ECLI:NL:RBROT:2024:10026

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Zittingsplaats Dordrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 22/5128

uitspraak van de meervoudige kamer van 20 september 2024 in de zaak tussen

[naam eiseres] ., statutair gevestigd in Rotterdam, eiseres

(gemachtigde: mr. J. Wildschut),

het college van burgemeester en wethouders van Hendrik-Ido-Ambacht

(gemachtigde: [persoon A] ).

Procesverloop

Met het besluit van 14 mei 2021 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan eiseres wegens overtreding van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) aan de [adres 1] in Hendrik-Ido-Ambacht (hierna: het perceel).

Met het besluit van 29 april 2022 (hierna: het primaire besluit) heeft het college een dwangsom van € 5.000,- ingevorderd wegens overtreding van de last.

Met het besluit van 22 september 2022 (hierna: het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

Het college heeft nadere stukken (waaronder beeld- en geluidsopnamen) ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 23 augustus 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres, [persoon B] , middellijk bestuurder van eiseres, de gemachtigde van eiseres en [persoon C] , adviseur geluid en namens het college, de gemachtigde van het college, [persoon D] , geluidsadviseur en [persoon E] , toezichthouder.

Beoordeling door de rechtbank

1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.

Met het besluit 14 mei 2021 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

2. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

2.1.

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Waar gaat de zaak over?

3. Eiseres exploiteert op het perceel een inrichting die zich in hoofdzaak bezighoudt met de levering van scheepsankers en -kettingen aan de zeevaart. Op het perceel wordt de bedrijfsvoorraad opgeslagen. Het perceel ligt direct naast een woongebied.

3.1.

Aanleiding voor het college tot het ambtshalve opleggen van een last onder dwangsom waren meerdere klachten van omwonenden over geluidsoverlast. In de periode van 5 tot en met 19 januari 2021 zijn bij metingen door de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid (hierna: OZHZ) overschrijdingen van de maximale grenswaarde voor geluid van 70 dB(A) voor LAmax in de dagperiode geconstateerd. Met het besluit van 14 mei 2021 is aan eiseres met een dwangsom van € 5.000,- per overtreding tot een maximum van € 25.000,- (met een submaximum van € 5.000,- per week) gelast om de overtreding van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit te beëindigen en beëindigd te houden. Dit kan eiseres bereiken door het treffen van (gedrags-) maatregelen om het geluidsniveau terug te brengen of het hanteren van een lager geluidsniveau in de inrichting. De begunstigingstermijn is één dag na datum van verzending van de last onder dwangsom. Deze termijn is niet verlengd.

3.2.

Met het besluit van 4 januari 2022 heeft het college het bezwaar tegen de opgelegde last ongegrond verklaard.

3.3.

Eiseres heeft hier geen beroep tegen ingesteld, zodat de last onder dwangsom onherroepelijk is. Dat betekent dat het besluit in rechte vaststaat.

3.4.

In de periode van 5 oktober 2021 tot en met 10 november 2021 is door de OZHZ geconstateerd dat de geluidwaarden van artikel 2.17 en tabel 2.17a van het Activiteitenbesluit zijn overschreden. Op grond hiervan is op 22 februari 2022 het voornemen verstuurd en vervolgens op 22 april 2022 het invorderingsbesluit. Met het invorderingsbesluit is een bedrag van € 5.000,- ingevorderd. In de periode van 12 april 2022 tot en met 6 mei 2022 is er opnieuw een overtreding van de grenswaarde voor het maximale geluidniveau geconstateerd. Het college heeft op 30 mei 2022 een tweede voornemen tot invordering aan eiseres verstuurd. Op 22 juni 2022 heeft eiseres voor beide genoemde overtredingen de dwangsom van € 5.000,- betaald.

Kan eiseres gronden aanvoeren tegen de vaststelling van de overtreding?

4. Het college stelt dat eiseres niet soortgelijke gronden tegen de vaststelling van de overtreding kan aanvoeren als die zij reeds tegen de onherroepelijk geworden last onder dwangsom heeft aangevoerd. Het college stelt zich op het standpunt dat nu dit voor alle gronden geldt, eiseres niet-ontvankelijk is in het beroep, dan wel dat deze gronden buiten bespreking moeten blijven. Het college verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:648.

4.1.

De rechtbank overweegt dat de gronden die eiseres aanvoert niet gaan over de rechtmatigheid van de last onder dwangsom zelf, maar over de vaststelling van de nieuwe overtreding in het kader van de invordering, dat wil zeggen de vraag of in dit geval de last is overtreden zodat verbeurte heeft plaatsgevonden. De door het college genoemde uitspraak, die gaat over gronden tegen de rechtmatigheid van een onherroepelijke last in de invorderingsprocedure, gaat dan ook niet op. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179) dat aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag dient te liggen. Gelet hierop is eiseres ontvankelijk in het beroep en kan zij in deze procedure tegen het invorderingsbesluit gronden aanvoeren die zien op de vaststelling van de feiten en omstandigheden (de overtreding van de last) die hebben geleid tot de invordering. Dat deze gronden grotendeels gelijk zijn aan de gronden die eiseres tegen de last onder dwangsom heeft aangevoerd, ligt voor de hand, omdat het college de gestelde overtreding van de last op dezelfde wijze heeft vastgesteld als de (eerdere) overtreding die aanleiding gaf tot het opleggen van de last onder dwangsom.

Het standpunt van eiseres

5. Eiseres betwist dat zij een overtreding heeft begaan na de oplegging van de last onder dwangsom. Daartoe voert zij het volgende aan. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling moet een invorderingsbesluit gebaseerd zijn op een deugdelijke en controleerbare vaststelling van feiten die moet worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker, waarbij de bevindingen op schrift moeten worden gesteld. Daarbij komt dat het invorderingsbesluit een
criminal chargeis, omdat er ook daadwerkelijk een dwangsom wordt ingevorderd. Op zitting heeft eiseres toegelicht dat dit tot gevolg heeft dat zwaardere eisen moeten worden gesteld aan het bewijs van de overtreding. Hieraan wordt volgens eiseres niet voldaan bij onbemande geluidmetingen. Volgens eiseres dienen de metingen volgens de Handleiding meten en rekenen industrielawaai bij voorkeur vanuit de directe waarneming plaats te vinden waarbij de geluiddeskundige zicht heeft op de geluidsbron die wordt gemeten en waarbij eventueel stoorgeluid wordt uitgesloten van de meetresultaten (op basis van zicht op stoorbronnen en/of op basis van directe waarnemen van de invalrichting en/of aard van het geluid). Doordat de metingen onbemand zijn uitgevoerd en daarmee niet de invalrichting van het geluid kan worden bepaald, staat volgens eiseres onvoldoende vast dat de piekgeluiden toe te schrijven zijn aan eiseres. In de nabijheid zijn namelijk andere inrichtingen aanwezig die soortgelijke geluiden produceren. Eiseres wijst daarbij op [bedrijf X] ., die op hetzelfde perceel is gevestigd en handelt in stalen buizen en bijbehorende appendages, en het industrieterrein Antoniapolder. Ook kunnen de geluiden afkomstig zijn van het openbaar gebied of woningen. Voorts blijkt volgens eiseres onvoldoende of de laad- en losactiviteiten zijn uitgesloten van de geluidsopnames (artikel 2.17, eerste lid, onder b, van het Activiteitenbesluit). Met dezelfde werktuigen worden namelijk ook goederen verplaatst, zodat er geen verschil is tussen de geluiden van het laden en lossen en het verplaatsen van de goederen. Er zijn volgens eiseres geen andere activiteiten die piekgeluiden veroorzaken, omdat het monteren van ankers en kettingen plaatsvindt aan boord van een schip en niet binnen de inrichting.
Is de invordering van een dwangsom een criminal charge?

6. De invordering van een dwangsom is geen criminal charge. Dat volgt uit de rechtspraak van de Afdeling (zie de uitspraak van 31 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1444). De last onder dwangsom is een herstelsanctie en de verbeurte van de dwangsom had door eiseres kunnen worden voorkomen door zich te houden aan het bij of krachtens de wet bepaalde, terwijl een strafrechtelijke procedure kan leiden tot een punitieve sanctie die is bedoeld om leed toe te brengen na het plegen van een strafbaar feit. De dwangsom is - na het niet voldoen aan de last - van rechtswege verbeurd en de invordering van de dwangsom is niet bedoeld om leed toe te brengen na het overtreden van de last. Het is vaste rechtspraak dat een invorderingsbesluit gebaseerd moet zijn op een deugdelijke en controleerbare vaststelling van feiten die moet worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker, waarbij de bevindingen op schrift moeten worden gesteld. De rechtbank volgt eiseres dus niet in haar standpunt dat er voor de vaststelling van een overtreding van de last bovenop voorgaande, zwaardere eisen moeten worden gesteld aan het bewijs van de overtreding.

Kon het college een overtreding vaststellen op basis van onbemande metingen?

7. De geluidmetingen hebben continu plaatsgevonden in de periode van 5 oktober tot en met 10 november 2021. Door het college is toegelicht dat vanwege de aard van de bedrijfsvoering en de duur van de metingen voor een onbemande meting is gekozen. Deze metingen zijn nadien beluisterd en geanalyseerd door een geluiddeskundige en vastgelegd in het geluidrapport van 14 februari 2022 dat ten grondslag ligt aan het invorderingsbesluit. Ook eiseres is in de gelegenheid gesteld om de opnames van de geluidmetingen te beluisteren en te analyseren. Uit het rapport volgt dat de geluidmetingen eerst zijn uitgevoerd bij de woning aan de [adres 2] en aansluitend bij de woning aan de [adres 3] . Alleen de meetresultaten van [adres 2] zijn gebruikt, omdat tijdens de meetperiode bij [adres 3] geen werkzaamheden zijn uitgevoerd door eiseres vanwege de herfstvakantie.

7.1.

De geluiddeskundige heeft geconcludeerd dat op 5, 8 en 11 oktober 2021 overschrijdingen van de grenswaarde voor het maximale geluidniveau van 70 dB(A) hebben plaatsgevonden met respectievelijk 9,3 dB(A), 9,4 dB(A) en 16,1 dB(A) door een kraan en het verplaatsen van ijzer in een stalen container(bak).

7.2.

In lijn met de uitspraken van de Afdeling van 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3700, 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:511 en 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:616, is de rechtbank van oordeel dat de omstandigheid dat de geluidmetingen met een onbemande geluidmeter zijn verricht niet betekent dat de metingen om die reden onbetrouwbaar zijn en het akoestisch rapport daarom niet ten grondslag kan worden gelegd aan het invorderingsbesluit. Volgens de Handleiding wordt bij voorkeur bemand gemeten. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3700 heeft overwogen verzet de tekst van de Handleiding zich er echter niet tegen dat de metingen onbemand worden uitgevoerd. Het op betrouwbare wijze vaststellen door welke gebeurtenis een geluidpiek is veroorzaakt, kan ook op een andere manier dan door directe waarneming door een toezichthouder. De Afdeling heeft in die uitspraak op grond van het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening overwogen dat met behulp van onbemande metingen door beluistering en analyse van de geluidsopnamen op een betrouwbare manier kan worden vastgesteld of een geluidpiek door de inrichting is veroorzaakt, indien er in de nabije omgeving van de inrichting geen activiteiten plaatsvinden die gelijksoortige piekgeluiden kunnen veroorzaken. Indien nodig kan met behulp van een controlemeetpunt worden bepaald uit welke richting een geluidpiek is gekomen. Het college heeft aannemelijk gemaakt dat in dit geval aan de vereisten om betrouwbaar onbemand te meten is voldaan. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat juist vanwege de onregelmatige bedrijfsvoering van eiseres, en gelet op de aard van de bedrijfsactiviteiten en de aard van de omgeving van de inrichting, de keuze voor onbemande metingen passend is.
Kan het geluid worden toegerekend aan eiseres?

8. Op de zitting heeft de geluiddeskundige van OZHZ toegelicht dat de geluidmeter een geluidsopname van twee minuten maakt indien een piekgeluid vanaf 70 dB(A) wordt gemeten. Als binnen de twee minuten weer een piekgeluid van 70 dB(A) gemeten wordt, neemt de meter opnieuw twee minuten geluid op. Er zijn op de dagen waarop de overtredingen zijn geconstateerd meerdere opnamen gemaakt door de geluidmeter, waarbij meerdere overschrijdingen van de grenswaarde voor het maximale geluidniveau van 70 dB(A) zijn geconstateerd. De geluiddeskundige heeft aangegeven 55 opnames op één dag te horen, waarvan er twee aan het vaststellen van de overtreding ten grondslag zijn gelegd. In beginsel vormt elke overschrijding een overtreding.

8.1.

Volgens het rapport zijn er in de omgeving geen andere inrichtingen die gelijksoortige piekgeluiden produceren of kunnen produceren. Op zitting heeft het college toegelicht dat [bedrijf X] . stalen buizen op het perceel opslaat. De geluiden op de opnamen betreffen het op- en overslaan en het intern transporteren van metalen in containers. De toezichthouder heeft op zitting verklaard dat deze geluiden overeenkomen met wat zij hebben gezien en gehoord tijdens hun controles bij eiseres in het kader van de opslag van gevaarlijke stoffen. Bovendien heeft de (middellijk) bestuurder van eiseres op de zitting verklaard dat de gerapporteerde geluiden van de activiteiten van eiseres inderdaad door eiseres kunnen worden geproduceerd. Gelet hierop heeft het college terecht geconcludeerd dat overschrijdingen van de geluidsnormen aan eiseres kunnen worden toegerekend.
Heeft het college voldoende aannemelijk gemaakt dat het niet om laad- of losactiviteiten ging?

9. Op grond van artikel 2.17, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit geldt in de dagperiode op de gevel van gevoelige gebouwen een grenswaarde voor het maximale geluidniveau (LAmax) van 70 dB(A). Op grond van het tweede lid is dit niet van toepassing op laad- en losactiviteiten .

9.1.

Voor zover eiseres heeft betoogd dat al haar activiteiten onder laden en lossen vallen overweegt de rechtbank onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4076, dat het op- en overslaan van materialen binnen de inrichting niet onder de uitzondering van artikel 2.17, eerste lid, onder b, van het Activiteitenbesluit valt. Het doet daarbij niet ter zake of de geluiden van het laden en lossen, wat daar feitelijk ook van zij, hetzelfde zijn als het op- en overslaan, omdat dit niet tot het laden en lossen behoort. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres naast het laden en lossen van de goederen, deze goederen ook verplaatst binnen de inrichting. Dit is op zitting verklaard en dit volgt ook uit het akoestisch onderzoek van eiseres dat bij de melding Activiteitenbesluit door haar zelf is overgelegd. Op pagina 13 van het rapport staat dat op het inrichtingsterrein de op- en overslagactiviteiten worden verricht door diverse heftrucks en een kraan. Met deze machines worden in de dagperiode kettingen gesorteerd en geselecteerd nabij de locaties waar de kettingen zijn gelost, aldus het rapport. Dat deze activiteiten plaatsvinden op het terrein is ook door de toezichthouder bevestigd. Tussen partijen is in geschil of de overschrijding van grenswaarde voor het maximale geluidniveau aan activiteiten, niet zijnde het laden- en lossen, kan worden toegeschreven.

9.2.

Volgens het rapport en de toelichting daarop door de geluidsdeskundige valt het laden en lossen te onderscheiden van het op- en overslaan, omdat bij de metingen uitsluitend rekening is gehouden met geluiden die minimaal een half uur duren. Het laden en lossen duurt volgens het door eiseres ingediende geluidrapport van 14 februari 2022 minder dan 10 seconden. Ook al zou het laden en lossen in de praktijk langer duren, dan nog is het naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk dat er gelet op het aantal geconstateerde overschrijdingen van de maximale geluidwaarden op een dag continu wordt geladen en gelost. Daarbij komt dat eiseres op zitting heeft verklaard dat de materialen worden gelost en vervolgens worden vervoerd door een heftruck. Dit komt ook overeen met het geluidsrapport waarin is opgenomen dat de gemeten geluiden betreffen het op- en overslaan van goederen in een container binnen de inrichting, voordat de in een container gestorte goederen per vrachtwagen worden afgevoerd. Uit de analyses van de gebruikte metingen is gebleken dat voor en na de geluidpieken geen vrachtwagen(s) te horen zijn. Gelet op het voorgaande heeft het college naar het oordeel van de rechtbank voldoende aannemelijk gemaakt dat bij de metingen die aan het vaststellen van de overtreding ten grondslag zijn gelegd, geen sprake was van laad- of losactiviteiten.

9.3.

Concluderend ziet de rechtbank in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen reden voor twijfel aan de juistheid van de conclusies in het geluidrapport en de toelichting daarop. Dit brengt met zich dat het college het rapport aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Er kan van worden uitgegaan dat de gemeten geluiden niet van andere bedrijven of woningen maar van eiseres afkomstig zijn. Verder heeft het college voldoende gemotiveerd dat de aan de overtreding ten grondslag gelegde metingen niet zien op laad- en losactiviteiten. Het college kon dan ook op basis van het geluidrapport tot de conclusie komen dat de grenswaarde van 70 dB(A) uit artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit is overtreden. Op grond hiervan kon het college tot invordering overgaan.

Conclusie en gevolgen

10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het invorderingsbesluit in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Dingemanse, voorzitter, en mr. V. van Dorst en mr. R.J.P. Ferwerda, leden, in aanwezigheid van mr. A. Regenboog, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 september 2024.

De griffier is verhinderd deze

uitspraak te ondertekenen.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Activiteitenbesluit milieubeheer

Artikel 2.16b

Deze afdeling is van toepassing op degene die een inrichting type A of een inrichting type B drijft.

Deze afdeling is niet van toepassing op degene die een windturbine in werking heeft.

Artikel 2.17

1. Voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau LAmax, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting, geldt dat:

a. de niveaus op de in tabel 2.17a genoemde plaatsen en tijdstippen niet meer bedragen dan de in die tabel aangegeven waarden;

Tabel 2.17a

07:00–19:00 uur

19:00–23:00 uur

23:00–07:00 uur

LAr,LT op de gevel van gevoelige gebouwen

50 dB(A)

45 dB(A)

40 dB(A)

LAr,LT in in- en aanpandige gevoelige gebouwen

35 dB(A)

30 dB(A)

25 dB(A)

LAmax op de gevel van gevoelige gebouwen

70 dB(A)

65 dB(A)

60 dB(A)

LAmax in in- en aanpandige gevoelige gebouwen

55 dB(A)