ECLI:NL:RBROT:2024:2951 - Rechtbank Rotterdam - Ongegrond beroep tegen vergunning voor kamerbewoning door...

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 21/1736

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 maart 2024 in de zaak tussen

[naam eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres

(gemachtigde: [naam 1]),

het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, het college

(gemachtigde: mr. J.C. Avedissian).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam 2] (de vergunninghouder).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de door het college verleende vergunning voor kamerbewoning door maximaal zes personen voor in de woning aan [adres 1] (hierna: de woning).

1.1.

Het college heeft de vergunning op 25 mei 2020 verleend op grond van artikel 21 van Pro de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Huisvestingswet) en artikel 3.2.5. van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019 (hierna: de Huisvestingsverordening). Het bezwaar dat eiseres tegen de vergunning heeft gemaakt, heeft het college met het bestreden besluit van 16 februari 2021, met aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard.

1.2.

Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld.

1.3.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

1.4

Eiseres heeft nadere stukken ingediend.

1.5

De vergunninghouder heeft aangegeven als partij aan de procedure deel te willen nemen.

1.6.

De rechtbank heeft het beroep op 6 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:

- de gemachtigde van eiseres;

- de gemachtigde van het college, bijgestaan door mr. V. Feber;

- de vergunninghouder;

- [naam 3], [naam 4], [naam 5], [naam 6], [naam 7] en [naam 8], bewoonsters van de woning en in die hoedanigheid belanghebbenden.

Totstandkoming van het besluit

2.1.

Op 22 mei 2020 heeft de vergunninghouder de vergunning voor kamerbewoning door zes personen aangevraagd. Op dat moment woonden er al zes studenten in de woning.

2.2.

Eiseres woont aan [adres 2], dit is in de directe omgeving van de woning. Zij heeft bezwaar gemaakt tegen de vergunningverlening omdat zij overlast heeft van de studenten die in de woning wonen.

2.3.

De Algemene bezwaarschriftencommissie (hierna: de commissie) heeft op 9 september 2020 advies over het bezwaar van eiseres uitgebracht en daarin geconcludeerd dat het bezwaar gegrond is. De commissie heeft, kort samengevat, overwogen dat de bepalingen uit hoofdstuk 3 van de Huisvestingsverordening buiten toepassing moeten worden gelaten waardoor de grondslag voor de verleende vergunning voor kamerbewoning is komen te vervallen. De vergunning is dan ook ten onrechte verstrekt, aldus de commissie.

De commissie heeft vervolgens in haar advies ten overvloede nog overwogen dat het college bij de beoordeling van een vergunningaanvraag een belangenafweging moet verrichten bij het criterium of kamerbewoning een positieve invloed heeft op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. De commissie meent in dit verband dat het enkel opnemen van een bepaling over vrijwilligerswerk in het huurcontract onvoldoende is om te beoordelen of een impuls wordt gegeven aan de leefbaarheid van de buurt. Op voorhand moet duidelijk zijn of sprake is van een positieve invloed en waaruit deze bestaat, aldus de commissie.

2.4.

Het college heeft in afwijking van dit advies van de commissie het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Het college stelt zich op het standpunt dat hoofdstuk 3 van de Huisvestingsverordening wel van toepassing is omdat voldoende onderbouwd is dat sprake is van schaarste en onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die het noodzakelijk maken om van de bevoegdheden uit artikel 21 Huisvestingswet Pro gebruik te maken.

Daarnaast stelt het college zich op het standpunt dat wordt voldaan aan de criteria die gelden voor het verlenen van een vergunning voor kamerbewoning. Het college meent dat de vergunningverlening een positieve invloed heeft op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. Daarbij heeft het college van belang geacht dat sprake is van een bestaande situatie, er geen overlast is geconstateerd en dat de studenten vrijwilligerswerk in de buurt doen. Ook heeft het college in haar besluit betrokken dat er drie onderwijsinstellingen in de buurt van de woning zijn.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van eiseres of het bestreden besluit rechtmatig is. Dit betekent dat de uitkomst van dit beroep kan afwijken van de uitkomst van het beroep met zaaknummer 21/1721, welk beroep door een andere eiser is ingediend en ook gericht is tegen de verleende vergunning voor kamerbewoning voor de woning aan [adres 1].

4.1.

De rechtbank stelt voorop dat de op 12 december 2019 vastgestelde Huisvestingsverordening 2019 van toepassing is op de vergunningverlening in deze zaak. Uit de overgangsbepalingen van de daarop volgende Huisvestingsverordeningen volgt dat de Huisvestingsverordening die op het moment van de vergunningaanvraag geldt leidend is voor de beoordeling van deze aanvraag. Dat het college in bezwaar een zogenoemde ex-nunc toetsing moet uitvoeren en daarbij alle op dat moment bekende feiten en omstandigheden moet betrekken, doet hier niet aan af. De rechtbank volgt eiseres dan ook niet in het betoog dat het college de aanvraag op grond van de Huisvestingsverordening 2019/2, welke op 1 februari 2021 in werking is getreden, had moeten beoordelen.

4.2.

Artikel 3.2.5. van de toepasselijke Huisvestingsverordening luidt als volgt:

Het college verleent een vergunning voor kamerbewoning, indien wordt voldaan aan de volgende criteria:

a. het betreft kamerbewoning door studenten zoals gedefinieerd in artikel 1.1 onder t,

b. de kamerbewoning zal naar het oordeel van het college een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt hebben, en

c. in de woonruimte is ten minste 18 m² gebruiksoppervlak gemiddeld per persoon aanwezig.

4.3.

Voor de overige bij de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage bij deze uitspraak.

5. Eiseres voert als meest verstrekkende grond aan dat een wettelijke grondslag voor vergunningverlening ontbreekt omdat door verweerder onvoldoende is onderbouwd dat in de wijk waar de woning staat sprake is van schaarste aan dat woningtype. Eiseres is bekend met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 8 februari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:484) waarin is overwogen dat voor de vraag of sprake is van schaarste in woonruimte in ieder geval onderscheid moet worden gemaakt in woningtypes en prijssegmenten en dat een specificatie op wijkniveau geen verplichting is op grond van de Huisvestingswet. Eiseres wijst echter op de open formulering die de Afdeling in deze uitspraak hanteert, die volgens eiseres alsnog kan leiden tot een vereiste onderbouwing van schaarste op wijkniveau. Gelet op de rechtszekerheid acht eiseres deze duidelijkheid wel gewenst, ook indien dit als gevolg heeft dat een vergunningplicht voor kamerbewoning geen stand kan houden.

5.1.

De rechtbank komt niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond. De door eiseres bedoelde open formulering ziet, zo begrijpt de rechtbank het standpunt van eiseres, op de situatie waarin gebieden zijn aangewezen als nul quotum-gebieden. In deze zaak is daar geen sprake van omdat, zoals hiervoor is overwogen, de Huisvestingsverordening 2019 van toepassing is.

6. Eiseres doet verder een beroep op het Voorbereidingsbesluit ‘Middelland, Het Nieuwe Westen, Kralingen West, Kralingen Oost, Struisenberg en de Mathenesserweg (hierna: het voorbereidingsbesluit), dat op 6 augustus 2020 in werking is getreden en waarin nieuwe kamerbewoning in onder meer Kralingen-West voor de periode van een jaar wordt verboden. Eiseres meent dat het college ten onrechte dit voorbereidingsbesluit niet in de besluitvorming heeft betrokken.

6.1.

De rechtbank is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het voorbereidingsbesluit buiten het wettelijk kader van de onderhavige vergunning valt. De vergunning waar het in deze zaak om gaat, is gebaseerd op de Huisvestingswet 2014 en die is gericht op de verdeling van (schaarse) woningen. Het voorbereidingsbesluit is echter gebaseerd op de Wet ruimtelijke ordening, die betrekking heeft op de verdeling van ruimte en het aanwijzen van gebieden voor bepaalde bestemmingen. De rechtbank begrijpt de toelichting van het college op dit punt zo dat het voorbereidingsbesluit gevolgen kan hebben voor het wel of niet toewijzen van een omgevingsvergunning en geen gevolgen kan hebben voor de verlening van een vergunning voor kamerbewoning. De rechtbank volgt het college hierin.

7. Eiseres voert ook aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat wordt voldaan aan criterium b van artikel 3.2.5. van de Huisvestingsverordening, omdat de vergunningverlening geen positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt heeft. De bepaling in de huurovereenkomsten met betrekking tot het verrichten van vrijwilligerswerk door de studenten is hiertoe onvoldoende. Bovendien volgt daaruit niet dat het te verrichten vrijwilligerswerk ten goede moet komen aan de buurt, terwijl de toelichting op de Huisvestingsverordening dit wel voorschrijft.

Daarnaast stelt eiseres dat wel degelijk veelvuldig melding is gedaan van overlast vanuit de woning. Verweerder heeft dit ten onrechte niet bij de beoordeling betrokken.

7.1.

Bij de vraag of de kamerbewoning een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt zal hebben, komt het college een zekere mate van beoordelingsruimte toe. Dat neemt niet weg dat het aan het college is om feiten en omstandigheden aannemelijk te maken op grond waarvan hij zich op het standpunt stelt dat aan dit vereiste van ‘een positieve invloed’ is voldaan. De rechtbank wijst erop dat tussen partijen niet in geschil is dat de wijk Kralingen-West, waarin de woning staat, te kampen heeft met overlast veroorzaakt door studenten. Een groot aantal woningen wordt inmiddels verhuurd aan studenten, met als gevolg dat de leefbaarheid in de wijk onder druk is komen te staan. Van het college mag daarom worden verwacht dat het zorgvuldig onderbouwt waarom naar zijn oordeel de kamerbewoning waarvoor de vergunning is aangevraagd een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt zal hebben.

7.2.

In de toelichting op de Huisvestingsverordening 2019 staat over het criterium onder b het volgende: ‘
Huisvesting van studenten (in de definitie van artikel 1.1 onder t) kan in bepaalde omstandigheden een impuls geven aan de leefbaarheid in een gebied. Het is aan het college van burgemeester en wethouders om te beoordelen of dit in het specifieke geval van toepassing is. Hier is bijvoorbeeld sprake van in het geval dat de in de woning te huisvesten studenten minimaal één dagdeel per maand vrijwilligerswerk uitvoeren waar de leefbaarheid in de buurt baat bij heeft’.

7.3.

Het college heeft toegelicht dat bekeken wordt of in de huurovereenkomsten van de studenten wordt voorgeschreven dat zij vrijwilligerswerk doen. Indien de huurovereenkomst een bepaling omtrent het vrijwilligerswerk kent, gaat het college ervan uit dat de studenten een positieve bijdrage aan de buurt (zullen) leveren. Deze zogenaamde positieve invloed kan vervolgens nog teniet worden gedaan als sprake is van ernstige en structurele overlast vanuit de woning. In dit specifieke geval heeft het college ook in haar afweging betrokken dat sprake is van het formaliseren van een al bestaande situatie en de vergunningverlening dus niet leidt tot een toename van het aantal studenten in de buurt. De rechtbank is van oordeel dat het college op deze wijze invulling heeft kunnen geven aan de haar toekomende beoordelingsruimte. Zoals het college tijdens de zitting heeft uitgelegd wordt geen, zoals eiseres wenst, expliciet onderscheid gemaakt tussen ‘het woonmilieu’ en ‘de leefbaarheid’. Dat neemt niet weg dat het college wel alle relevante aspecten in de besluitvorming betrekt.

7.4.

In de door de bewoners van de woning ondertekende huurovereenkomst is met artikel 12 een Pro bepaling opgenomen die ziet op het verrichten van vrijwilligerswerk. De relevante passages uit dit artikel luiden als volgt:

‘(…)

b. De vereiste is dat de huurders een positieve invloed op de leefbaarheid van de omgeving dienen te hebben, en daarvoor per persoon minimaal 4 uur per maand vrijwilligerswerk zullen doen.

(…)

d. Met de huurders is overeengekomen dat het vrijwilligerswerk zal plaatsvinden onder coördinatie van RSC & RVSV. De studenten vereniging RSC & RVSV biedt (en verplicht) haar leden deel te nemen aan diverse activiteiten die een positieve

invloed hebben op de leefomgeving.

e. De huurders zorgen dat zij binnen de vereniging RSC & RVSV deelnemen aan deze activiteiten voor een minimum van gemiddeld 4 uur per maand.

(…)

g. Daarom wordt afgesproken dat de huurders gezamenlijk, eenmaal per jaar schriftelijk in één document aan de verhuurder rapporteren over de uitgevoerde activiteiten alsmede de hoeveelheid tijd die hieraan is besteed per huurder. De activiteiten dienen te voldoen aan de eis dat ze een positieve invloed hebben op de leefomgeving. Overmacht niet meegerekend, zijn bovenstaande afspraken niet vrijblijvend. Mocht een huurder niet willen voldoen, dan wel onvoldoende kunnen aantonen dat hij of zij heeft voldaan aan deze afspraak, dan wel de activiteit niet duidelijk een positieve

invloed heeft op de leefomgeving, dan heeft dit gevolgen.

i. Bij een eerste overtreding krijgt de betreffende student 1h uurder een boete opgelegd van 200 euro. In geval een volgende overtreding door dezelfde huurder wordt de boete verhoogd naar 400 euro. Bij een derde overtreding zal de huurovereenkomst met deze persoon worden beëindigd.

j. In geval van een opgelegde boete zal dit bedrag aan de verhuurder worden voldaan. De verhuurder zal dit bedrag doorstorten aan een (in samenwerking met de huurders) te kiezen instelling of organisatie die een positieve invloed op de leefomgeving heeft. Hiermee wordt bij de huurders gepoogd een positief leereffect te creëren na een overtreding. De verhuurder verplicht zich aan de huurders te laten zien dat de betreffende boete ook daadwerkelijk is overgemaakt naar de gekozen organisatie

k. De huurders verzamelen de jaarlijkse eerder genoemde rapportage in een centrale map in de woning, zodat bij een eventuele controle door de gemeente de rapportages overlegd kunnen worden.

7.5.

De rechtbank volgt het standpunt van het college dat de bewoners van de woning zich door het ondertekenen van deze huurovereenkomst met de daarin opgenomen bepaling aangaande het vrijwilligerswerk hebben gecommitteerd aan het verrichten van dat vrijwilligerswerk voor minimaal 4 uur per week. De rechtbank is van oordeel dat in dit specifieke geval op basis van deze overeenkomst ervan uit kan worden gegaan dat de bewoners ook daadwerkelijk het vrijwilligerswerk zullen verrichten. Uit de bepaling blijkt ook voldoende dat het te verrichten vrijwilligerswerk ten gunste van de buurt moet komen. Daar komt bij dat de bewoners van de woning stukken hebben overgelegd waaruit kan worden afgeleid welk vrijwilligerswerk door hen is en wordt verricht. De rechtbank is van oordeel dat, hoewel ook sprake is van vrijwilligerswerk dat strikt genomen niet in Kralingen-West heeft plaatsgevonden en daarmee niet ten gunste van de buurt komt, op basis van het totale beeld dat naar voren komt uit de overgelegde stukken en de verklaringen voldoende is voor de conclusie dat de leefbaarheid in de buurt baat heeft bij het vrijwilligerswerk. De rechtbank acht het daarbij ook van belang dat de vergunninghouder zelf toeziet op het naleven van de verplichting tot het verrichten van vrijwilligerswerk door de studenten en ook handhaaft. De vergunninghouder heeft ter zitting verklaard dat hij overzichten van het verrichte vrijwilligerswerk bij de studenten opvraagt en controleert en dat het niet verrichten van het vrijwilligerswerk gevolgen kan hebben. De handhaving wordt ook geregeld in het genoemde artikel 12 van Pro de huurovereenkomst.

7.6.

Het college heeft vervolgens gekeken naar overlastmeldingen ten aanzien van deze woning. Hiervoor is navraag gedaan bij de veiligheidscoördinator. Van meldingen voorafgaand aan de vergunningaanvraag dan wel tussen de vergunningaanvraag en de beslissing op bezwaar is niet gebleken. Ter zitting heeft het college uitgelegd dat overlast zowel bij de gemeente als bij de politie gemeld kan worden. De meldingen die bij de gemeente zijn gedaan komen allemaal ook terecht bij de veiligheidscoördinator. Dit geldt ook voor meldingen die via kanalen zoals de ‘VeiligR-app’ zijn gedaan. Ten tijde van de vergunningaanvraag was dit niet altijd het geval voor meldingen die bij de politie zijn gedaan, dit is alsnog geregeld bij de latere invoering van het zogenaamde Stoplichtmodel. Het college heeft daarom in beroep nogmaals navraag gedaan bij de veiligheidscoördinator, waarbij op enkele meldingen na de beslissing op bezwaar na geen nieuwe meldingen naar voren zijn gekomen.

Eiseres stelt dat ten aanzien van deze woning wel degelijk meldingen zijn gedaan door haar en/of buurbewoners. Eiseres heeft dit niet nader geconcretiseerd. Het is dan ook onduidelijk waar en wanneer deze meldingen zijn gemaakt en waar die meldingen op zagen. De door eiseres overgelegde onder de buurtbewoners gehouden enquête maakt dit ook niet anders. Uit deze enquête kan weliswaar worden opgemaakt dat de buurtbewoners overlast ervaren van verschillende studentenpanden in de nabije omgeving, deze enquête is echter eind 2023 en dus ver na het bestreden besluit afgenomen. De rechtbank ziet in het door eiseres aangevoerde daarom geen aanleiding om te twijfelen aan het door het college verrichte onderzoek naar de overlast.

7.7.

De rechtbank concludeert dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de kamerbewoning in de woning een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt zal hebben.

8. Volgens eiseres heeft verweerder zich onvoldoende gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat is voldaan aan het criterium van minimaal 18 m² per persoon. Het is onduidelijk hoe gemeenschappelijke ruimtes als de badkamer, hal en toilet zijn meegerekend.

8.1.

Voor het berekenen van de gebruiksoppervlakte moet worden aangesloten bij de NEN 2580. Kort samengevat komt het erop neer dat het gebruiksoppervlakte wordt berekend door de totale oppervlakte binnen de wanden van de woning te nemen en daar de oppervlaktes van (delen van) vloeren die niet meetellen, af te trekken. Ook gemeenschappelijke ruimtes kunnen hierbij worden meegerekend. Oppervlaktes van vloeren die niet meetellen zijn bijvoorbeeld trapgaten, voor zover groter dan 4 m², dragende wanden en de oppervlakte van delen van vloeren waarboven de netto-hoogte kleiner is dan 1,5 meter.

8.2.

De rechtbank stelt vast dat uit de door de vergunninghouder bij de aanvraag overgelegde stukken kan worden opgemaakt dat het gebruikersoppervlakte van de woning 140 m² is en dat dit is berekend conform NEN 2580. Dit wordt door eiseres ook niet betwist. Hieruit volgt dat er gemiddeld per bewoner ruim 23 m² aan gebruiksoppervlakte is. Het college stelt dan ook terecht dat voldaan is aan het in artikel 3.2.5 onder c genoemde criterium van de Huisvestingsverordening.

9. Tot slot stelt eiseres, onder verwijzing naar een herstelbesluit van het college van 8 februari 2022 in een soortgelijke zaak, dat het college de vergunningaanvraag had moeten afwijzen omdat zich binnen een afstand van 50 meter al andere vergunde studentenhuizen bevinden (de zogenaamde clustering).

9.1.

De rechtbank stelt voorop dat in de van toepassing zijnde Huisvestingsverordening geen afstandscriterium geldt. Dat betekent dat het college niet zonder meer de vergunning zou moeten afwijzen omdat zich binnen een afstand van 50 meter al een of meerdere studentenhuizen bevinden. Het college kan de aanwezigheid van andere studentenpanden wel meewegen bij de beoordeling in het kader van het criterium van de ‘positieve invloed’, al zegt dit op zichzelf weinig over de invloed van de kamerbewoning in deze woning op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:484). Het college heeft daarbij aangegeven dat deze uitspraak van de Afdeling reden was om de vaste gedragslijn dat vergunningaanvragen worden afgewezen indien sprake is van clustering te verlaten. Tijdens de zitting heeft het college daar nog aan toegevoegd dat deze vaste gedragslijn werd toegepast bij vergunningaanvragen in de nieuwe situaties, dus woningen die voorafgaand aan de vergunningaanvraag nog niet door studenten werden bewoond. In dit geval is daar geen sprake van.

Conclusie en gevolgen

10. Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Zoethout, rechter, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2024.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: wettelijk kader

Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019:

Artikel 1.1 Begripsbepalingen

In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(…)

c. gebruiksoppervlak (gbo): gebruiksoppervlakte als bedoeld in NEN 2580;

(…)

Paragraaf 3.2 Vergunning voor kamerbewoning

Artikel 3.2.1 Toepassingsgebied

Deze paragraaf is van toepassing op alle woonruimten gelegen in de gemeente Rotterdam.

Artikel 3.2.2 Vergunningvereiste vergunning voor kamerbewoning

Het is verboden om een in artikel 3.2.1 aangewezen woonruimte zonder een vergunning voor kamerbewoning van zelfstandige woonruimte om te zetten in onzelfstandige woonruimte, indien de zelfstandige woonruimte wordt bewoond door:

a. vier of meer kamerbewoners, of

b. één uit meer personen bestaand huishouden en drie of meer kamerbewoners;

c. meer dan één uit meer personen bestaande huishoudens, waarvan het kleinste huishouden uit drie of meer personen bestaat.

Artikel 3.2.5 Criteria voor verlening vergunning voor kamerbewoning