Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/2365
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 mei 2023 in de zaak tussen
[naam eiseres], te [plaatsnaam], eiseres,
gemachtigde: [naam 1] en [naam 2],
en
de dijkgraaf en heemraden van het waterschap Hollands Delta, verweerder,
gemachtigden: mr. A. Wester en [naam 3].
Procesverloop
Bij besluit van 28 september 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder de geslotenverklaring voor de Spuidijk opgeheven en besloten het verkeersbord en de fysieke dynamische afsluiting ter plaatse te verwijderen.
Bij besluit van 5 april 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard, onder overneming van het advies van de Awb hoor – en adviescommissie.
Bij besluit van 9 mei 2022 (het wijzigingsbesluit) heeft verweerder besloten tot geslotenverklaring van de hele Spuidijk voor alle motorvoertuigen met uitzondering van bestemmingsverkeer en het plaatsen van verkeersborden.
Eiseres heeft op 17 mei 2022 tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft op 4 oktober 2022 een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft op 17 maart 2023 aanvullende beroepsgronden ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 maart 2023. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek geschorst om partijen de gelegenheid te geven om binnen twee weken overeenstemming te bereiken over de aanvaardbare verkeerintensiteit op de Spuidijk, de daarbij behorende maatstaven en de te treffen maatregelen als deze aanvaardbare verkeerintensiteit wordt overschreden. Partijen hebben de rechtbank toestemming gegeven om uitspraak te doen zonder nadere zitting als een reactie binnen deze termijn uitblijft.
Partijen hebben niet (binnen twee weken) gereageerd.
De rechtbank heeft het onderzoek op 18 april 2023 gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1.1.
Op 9 juli 2004 heeft verweerder een verkeersbesluit genomen dat ertoe strekt om de Spuidijk gedeeltelijk – te weten: tussen Ruisscheweg/N217 en de Randweg – in beide richtingen af te sluiten voor al het verkeer met uitzondering van ontheffinghouders en (brom)fietsers. Ter hoogte van het perceel [adres] heeft verweerder een verkeersbord C1 met onderbord “uitgezonderd (brom)fietsers” en een fysieke dynamische afsluiting geplaatst om daarmee het inrijden van motorvoertuigen onmogelijk te maken. Deze maatregelen zijn genomen om sluipverkeer langs de Spuidijk tussen Nieuw-Beijerland en Oud-Beijerland tegen te gaan.
1.2.
Sinds 2019 zijn met zeer grote regelmaat storingen voorgekomen in de dynamische afsluiting. In oktober 2019 is de dynamische afsluiting geheel buiten werking getreden. De software van het systeem is verouderd en de dynamische afsluiting is als gevolg daarvan geheel onbruikbaar geworden. In mei 2021 zijn nut en noodzaak van de dynamische afsluiting geëvalueerd.
Het bestreden besluit
2. Met het bestreden besluit, waarin het primaire besluit is gehandhaafd, en voor zover van belang, heeft verweerder de geslotenverklaring voor de Spuidijk opgeheven en besloten het verkeersbord en de dynamische afsluiting ter plaatse te verwijderen. Aan dit besluit legt verweerder ten grondslag dat het door de aanleg van een nieuwe weg rondom Oud-Beijerland niet aantrekkelijk meer is om de Spuidijk als sluiproute te gebruiken en dat uit verkeersmetingen is gebleken dat het aantal voertuigbewegingen sinds de buitenwerkingstelling van de afsluiting niet is toegenomen. Het huidige gebruik van de Spuidijk is in overeenstemming met de functie van de weg. Daarom zijn nut en noodzaak van een geslotenverklaring en een fysieke dynamische afsluiting volgens verweerder niet meer aanwezig. Bij deze nieuwe maatregel blijft de positie van fietsers gelijk en blijft de verkeersveiligheid verzekerd, aldus verweerder.
Wijzigingsbesluit
3. Met het wijzigingsbesluit heeft verweerder het bestreden besluit gehandhaafd en aanvullend een verkeersbesluit genomen dat ertoe strekt om de hele Spuidijk af te sluiten voor alle motorvoertuigen met uitzondering van bestemmingsverkeer. Op de kruising van de Spuidijk met de Ruisscheweg en de kruising van de Spuidijk met de Randweg heeft verweerder verkeersborden C12 met een onderbord ‘uitgezonderd aantoonbaar bestemmingsverkeer’ geplaatst. Verweerder meent daarmee gedeeltelijk tegemoet te komen aan het bezwaar van eiseres.
Wettelijk kader
4.1.
De voor deze uitspraak relevante artikelen in de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw 1994), het Mandaatbesluit waterschap Hollandse Delta 2020 (het Mandaatbesluit), en het Besluit Administratie Bepalingen betreffende het Wegverkeer (BABW), zoals geldend ten tijde van het bestreden besluit en voor zover van belang, zijn opgenomen in de aan deze uitspraak gehechte, bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
4.2.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (onder meer de uitspraak van 16 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1619), volgt dat het bestuursorgaan – nadat het heeft vastgesteld welke verkeersbelangen in welke mate bij het besluit dienen te worden betrokken – de belangen tegen elkaar af dient te wegen. Het bestuursorgaan hoeft niet de absolute noodzaak van een verkeersbesluit aan te tonen. Voldoende is dat met het verkeersbesluit de eraan ten grondslag gelegde belangen, bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994, worden gediend en dat inzichtelijk is gemaakt op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
Het bestreden besluit
5.1.
De rechtbank merkt het wijzigingsbesluit aan als een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, nu het een wijziging inhoudt van het bestreden besluit, het bestreden besluit voor het overige wordt gehandhaafd en daarmee met die wijziging niet geheel aan eiseres is tegemoetgekomen. Dit betekent dat het beroep tegen het bestreden besluit mede betrekking heeft op het wijzigingsbesluit.
5.2.
Dat eiseres nog enig belang heeft bij de inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit is niet gebleken. Wat eiseres in beroep tegen het bestreden besluit heeft aangevoerd zal namelijk worden beoordeeld in het kader van het beroep tegen het wijzigingsbesluit. Daarnaast heeft eiseres niet gesteld dat zij als gevolg van het bestreden besluit schade heeft geleden. Het beroep tegen het bestreden besluit is daarom niet-ontvankelijk.
Wijzigingsbesluit
6. In het verweerschrift van 4 oktober 2022 (zie pagina 4, vijfde alinea) staat vermeld dat verweerder meent dat het plaatsen van een geslotenverklaring zonder dat die formele maatregel wordt ondersteund met een fysieke afsluiting leidt tot onvoldoende naleving, dat handhaving vrijwel onmogelijk is en dat daarom is besloten om de dynamische afsluiting te verwijderen en de geslotenverklaring in te trekken. Deze passage is moeilijk te rijmen met het wijzigingsbesluit, waarin juist wel een losse geslotenverklaring is ingesteld. De rechtbank begrijpt dat deze woorden slaan op het bestreden besluit van 17 mei 2022 en dus niet op het wijzigingsbesluit. Daarmee zijn ze achterhaald. De rechtbank ziet hierin dan ook geen gebrek. Voor zover in voormelde passage wel een gebrek moet worden gezien, heeft eiseres niet gesteld en al helemaal niet geconcretiseerd op welke wijze zij door dat gebrek in haar belangen zou zijn geschaad.
7. Eiseres betoogt dat verweerder ten onrechte niet volledig is tegemoetgekomen aan haar bezwaar en vraagt verweerder om alsnog een nieuwe dynamische afsluiting te plaatsen. Daartoe voert eiseres aan dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de positie van de fietser gelijk blijft. In de eerste plaats heeft verweerder de door hem verrichte metingen en zijn rapport van 14 mei 2021 niet aan dit standpunt ten grondslag kunnen leggen. Eiseres verwijst in dat verband naar eerdere verkeerstellingen en naar de verwachting, dat een geslotenverklaring zonder fysieke afsluiting onvoldoende zal worden nageleefd. Ten tweede miskent verweerder de intrinsieke onveiligheid van fietsers op de Spuidijk.
8. Het betoog van eiseres slaagt niet.
8.1.1
Verweerder heeft voorafgaand aan het primaire besluit onderzoek verricht. De resultaten daarvan zijn neergelegd in het rapport met de titel “Beoordeling over de aanwezigheid en nut en noodzaak van de beweegbare fysieke afsluiting op de Spuidijk tussen de Ruisscheweg (N217 en het Binnenpad nabij Oud-Beijerland” van 14 mei 2021 (het rapport). Volgens het rapport zijn (op basis van een meting tussen 27 januari en 11 februari 2020 (de meting)) de etmaalintensiteiten (maximaal 160 mvt/etm) voor een dergelijke weg laag en het aantal geconstateerde snelheidsovertredingen (8%) gering.
8.1.2
Ten tijde van de meting was de bij het verkeersbesluit van 9 juli 2004 ingestelde geslotenverklaring nog van kracht en de oude dynamische afsluiting buiten werking. Verondersteld mag worden dat ten tijde van de meting de (meeste) automobilisten uit de kernen ervan op de hoogte waren dat de dynamische afsluiting buiten werking was, nu dat al sedert 2019 het geval was. Deze situatie verschilt dus niet van die na het wijzigingsbesluit. De rechtbank acht de meting daarom representatief.
De door eiseres aangehaalde verkeerstellingen dateren van 2013, 2014, 2016 en 2017 (dus van voor de storingen aan de dynamische afsluiting) en ze zien op Oud-Beijerland en niet specifiek op de Spuidijk. Ze ondergraven daarom niet de juistheid van de bevindingen en conclusies in het rapport. Eiseres heeft evenmin gestaafd dat het wijzigingsbesluit leidt tot een zodanige toename van de verkeersintensiteit op de Spuidijk dat het belang van de verkeersveiligheid niet met het verkeersbesluit kan zijn gediend.
8.1.3
Eiseres stelt dat bestuurders de geslotenverklaring (op grote schaal) zullen negeren en/of bestuurders (op grote schaal) zullen frauderen om als ‘aantoonbaar bestemmingsverkeer’ te worden gezien. Eiseres verwijst in dat verband naar het advies van de politie van 16 oktober 2020. Daarin stelt de politie dat de combinatie van verwijdering van de dynamische afsluiting en een geslotenverklaring alleen kan slagen bij doorlopende handhaving. De politie geeft aan daarvoor onvoldoende capaciteit te hebben maar acht verwijdering van de dynamische afsluiting gecombineerd met intrekking van de geslotenverklaring (zonder nadere maatregelen om het sluipverkeer te ontmoedigen) eveneens onwenselijk.
8.1.4
Ondanks de verwachting van de politie dat in de door het wijzigingsbesluit gecreëerde situatie bij gebrek aan handhaving sprake zal zijn van overtredingen, mocht verweerder er van uitgaan dat verkeersdeelnemers (ook die op de Spuidijk) in de regel de verkeersregels zullen naleven. Voorts wordt op pagina’s 6 en 7 van het rapport onder de kopjes ‘3.2 Gesloten verklaring’ en ‘3.5 Gesloten verklaring intrekken en BFA verwijderen’ vermeld dat bij de handhaving van de losse geslotenverklaring en de intrekking van de geslotenverklaring gecombineerd met de verwijdering van de dynamische afsluiting weliswaar een toename van verkeer mogelijk is, maar dat uit onderzoek is gebleken dat de toename vooralsnog beperkt is. Hieruit blijkt dus niet dat de effectiviteit van deze maatregelen op voorhand is uitgesloten.
Vanwege de twijfel die over de naleving van de geslotenverklaring is geuit mag van verweerder worden verwacht dat hij het nalevingsgedrag blijft volgen en de situatie zal heroverwegen als sprake blijkt van veel meer (sluip)verkeer dan toegestaan is. De rechtbank acht in dat verband van belang, dat verweerder heeft aangegeven de situatie na een jaar te zullen evalueren. De rechtbank gaat ervan uit, dat het voornemen de situatie te evalueren impliceert, dat verweerder, als bij die evaluatie blijkt, dat de verkeersontwikkeling significant ongunstiger is dan in het wijzigingsbesluit is aangenomen, voortvarend passende maatregelen zal nemen.
Vanwege de twijfel die over de naleving van de geslotenverklaring is geuit mag van verweerder worden verwacht dat hij het nalevingsgedrag blijft volgen en de situatie zal heroverwegen als sprake blijkt van veel meer (sluip)verkeer dan toegestaan is. De rechtbank acht in dat verband van belang, dat verweerder heeft aangegeven de situatie na een jaar te zullen evalueren. De rechtbank gaat ervan uit, dat het voornemen de situatie te evalueren impliceert, dat verweerder, als bij die evaluatie blijkt, dat de verkeersontwikkeling significant ongunstiger is dan in het wijzigingsbesluit is aangenomen, voortvarend passende maatregelen zal nemen.
8.2.1
Het betoog dat verweerder de intrinsieke onveiligheid van fietsers op de Spuidijk miskent, slaagt evenmin. Uit het verweerschrift blijkt dat verweerder bij zijn besluitvorming de uitgangspunten van de verkeersveiligheidsvisie Duurzaam Veilig van de SWOV hanteert. In het kader van dat programma stelt het CROW eisen aan de inrichting van wegen. Tussen partijen is niet in geschil dat de Spuidijk is aan te merken als een erftoegangsweg. Uit het Handboek Wegontwerp 2013 – Erftoegangswegen onder kopje ‘2.1.3 Wegtypen’ volgt dat bij een lage intensiteit van het autoverkeer op een erftoegangsweg een gemengde afwikkeling van fietsers en auto’s geen probleem is, mits de rijsnelheid van het autoverkeer lager is dan de maximumsnelheid. Volgens kopje ‘2.1.1 Wegcategorieën’ geldt bij erftoegangswegen buiten de bebouwde kom een maximumsnelheid van 60km/u. Uit de meting blijkt dat de gemiddelde gereden snelheid op de Spuidijk op 57 km uur ligt en dat de maximumsnelheid nauwelijks wordt overschreden. Veronderstelt mag daarom worden dat de veiligheid van fietsers op de Spuidijk niet in geding komt door de maximum- en de gemeten snelheid. Volgens kopje ‘2.1.3 Wegtypen’ zijn bij verkeersintensiteiten hoger dan 2000 á 2500 mvt/etm fietsvoorzieningen noodzakelijk. De door verweerder gemeten etmaalintensiteit komt echter niet boven de 160 mvt/etm uit. Zelfs de door eiseres verwachte verkeersintensiteit van 1600 mvt/etm blijft onder deze kritische grens. Ook de gemeten verkeersintensiteit biedt dus geen grond voor het oordeel dat de veiligheid van fietsers op de Spuidijk in het geding komt. Volgens de tabel onder kopje ‘2.1.1 Wegcategorieën’ is lengtemarkering op erftoegangswegen niet aanwezig en is openbare verlichting alleen aanwezig bij gevaarpunten. Dat op de Spuidijk sprake is van gevaarpunten heeft eiseres niet geconcretiseerd. Gelet op het vorenstaande is het gebruik van de Spuidijk in overeenstemming met de CROW-richtlijnen. Eiseres maakt niet aannemelijk dat het plaatsen van een nieuwe dynamische afsluiting desondanks noodzakelijk is ter waarborging van de verkeersveiligheid.
8.2.2
Het vorenstaande brengt met zich dat verweerder de verkeersveiligheid van fietsers op de Spuidijk inzichtelijk heeft meegewogen. De rechtbank volgt daarom ook het tweede standpunt van eiseres niet. Dat betekent dat verweerder het verzoek om een nieuwe dynamische afsluiting te plaatsen in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
Afsluiting
9. Zoals ter zitting besproken geeft de rechtbank verweerder in overweging om op korte termijn met eiseres concrete afspraken te maken over de in het wijzigingsbesluit toegezegde evaluatie, waarin wordt aangegeven wat een aanvaarde verkeersintensiteit is op de Spuidijk, welke maatstaven daarbij horen en welke (aanvullende) maatregelen worden genomen als blijkt dat de (losse) geslotenverklaring niet werkt. Daarbij zou het ook behulpzaam zijn als verweerder aangeeft welk tijdspad daarbij past. De rechtbank overweegt dit omdat verweerder ter zitting heeft gezegd bereid te zijn om op dit punt in overleg te treden met eiseres en niet is gebleken dat verweerder hierop is teruggekomen.
Conclusie
10. Het beroep tegen het bestreden besluit is niet-ontvankelijk en het beroep tegen het wijzigingsbesluit ongegrond.
11. Voor een proceskostenkostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het wijzigingsbesluit ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.C.W. van der Feltz, rechter, in aanwezigheid van mr. D.J. Bes, griffier. Deze uitspraak is in het openbaar gedaan op 24 mei 2023.
De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
BIJLAGE
Wegenverkeerswet 1994
Op grond van artikel 2, eerste lid, kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels strekken tot
a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
Op grond van artikel 15, eerste lid, geschiedt de plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, krachtens een verkeersbesluit.
Besluit Administratieve Bepalingen betreffende het Wegverkeer
Op grond van artikel 12, aanhef en onder a, sub I moet de plaatsing of verwijdering van de hierna genoemde verkeerstekens geschieden krachtens een verkeersbesluit:
a. de volgende borden: I. de borden die zijn opgenomen in de hoofdstukken A tot en met G van bijlage 1, behorende bij het RVV 1990, uitgezonderd de borden C22 en E9, alsmede de borden E$, E12 en E13 tenzij onder deze verkeersborden een onderbord als bedoeld in artikel 8, tweede lid, onderdeel d, wordt aangebracht, dan wel toepassing wordt gegevens aan artikel 8, derde lid.
Op grond van artikel 24 worden verkeersbesluiten genomen na overleg met:
a. de korpschef,
b. de commandant van de Koninklijke marechaussee, indien de taak ten aanzien van het verkeer mede wordt vervuld op een luchtvaarterrein als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder c, van de Politiewet 2012.
Mandaatbesluit waterschap Hollandse Delta 2020
Op grond van regel 7.22 van het register is de dijkgraaf en heemraden van het waterschap Hollands Delta bevoegd verkeersbesluiten te nemen, inzake het plaatsen van verkeerstekens en inzake het nemen van verkeersmaatregelen en het nemen van overige besluiten op grond van de Wegenverkeerswet 1994, het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer en het Reglement verkeersregels en verkeerstekens.