzondering noch beperking in algemene zin van toepassing op het niet openbaar maken van bedrijfsnamen” is ongegrond verklaard.
19.2.
Onder verwijzing naar het advies van de commissie is opnieuw gekeken naar het overzicht dat openbaar is gemaakt als document 1, namelijk “ONGEDATEERD Overzicht reserverings- en erfpachtovereenkomsten.” In het kader van de heroverweging zijn ook de onderliggende erfpachtovereenkomsten, dan wel de gecombineerde overeenkomsten beoordeeld in het licht van de weigeringsgronden van de Woo. De betrokken derde-belanghebbenden is op 7 juni 2022 om een zienswijze gevraagd. Zij hebben geen zienswijzen ingediend. Met het bestreden besluit worden de onderliggende erfpachtovereenkomsten, dan wel de gecombineerde overeenkomsten alsnog gedeeltelijk openbaar gemaakt. Het betreft de volgende documenten:
2016 12 01 2016 12 01 Erfpacht gemeente Schiedam getekend beide partijen
2016 12 01 Arent Vinckstraat - Jan van Riebeeekweg Gronduitgifte
2016 12 01 Verkennend bodemonderzoek Arent Vinckstraat 13 v2 19INK05449
2016 12 01 Nader bodem en asbest in grond onderzoek Arent Vinckstraat 13 -19INK21691
2016 12 01 2020 07 27 Strickledeweg De Vette epovk getek pp incl tek
2016 12 01 De Vette I810 Strickledeweg Grond uitgifte
2016 12 01 De Vette Strickledeweg Bodemonderzoek
2016 12 01 De Vette 2015 07 22 T1233 schetsplan
2016 12 01 De Vette Beoordeling Materialenpaspoort Kommiezenlaan 8
2016 12 01 202104 26 Spijkers ovk getekend door beide partijen
2016 12 01 Bijlage 1
2016 12 01 Bijlage 3
2016 12 01 Bijlage 4
2016 12 01 Bijlage 5
2016 12 01 Bijlage 6
19.3.
Vermeld is dat het lijkt dat sprake is van missende documenten, maar dat het telkens betreft de reeds openbaar gemaakte Algemene erfpachtvoorwaarden Schiedam. De hiervoor genoemde documenten worden deels openbaar gemaakt. Zij worden niet openbaar gemaakt voor zover het delen van documenten betreft waar sprake is van bijzondere persoonsgegevens (artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Woo), de persoonlijke levenssfeer (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo) of wanneer informatie buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek valt. Vermeld is verder dat naast de in het primaire besluit genoemde J-schijf ten behoeve van de beslissing op bezwaar ook is gezocht in de relevante databronnen. Hieronder vallen tevens de persoonlijke e-mailboxen van ambtenaren en de e-mailbox van SchieDistrict (de centrale mailbox van het projectteam). Bovendien is navraag bij betrokken ambtenaren gedaan om op hun persoonlijke schijven te zoeken naar documenten. Uit die zoekslag zijn de hiervoor genoemde documenten naar voren gekomen. Voor de overige erfpachtovereenkomsten, dan wel de gecombineerde overeenkomsten geldt dat (nog) geen erfpachtovereenkomst gesloten is, geen gesprekken gaande zijn of het erfpachtrecht geëindigd is. Het college heeft voorts de in document ‘ONGEDATEERD Overzicht reserverings- en erfpachtovereenkomsten’ toegepaste weigeringsgrond “intern beraad” als bedoeld in artikel lid van de Wob gewijzigd in de weigeringsgrond “persoonlijke levenssfeer” als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo. Voorts heeft het college toepassing gegeven aan artikel 7:15, tweede lid, van de Awb.
20. Het college heeft de rechtbank bij brief van 11 januari 2024 het volgende bericht:
“Kort en goed, ziet het college niet langer belemmeringen – anders dan de persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wet open overheid – om de documenten 2, 5 en 6 gedeeltelijk te weigeren. Het college zal die documenten derhalve deze, uiterlijk volgende week openbaar maken en delen met de gemachtigde van 1-2-3 Vastgoed B.V. (hierna: 1-2-3 Vastgoed) en uw rechtbank daar een afschrift van zenden.
Ten aanzien van document 1 ziet het college – mede gezien hetgeen tijdens de zitting is besproken omtrent de reikwijdte van het verzoek van 1-2-3 Vastgoed op grond van de Wet openbaarheid van bestuur – geen aanleiding meer openbaar te maken dan met zijn beslissing op bezwaar van 21 juli 2022.”
Het college heeft vervolgens de volgende stukken (met doorhaling van enkele persoonsgegevens) openbaar gemaakt:
(2) de adviesnota van het college van 2 oktober 2012, waarbij de raad wordt geadviseerd de beleidsnota / Revitalisatie Spaanse Polder en ‘s-Graveland Zuid, stedenbouwkundige Randvoorwaarden vast te stellen;
(5) Het Uitvoerend kader gronduitgiften op de bedrijventerreinen in de A20 zone van 23 oktober 2018; en
(6) de adviesnota aan het college 6 december 2018 om de bepalingen omtrent gronduitgiften op de bedrijventerreinen Spaanse Polder en ‘s-Gravelandsepolder vast te stellen als uitvoerend kader in de gebiedsontwikkeling A20 zone en de raad hierover te informeren.
21. Eiseres heeft bij brief van 25 januari 2024 de beroepsgronden ingetrokken voor zover die zien op de documenten 2, 5 en 6. Het gaat hier om de beroepsgrond over het gebruik van de code BV en de weigeringsgrond persoonlijke beleidsopvattingen, maar enkel voor zover deze zien op de documenten 2, 5 en 6. Voor het overige blijven deze beroepsgronden en de overige beroepsgronden gehandhaafd.
Beoordeling door de rechtbank
22. Uit de brief van brief van 11 januari 2024 volgt dat het college alsnog de documenten 2, 5 en 6 openbaar maakt. Deze brief vormt daarom een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb dat strekt tot gedeeltelijke wijziging van het bestreden besluit. Voor zover het besluit van 11 januari 2024 tegemoet komt aan het beroep is het beroep daar niet tegen gericht, zo volgt uit de brief van eiseres van 25 januari 2024. Dit betekent dat het besluit van 11 januari 2024 geen onderdeel uitmaakt van het geschil. De wijziging van het bestreden besluit brengt met zich dat het beroep in zoverre gegrond is. Het beroep is beperkt tot de vraag of het bestreden besluit voor zover dit is gehandhaafd moet worden vernietigd.
23. Bij gebrek aan overgangsrecht heeft het college bij het besteden besluit het primaire besluit terecht heroverwogen aan de hand van de Woo (ECLI:NL:RVS:2022:1223).
24.1.
Eiser betoogt dat ten onrechte delen uit de documenten zijn weggelakt of niet openbaar gemaakt op de grond dat de tekst geen verband houdt met de bestuurlijke aangelegenheid, dat de reikwijdte van het verzoek te beperkt is opgevat, want er is niet enkel verzocht om een overzicht en dat het college heeft miskend dat er geen uitzondering noch beperking in algemene zin van toepassing is op het openbaar maken van bedrijfsnamen. Eiseres heeft hierbij – voor zover thans nog van belang – te kennen gegeven dat deze beroepsgrond ziet op document 1, dat wil zeggen het ongedateerde overzicht reserverings- en erfpachtovereenkomsten, waarin een groot gedeelte onder de code BV is zwart gelakt.
24.2.
Eiseres heeft in dit verband nog aangevoerd dat zij ten aanzien van de door haar genoemde onderwerpen steeds ook om onderliggende stukken heeft gevraagd, zodat het onbegrijpelijk is dat het genoemde document op een paar alinea’s en regels na volledig zwart is gelakt met de code BV. Net als in bezwaar heeft eiseres in dit verband als voorbeeld aangevoerd dat zij per toeval het document Uitvoerend kader gronduitgiften bedrijventerrein A20-zone ontving. Bij een vergelijking tussen het ongelakte document en het gelakte document, volgt dat het college niet alleen alle overige (oude) erfpachtvoorwaarden en toelichtingen daarop heeft gelakt, maar ook de voorwaarden die specifiek betrekking hadden op de 1.250 m2-eis. Het college heeft bijvoorbeeld de code BV genoteerd bij de alinea over de hardheidsclausule. Nu achteraf blijkt dat de inhoud van de documenten in hun geheel verband houdt met de (oude) voorwaarden voor heruitgifte van erfpacht en de uitzonderingen daarop binnen het gebied de Spaanse Polder en ’s-Gravelandse Polder en betrekking heeft op de gevraagde periode, kan eiseres zich niet aan de indruk onttrekken dat de overige documenten die zijn opgevraagd en waarin de code BV is gebruikt toch betrekking hebben op de bestuurlijke aangelegenheid waarop het verzoek ziet. Eiseres kan dit echter niet nagaan, zonder over de desbetreffende documenten te beschikken. Het feit dat de commissie dit ook heeft opgemerkt, maar het college wederom heeft geweigerd om haar beslissing op dit punt aan te passen, acht eiseres in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur, meer in het bijzonder het motiveringsbeginsel, zorgvuldigheidsbeginsel, rechtszekerheidsbeginsel en verbod op willekeur en verbod op vooringenomenheid.
24.3.
De rechtbank stelt bij de beoordeling van dit betoog voorop dat het college de brief van eiseres van 17 februari 2021 onmiskenbaar te beperkt heeft opgevat. De in de brief vervatte precisering houdt immers – anders dan het college bij herhaling stelt – niet in dat eiseres haar verzoek beperkt tot de (interne) besluitvorming ten aanzien van de 1.250 m2-eis, een overzicht van de erfpachtcontracten vanaf 2010 en processtukken over de 1.250 m2-eis in civiele procedures vanaf 2018. De precisering houdt immers in dat eiseres de verschillende onderdelen van de aanvraag heeft toegelicht en te kennen heeft gegeven dat het laatste onderdeel vervalt. Daarbij is duidelijk gemaakt dat de aanvangsperiode voor de eerste drie onderdelen van de aanvraag het jaar 2000 is, omdat eiseres niet weet wanneer de 1.250 m2 eis voor heruitgifte en uitzonderingen daarop in het leven zijn geroepen, dat het vierde onderdeel van de aanvraag ziet op de uitgiftes vanaf 2010 en indien dat niet mogelijk is vanaf 2015, dat het vijfde onderdeel ziet op perceel sectie I, nummer 4646 vanaf 2018 en ook het zesde onderdeel ziet op de gevoerde civiele procedure vanaf 2018. De commissie heeft het college er ook op gewezen dat het de aanvraag te beperkt heeft uitgelegd. Dat het college bij het primaire besluit terecht heeft geweigerd aan het verzoek te voldoen tot openbaring van stukken uit een civiele procedure is gelet op de bezwaar- en beroepsgronden niet meer in geschil, maar met betrekking tot de eerste vijf onderdelen van de aanvraag, zoals die bij brief van 17 februari 2021 zijn gepreciseerd, heeft het college in weerwil van het advies van de commissie, dat het college stelt integraal over te nemen, het openbaarmakingsverzoek te beperkt uitgelegd.
24.4.
De rechtbank heeft in dit verband kennis genomen van de ongelakte stukken en komt aan de hand daarvan tot het oordeel dat het college de stukken die het college in de gelakte stukken met de code BV aanduidt ten onrechte niet openbaar heeft gemaakt op de grond dat die delen van de stukken vallen buiten de bestuurlijke aangelegenheid. Het betoog slaagt in zoverre.
24.5.
Het betoog slaagt niet voor wat betreft de alinea over de hardheidsclausule. Zoals in het verweerschrift is uiteengezet, heeft het college dat gedeelte niet openbaar gemaakt met toepassing van artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich op die weigeringsgrond kunnen beroepen.
25.1.
Eiseres betoogt dat het zoekproces niet is uitgevoerd met de vereiste zorgvuldigheid en de Wob en de Woo niet voldoende in acht zijn genomen bij het onderzoek naar de bestuurlijke aangelegenheid. Eiseres heeft in dit verband aangevoerd dat de commissie tekortkomingen in de zoekslag van het college heeft vastgesteld en dat het college in bezwaar enkel nog naar gesloten erfpachtcontracten heeft gezocht in de mailboxen van ambtenaren en niet naar andere informatie waarin erfpachtvoorwaarden en de uitzonderingen naar voren komen. Daarmee heeft het college wederom de omvang van het verzoek van eiseres miskend.
25.2.
De rechtbank is van oordeel dat het college in weerwil van de aanvraag, het bezwaar en het advies van de commissie dat het college stelt te hebben gevolgd, een te beperkte aanvullende zoekslag heeft gemaakt in bezwaar. Ook dit betoog slaagt daarom.
26.1.
Eiseres betoogt ten slotte dat het college ten onrechte de weigeringsgronden vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens, financieel of economisch nadeel voor de overheid en de weigeringsgrond onevenredige benadeling heeft toegepast. Eiseres heeft in dit verband het volgende aangevoerd. De commissie heeft geadviseerd om de gelakte gegevens die reeds openbaar zijn, openbaar te maken bij de beslissing op bezwaar. Het is eiseres niet duidelijk wat het college met dit advies dan wel deze bezwaargrond heeft gedaan. Nu door het college is overgegaan tot het weglakken van informatie die juist tot de bestuurlijke aangelegenheid behoort en volgens eiseres de overige uitzonderingsgronden en beperkingen op een groot gedeelte van de gelakte informatie niet van toepassing zijn, kan zij zich niet aan de indruk onttrekken dat ook de code voor persoonlijke beleidsopvattingen in documenten van intern beraad ten onrechte is gebruikt in het overzicht reserverings- en erfpachtovereenkomsten.
26.2.
In het overzicht reserverings- en erfpachtovereenkomsten komt op enkele plaatsen de vermelding 11 voor, waarmee het college zich blijkhaar heeft willen beroepen op de weigeringsgrond van artikel 11 van de Wob (thans artikel 5.2 van de Woo). Bij die vermelding zijn voorts andere weigeringsgronden vermeld en lijken persoonlijke beleidsopvattingen niet aan de orde te zijn. De rechtbank houdt het er daarom voor dat het college de desbetreffende gegevens onleesbaar heeft gemaakt op gronden ontleend aan artikel 10 van de Wob (thans artikel 5.1 van de Woo). Het gaat hier steeds om bedrijfsgegevens. Gelet op artikel 5.3 van de Woo geldt voor die gegevens een verscherpte motiveringsplicht voor zover die ouder zijn dan vijf jaar. De betrokken gegevens zien op de jaren 2020 en 2021. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit en ook ten tijde van het nadere besluit van 11 januari 2024 waren die gegevens dus nog geen vijf jaar oud. De rechtbank ziet geen aanleiding om die gegevens in afwijking van het college niet als concurrentiegevoelig aan te merken.
26.3.
Voor zover eiseres betoogt dat het college een onvolledige beslissing op bezwaar heeft genomen nu daaruit niet blijkt wat het college heeft gedaan met de gelakte gegevens die reeds openbaar zijn, slaagt dat betoog niet. Uit het bestreden besluit blijkt immers dat het college heeft volstaan met een verwijzing naar de openbaar gemaakte informatie op de gemeentelijke website. De rechtbank ziet hierin geen gebrek in de besluitvorming. Wat al openbaar is gemaakt kan immers niet nogmaals openbaar worden gemaakt (bijv. ECLI:NL:RVS:2019:3100).
Conclusie en gevolgen
27. Het beroep is gegrond. De rechtbank kan niet zelf in de zaak voorzien, want het onderzoek door het college is niet volledig geweest. De rechtbank ziet geen aanleiding voor toepassing van een bestuurlijke lus omdat er al een herstelpoging van het college is geweest naar aanleiding van de zitting. Het college zal met inachtneming van deze uitspraak opnieuw moeten beslissen op het bezwaar van eiseres. De rechtbank volstaat daarom met een vernietiging van het bestreden besluit voor zover daarbij het primaire besluit is gehandhaafd door de weigering tot openbaarmaking te handhaven met de code BV en voor wat betreft het onderzoek dat het college heeft laten verrichten naar stukken waarop de eerste vijf onderdelen het verzoek ziet.
28. Het college moet daarom het griffierecht aan eiseres vergoeden. Eiseres krijgt ook een vergoeding van haar proceskosten. De hoogte daarvan heeft de rechtbank vastgesteld met inachtneming van de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- (2 punten, tegen een bedrag van per punt van € 875,- tegen wegingsfactor 1). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het college reeds toepassing heeft gegeven aan artikel 7:15, tweede lid, van de Awb.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij het primaire besluit is gehandhaafd door de weigering tot openbaarmaking te handhaven met de code BV en voor wat betreft het onderzoek dat het college heeft laten verrichten naar stukken waarop de eerste vijf onderdelen van het verzoek zien;
- bepaalt dat het college binnen zes weken na bekendmaking van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar neemt;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, voorzitter, en mr. E.B.J. van Elden en
mr. G.C.W. van der Feltz, leden, in aanwezigheid van mr. R. Stijnen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2024.
De griffier is verhinderd om
de uitspraak te ondertekenen.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:29
1. Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.
2. Gewichtige redenen zijn voor een bestuursorgaan in ieder geval niet aanwezig, voor zover ingevolge de Wet open overheid de verplichting zou bestaan een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken, in te willigen.
3. De bestuursrechter beslist of de in het eerste lid bedoelde weigering onderscheidenlijk de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
4. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de weigering gerechtvaardigd is, vervalt de verplichting.
5. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.
6. Inzake een beroep tegen een besluit op grond van de Wet open overheid neemt, in zo verre in afwijking van het eerste en derde lid, uitsluitend de bestuursrechter kennis van de stukken waarvan op grond van de Wet open overheid om openbaarmaking of verstrekking is verzocht. De toestemming, bedoeld in het vijfde lid, is van rechtswege verleend.
Wet open overheid
Artikel 4.1. Verzoek
1. Eenieder kan een verzoek om publieke informatie richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het laatste geval beslist het verantwoordelijke bestuursorgaan op het verzoek.
2. Een verzoek kan mondeling of schriftelijk worden ingediend en kan elektronisch worden verzonden op de door het bestuursorgaan aangegeven wijze.
3. De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.
4. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de aangelegenheid of het daarop betrekking hebbende document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
5. Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan binnen twee weken na ontvangst van het verzoek de verzoeker om het verzoek te preciseren en is het de verzoeker daarbij behulpzaam.
(…)
7. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in hoofdstuk 5.
Artikel 5.1. Uitzonderingen
1. Het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
a .de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen;
b. de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden;
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 3.1 onderscheidenlijk paragraaf 3.2 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de betrokkene uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven voor de openbaarmaking van deze persoonsgegevens of deze persoonsgegevens kennelijk door de betrokkene openbaar zijn gemaakt;
e. nummers betreft die dienen ter identificatie van personen die bij wet of algemene maatregel van bestuur zijn voorgeschreven als bedoeld in artikel 46 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de levenssfeer maakt.
2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties;
b. de economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, in geval van milieu-informatie slechts voor zover de informatie betrekking heeft op handelingen met een vertrouwelijk karakter;
c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
d. de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
f. de bescherming van andere dan in het eerste lid, onderdeel c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens;
g. de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft;
h. de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage;
i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.
3. Indien een verzoek tot openbaarmaking op een van de in het tweede lid genoemde gronden wordt afgewezen, bevat het besluit hiervoor een uitdrukkelijke motivering.
4. Openbaarmaking kan tijdelijk achterwege blijven, indien het belang van de geadresseerde van de informatie om als eerste kennis te nemen van de informatie dit kennelijk vereist. Het bestuursorgaan doet mededeling aan de verzoeker van de termijn waarbinnen de openbaarmaking alsnog zal geschieden.
5. In uitzonderlijke gevallen kan openbaarmaking van andere informatie dan milieu-informatie voorts achterwege blijven indien openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan genoemd in het eerste of tweede lid en het algemeen belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt. Het bestuursorgaan baseert een beslissing tot achterwege laten van de openbaarmaking van enige informatie op deze grond ten aanzien van dezelfde informatie niet tevens op een van de in het eerste of tweede lid genoemde gronden.
(…)
Artikel 5.2. Persoonlijke beleidsopvattingen
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
2. Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
3. Onverminderd het eerste en tweede lid wordt uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een minister, een commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester en een wethouder, informatie verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.
4. In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
Artikel 5.3. Informatie ouder dan vijf jaar
Bij een verzoek om informatie die ouder is dan vijf jaar motiveert het bestuursorgaan bij een weigering van die informatie waarom de in artikel 5.1, tweede of vijfde lid, of artikel 5.2 bedoelde belangen ondanks het tijdsverloop zwaarder wegen dan het algemeen belang van openbaarheid.
Artikel 10.1. Intrekking Wet openbaarheid van bestuur
De Wet openbaarheid van bestuur wordt ingetrokken.