Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/1784
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 juni 2023 in de zaak tussen
[eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres
(gemachtigde: mr. E. Broeren),
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam
(gemachtigde: mr. V. Bajra).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van [eiseres] tegen de oplegging van een last onder dwangsom.
1.1.
Met het besluit van 20 februari 2023 (bestreden besluit) heeft het college aan [eiseres] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van voorschrift 1.3.12 van de aan haar verleende omgevingsvergunning van 29 december 2022. [eiseres] heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
1.2.
[eiseres] heeft het college op grond van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep. Het college heeft daarmee ingestemd. Het bezwaarschrift is als beroepschrift doorgezonden aan de rechtbank.
1.3.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
[eiseres] en het college hebben nadere stukken ingediend.
[eiseres] en het college hebben nadere stukken ingediend.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 6 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van [eiseres], [naam 1], [naam 2], [naam 3], [naam 4] en [naam 5], en de gemachtigde van het college, [naam 6], [naam 7], [naam 8], [naam 9] en [naam 10].
Totstandkoming van het besluit
2. [eiseres] exploiteert het spoorwegemplacement Waalhaven Zuid aan de [adres]. Voor deze inrichting is bij besluit van 29 december 2022 een omgevingsvergunning (revisievergunning) verleend.
Met het bestreden besluit heeft het college een last onder dwangsom aan [eiseres] opgelegd, omdat zij in strijd handelt met voorschrift 1.3.12 van de omgevingsvergunning. Volgens het college treft [eiseres] niet genoeg maatregelen tegen vervuiling in de bluswaterleiding en kan dat gevolgen hebben voor de inzet van de bedrijfsbrandweer bij calamiteiten.
In het bestreden besluit heeft het college [eiseres] opgedragen om uiterlijk op 24 februari 2023 blijvend te voldoen aan voorschrift 1.3.12 door de volgende maatregel uit te voeren:
dient er zorg voor te dragen dat sprake is van een bluswatersysteem dat schoon is van vervuiling, stenen en/of aangroeiingen, door de ondergrondse bluswaterleiding met een snelheid van minimaal 3 m/s te spoelen of een andere methode toe te passen. Na het uitvoeren van een andere methode dient er middels een visuele inspectie met camera te worden aangetoond dat er sprake is van een schoon bluswatersysteem.
De dwangsom bedraagt € 1.000.000 per keer dat wordt geconstateerd dat zij niet voldoet aan het bovenstaande, tot een maximum van € 2.000.000. Per twee weken kan maximaal één constatering plaatsvinden.
Met het bestreden besluit heeft het college een last onder dwangsom aan [eiseres] opgelegd, omdat zij in strijd handelt met voorschrift 1.3.12 van de omgevingsvergunning. Volgens het college treft [eiseres] niet genoeg maatregelen tegen vervuiling in de bluswaterleiding en kan dat gevolgen hebben voor de inzet van de bedrijfsbrandweer bij calamiteiten.
In het bestreden besluit heeft het college [eiseres] opgedragen om uiterlijk op 24 februari 2023 blijvend te voldoen aan voorschrift 1.3.12 door de volgende maatregel uit te voeren:
dient er zorg voor te dragen dat sprake is van een bluswatersysteem dat schoon is van vervuiling, stenen en/of aangroeiingen, door de ondergrondse bluswaterleiding met een snelheid van minimaal 3 m/s te spoelen of een andere methode toe te passen. Na het uitvoeren van een andere methode dient er middels een visuele inspectie met camera te worden aangetoond dat er sprake is van een schoon bluswatersysteem.
De dwangsom bedraagt € 1.000.000 per keer dat wordt geconstateerd dat zij niet voldoet aan het bovenstaande, tot een maximum van € 2.000.000. Per twee weken kan maximaal één constatering plaatsvinden.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de oplegging van een last onder dwangsom aan [eiseres]. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van [eiseres].
4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Wettelijk kader
5. Voorschrift 1.3.12 van de omgevingsvergunning van 29 december 2022 luidt als volgt:
“De brandveiligheidssystemen moeten ten minste eenmaal per jaar, of zoveel vaker als de leverancier voorschrijft, aan de hand van onder andere NFPA 25 en NEN 2654-1:2015 of gelijkwaardig, door een ter zake deskundige worden geïnspecteerd, getest en onderhouden. Elektrische installaties dienen om de 5 jaar conform NEN 3140:2019 te worden gekeurd. De controle van de pompinstallatie voor het bluswatersysteem moet ten minste eenmaal per maand op adequate wijze plaatsvinden.”
Vergunningvoorschrift 1.3.12 is vóór de datum van het bestreden besluit in werking getreden.
“De brandveiligheidssystemen moeten ten minste eenmaal per jaar, of zoveel vaker als de leverancier voorschrijft, aan de hand van onder andere NFPA 25 en NEN 2654-1:2015 of gelijkwaardig, door een ter zake deskundige worden geïnspecteerd, getest en onderhouden. Elektrische installaties dienen om de 5 jaar conform NEN 3140:2019 te worden gekeurd. De controle van de pompinstallatie voor het bluswatersysteem moet ten minste eenmaal per maand op adequate wijze plaatsvinden.”
Vergunningvoorschrift 1.3.12 is vóór de datum van het bestreden besluit in werking getreden.
6. Op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e.
Is voorschrift 3.1.12 van de omgevingsvergunning overtreden?
7. [eiseres] heeft een nieuwe ondergrondse bluswaterleiding aangelegd op het emplacement Waalhaven-Zuid. Deze leiding is op 1 januari 2023 in gebruik genomen. In december 2022 is de bluswaterleiding gespoeld. Niet in geschil is dat de nieuwe bluswaterleiding tot nu toe niet volledig is gespoeld met een snelheid van ten minste 3 m/s. [eiseres] en het college verschillen van mening over de vraag of vergunningvoorschrift 1.3.12 daartoe verplicht.
8. [eiseres] voert aan dat vergunningvoorschrift 1.3.12 niet is overtreden. Zij betoogt dat dit voorschrift niet ziet op het spoelen van een nieuw aangelegde ondergrondse bluswaterleiding vóór ingebruikname. Het voorschrift gaat volgens [eiseres] alleen over de manier waarop een bluswatersysteem na ingebruikname periodiek moet worden geïnspecteerd, getest en onderhouden. [eiseres] stelt verder dat het college voorschrift 1.3.12 en het vergelijkbare voorschrift in de vorige omgevingsvergunning nooit eerder zo heeft uitgelegd dat zowel nieuwe als bestaande bluswaterleidingen met 3 m/s gespoeld moeten worden. Het college heeft dit tijdens het ontwerp- en aanlegtraject van de nieuwe bluswaterleiding ook niet naar voren gebracht.
8.1.
Volgens het college verplicht voorschrift 1.3.12 via NFPA25, tabel 7.5.1, en NFPA24, paragraaf 10.10.2.1.3* en tabel 10.10.2.1.3, tot het spoelen van de bluswaterleiding op minimaal 3 m/s. Het doel hiervan is dat vervuiling uit de bluswaterleiding wordt verwijderd. Volgens het college is er vervuiling uit de aanlegfase in de leiding aangetroffen en kan die vervuiling ervoor zorgen dat de bluswaterleiding bij calamiteiten niet goed gebruikt kan worden.
Het college stelt dat vergunningvoorschrift 1.3.12 betrekking heeft op het gehele brandveiligheidssysteem en niet beperkt is tot het inspecteren, testen en onderhouden van een in gebruik genomen systeem. Het college wijst erop dat NFPA25 in het hoofdstuk over onderhoud bepaalt dat bij vervanging, reparatie of aanpassing een “flushing test” overeenkomstig NFPA24 moet plaatsvinden. Volgens het college moet wanneer een ondergronds bluswatersysteem wordt vervangen, aangepast of gerepareerd overeenkomstig NFPA24 – waarnaar in NFPA25, hoofdstuk 7, tabel 7.5.1 wordt verwezen – een flushing test (acceptance test) plaatsvinden. Dit is in NFPA24 gedefinieerd als “a test of a piping system using flow rates intended to remove debris from the piping system prior to it being placed in service”. Volgens het college moet de flushing test op grond van hoofdstuk 10 van NFPA24, paragraaf 10.10.2.1.3 en tabel 10.10.2.1.3, worden uitgevoerd met een flow rate (debiet) van ten minste 3 m/s. Die snelheid is nodig om vervuiling uit de leiding te verwijderen. In paragraaf 10.10.2.1.3.1 van NFPA24 staat als uitzondering dat als dit niet haalbaar is “the maximum flow rate available to the system shall be acceptable”. Dat betekent volgens het college niet dat in dat geval altijd op de maximale capaciteit van het bluswatersysteem mag worden gespoeld; dat mag alleen als de maximale capaciteit aanvaardbaar is. Volgens het college is dat hier niet het geval, omdat er bij de test in december 2022 vervuiling in de bluswaterleiding is aangetroffen, die pas kan worden verwijderd bij spoelen op 3 m/s.
Het college stelt dat vergunningvoorschrift 1.3.12 betrekking heeft op het gehele brandveiligheidssysteem en niet beperkt is tot het inspecteren, testen en onderhouden van een in gebruik genomen systeem. Het college wijst erop dat NFPA25 in het hoofdstuk over onderhoud bepaalt dat bij vervanging, reparatie of aanpassing een “flushing test” overeenkomstig NFPA24 moet plaatsvinden. Volgens het college moet wanneer een ondergronds bluswatersysteem wordt vervangen, aangepast of gerepareerd overeenkomstig NFPA24 – waarnaar in NFPA25, hoofdstuk 7, tabel 7.5.1 wordt verwezen – een flushing test (acceptance test) plaatsvinden. Dit is in NFPA24 gedefinieerd als “a test of a piping system using flow rates intended to remove debris from the piping system prior to it being placed in service”. Volgens het college moet de flushing test op grond van hoofdstuk 10 van NFPA24, paragraaf 10.10.2.1.3 en tabel 10.10.2.1.3, worden uitgevoerd met een flow rate (debiet) van ten minste 3 m/s. Die snelheid is nodig om vervuiling uit de leiding te verwijderen. In paragraaf 10.10.2.1.3.1 van NFPA24 staat als uitzondering dat als dit niet haalbaar is “the maximum flow rate available to the system shall be acceptable”. Dat betekent volgens het college niet dat in dat geval altijd op de maximale capaciteit van het bluswatersysteem mag worden gespoeld; dat mag alleen als de maximale capaciteit aanvaardbaar is. Volgens het college is dat hier niet het geval, omdat er bij de test in december 2022 vervuiling in de bluswaterleiding is aangetroffen, die pas kan worden verwijderd bij spoelen op 3 m/s.
8.2.
In paragraaf 7.5.1 van NFPA25 staat het volgende: “Whenever a component in a private fire service system is adjusted, repaired, reconditioned, or replaced, the action required in Table 7.5.1 shall be performed.” In tabel 7.5.1 is voor vervanging, reparatie of aanpassing van boven- en ondergrondse leidingen en aansluitingen bij de testcriteria onder meer vermeld: “Flush in conformance with NFPA24 or NFPA20, as appropriate”.
Paragraaf 10.10 van NFPA24 gaat over “Testing and Acceptance” van ondergrondse bluswaterleidingen. In paragraaf 10.10.2 (“Acceptance Requirements”) staat over het spoelen van leidingen onder 10.10.2.1.3*: “The minimum rate of flow shall be in accordance with Table 10.10.2.1.3.” Onder 10.10.2.1.3.1 staat: “Where the flow rates established in Table 10.10.2.1.3 are not attainable, the maximum flow rate available to the system shall be acceptable.” In tabel 10.10.2.1.3 zijn voor leidingen van verschillende omvang de flow rates vermeld die nodig zijn om een snelheid van 3 m/s te bereiken bij het spoelen.
8.3.
De rechtbank leidt uit de tekst van vergunningvoorschrift 1.3.12 af dat het voorschrift betrekking heeft op het periodiek inspecteren, testen en onderhouden van bestaande brandveiligheidssystemen. Ook voor de andere in het voorschrift genoemde onderwerpen, zoals de controle van de pompinstallatie, gaat het om periodiek keuren en/of testen.
Hier gaat het niet om vervanging, reparatie of aanpassing van een component of onderdeel van een bestaande bluswaterleiding, waar paragraaf 7.5.1 van NFPA25 op ziet, maar om de aanleg van een geheel nieuw systeem. Uit de tekst van voorschrift 1.3.12 blijkt niet dat het voorschrift ook betrekking heeft op het spoelen van een geheel nieuwe bluswaterleiding vóór ingebruikname.
Hier gaat het niet om vervanging, reparatie of aanpassing van een component of onderdeel van een bestaande bluswaterleiding, waar paragraaf 7.5.1 van NFPA25 op ziet, maar om de aanleg van een geheel nieuw systeem. Uit de tekst van voorschrift 1.3.12 blijkt niet dat het voorschrift ook betrekking heeft op het spoelen van een geheel nieuwe bluswaterleiding vóór ingebruikname.
8.4.
Voorschrift 1.3.12 bevat een algemene verwijzing naar onder meer NFPA25. Op bepaalde onderdelen verwijst NFPA25 naar NFPA24. Dat gebeurt bijvoorbeeld in tabel 7.5.1 van NFPA25 voor de acceptance test (flushing test) die bij vervanging, reparatie of aanpassing van boven- en ondergrondse leidingen en aansluitingen moet worden uitgevoerd.
Met deze algemene verwijzing naar NFPA25 wordt naar het oordeel van de rechtbank de reikwijdte van voorschrift 1.3.12 zoals die volgt uit de tekst van het voorschrift – namelijk het periodiek inspecteren, testen en onderhouden van bestaande brandveiligheidssystemen – niet uitgebreid naar de aanleg en ingebruikname van een nieuw bluswatersysteem.
Naar het oordeel van de rechtbank kan in een vergunningvoorschrift slechts met een verwijzing naar een richtlijn worden volstaan als voldoende duidelijk is welke verplichtingen in het concrete geval uit die richtlijn voortvloeien. Dat is hier niet het geval. In voorschrift 1.3.12 wordt alleen over het periodiek inspecteren, testen en onderhouden gesproken. Het spoelen van de bluswaterleiding kan daarvan deel uitmaken. Daarop kunnen eisen uit NFPA25 van toepassing zijn, bijvoorbeeld de eisen uit hoofdstuk 14 over onderzoek naar vervuiling en obstructie van de leiding. Het spoelen door middel van een flushing test vóór de ingebruikname van een nieuwe bluswaterleiding is echter een andere situatie. Als het college daarvoor de eisen uit NFPA25 en NFPA24 wil voorschrijven, moet het een voldoende specifiek en concreet voorschrift aan de vergunning verbinden.
De algemene verwijzing naar NFPA25 zonder nadere specificatie kan er naar het oordeel van de rechtbank niet toe leiden dat vergunningvoorschrift 1.3.12 zo moet worden uitgelegd dat op grond daarvan ook de eisen uit NFPA25, in samenhang met NFPA24, voor een flushing test vóór de ingebruikname van een nieuwe bluswaterleiding van toepassing zijn. Dit betekent dat uit voorschrift 1.3.12 niet de verplichting volgt om vóór de ingebruikname van een nieuwe bluswaterleiding een flushing test met een snelheid van in beginsel ten minste 3 m/s uit te voeren.
Met deze algemene verwijzing naar NFPA25 wordt naar het oordeel van de rechtbank de reikwijdte van voorschrift 1.3.12 zoals die volgt uit de tekst van het voorschrift – namelijk het periodiek inspecteren, testen en onderhouden van bestaande brandveiligheidssystemen – niet uitgebreid naar de aanleg en ingebruikname van een nieuw bluswatersysteem.
Naar het oordeel van de rechtbank kan in een vergunningvoorschrift slechts met een verwijzing naar een richtlijn worden volstaan als voldoende duidelijk is welke verplichtingen in het concrete geval uit die richtlijn voortvloeien. Dat is hier niet het geval. In voorschrift 1.3.12 wordt alleen over het periodiek inspecteren, testen en onderhouden gesproken. Het spoelen van de bluswaterleiding kan daarvan deel uitmaken. Daarop kunnen eisen uit NFPA25 van toepassing zijn, bijvoorbeeld de eisen uit hoofdstuk 14 over onderzoek naar vervuiling en obstructie van de leiding. Het spoelen door middel van een flushing test vóór de ingebruikname van een nieuwe bluswaterleiding is echter een andere situatie. Als het college daarvoor de eisen uit NFPA25 en NFPA24 wil voorschrijven, moet het een voldoende specifiek en concreet voorschrift aan de vergunning verbinden.
De algemene verwijzing naar NFPA25 zonder nadere specificatie kan er naar het oordeel van de rechtbank niet toe leiden dat vergunningvoorschrift 1.3.12 zo moet worden uitgelegd dat op grond daarvan ook de eisen uit NFPA25, in samenhang met NFPA24, voor een flushing test vóór de ingebruikname van een nieuwe bluswaterleiding van toepassing zijn. Dit betekent dat uit voorschrift 1.3.12 niet de verplichting volgt om vóór de ingebruikname van een nieuwe bluswaterleiding een flushing test met een snelheid van in beginsel ten minste 3 m/s uit te voeren.
8.5.
Het belang van de reikwijdte, de duidelijkheid en eenduidigheid van een vergunningvoorschrift is in onderhavig geval des te meer van belang, omdat er tussen partijen vóór de verlening van de omgevingsvergunning van 29 december 2022 al discussie bestond over de te stellen eisen aan het spoelen van de bluswaterleiding op het emplacement vóór ingebruikname. Verder blijkt uit de stukken en het verhandelde ter zitting dat het college voorschrift 1.3.12 en het overeenkomstige voorschrift in de vorige omgevingsvergunning niet eerder uitdrukkelijk zo heeft uitgelegd dat daaruit een verplichting volgt om een nieuw aangelegde bluswaterleiding met een snelheid van ten minste 3 m/s te spoelen.
8.6.
De situatie hier is dat [eiseres] een nieuw aangelegde bluswaterleiding vóór de ingebruikname niet met 3 m/s heeft gespoeld. Zoals hiervoor is overwogen, is vergunningvoorschrift 1.3.12 daarop niet van toepassing. [eiseres] heeft naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet in strijd met vergunningvoorschrift 1.3.12 en artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wabo, gehandeld door de bluswaterleiding op het emplacement Waalhaven-Zuid niet met een snelheid van ten minste 3 m/s te spoelen. Omdat er in dit geval geen sprake is van een overtreding, was het college niet bevoegd om handhavend op te treden. De beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De overige beroepsgronden hoeven niet te worden besproken.
Omdat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden, ziet de rechtbank geen reden om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, het college op te dragen om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus) of het college op te dragen een nieuw besluit te nemen.
Omdat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden, ziet de rechtbank geen reden om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, het college op te dragen om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus) of het college op te dragen een nieuw besluit te nemen.
9.1.
Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan [eiseres] vergoeden en krijgt [eiseres] ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van [eiseres] een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
9.2.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 20 februari 2023;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan [eiseres] moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan [eiseres].
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, voorzitter, en mr. P. Vrolijk en mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, leden, in aanwezigheid van mr. R. Teuben, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.