Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/4397
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 mei 2023 in de zaak tussen
[eiseres 1],
[eiseres 2],
[eiseres 3]
en
[eiseres 4], tezamen eiseressen,
gemachtigde: mr. B. van Straaten,
en
de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, verweerder,
gemachtigde: mr. S. Raterink.
Procesverloop
Deze zaak gaat over het verzoek van eiseressen aan verweerder om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Met het besluit van 16 juli 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder dit verzoek gedeeltelijk ingewilligd en gedeeltelijk afgewezen.
Met het besluit van 27 januari 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseressen gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit gedeeltelijk herroepen en voor het overige het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Daarbij heeft verweerder stukken ingediend en medegedeeld dat uitsluitend de rechtbank kennis zal mogen nemen van deze stukken. Eiseressen hebben toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), verleend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 maart 2023. Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen mr. T. Buruma, die waarnam voor hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens verweerder is ook mr. A. Zukaj verschenen.
Overwegingen
Aanleiding tot de besluitvorming
1.1.
Eiseressen zijn non-gouvernementele organisaties die zich, zoals blijkt uit hun statuten, inzetten voor sociale rechtvaardigheid. In 2017 hebben zij het Openbaar Ministerie verzocht over te gaan tot vervolging van Royal Dutch Shell (hierna: Shell) wegens mogelijke omkoping in het kader van de ontwikkeling van een olieveld in Nigeria, OPL245. Eiseressen hebben het Openbaar Ministerie verzocht geen schikking te treffen.
1.2.
Op 25 februari 2020 hebben eiseressen verweerder verzocht om openbaarmaking van, samengevat, alle informatie over en afschriften van documenten, die betrekking hebben op de zogenaamde 'OPL245-zaak' die verband houdt met het strafrechtelijk onderzoek onder de naam 'Etosha'. Het verzoek ziet op de periode van 1 november 2013 tot 25 februari 2020, tenzij hierna anders is vermeld.
Het verzoek ziet in ieder geval op het volgende:
documenten die betrekking hebben op het strafrechtelijk onderzoek tegen Shell inzake mogelijke buitenlandse corruptie bij de aankoop van het olieveld OPL245 sinds 20 mei 2019 en in de periode 1 november 2013 tot 1 januari 2016;
documenten die betrekking hebben op de correspondentie, communicatie, overleg en interactie tussen het ministerie van verweerder (waaronder begrepen individuele ambtenaren en/of derde partijen in opdracht van het ministerie) en het bedrijf Shell (waaronder begrepen individuele medewerkers, dochtervennootschappen, handelsnamen en/of derde partijen in opdracht van Shell) met betrekking tot OPL245, waaronder in ieder geval documenten naar aanleiding van berichtgeving in de media over mogelijk strafrechtelijke feiten en/of naar aanleiding van bovengenoemd strafrechtelijk onderzoek;
documenten die betrekking hebben op correspondentie, communicatie, overleg en interactie aangaande het strafrechtelijk onderzoek tegen Shell inzake mogelijke buitenlandse corruptie bij de aankoop van het olieveld OPL245 met (i) de Nederlandse ambassade in Nigeria, de Nederlandse ambassadeur in Nigeria, het Nederlandse consulaat en/of consulaat-generaal in Nigeria en de Nederlandse consul in Nigeria, en (ii) de Nigeriaanse ambassade in Nederland;
documenten die betrekking hebben op correspondentie, communicatie, overleg en interactie met (leden van) het Kabinet van de Koning aangaande het strafrechtelijk onderzoek tegen Shell inzake mogelijke buitenlandse corruptie bij de aankoop van het olieveld OPL245;
documenten die betrekking hebben op correspondentie, communicatie, overleg en interactie met andere Ministeries.
Het primaire en het bestreden besluit
2.1.
In het primaire besluit heeft verweerder eiseressen te kennen gegeven in totaal elf documenten te hebben aangetroffen met daarin relevante informatie. Deze documenten zijn opgenomen in een inventarislijst, die als bijlage bij het primaire besluit is gevoegd. In het primaire besluit wordt verwezen naar de corresponderende nummers uit de inventarislijst, zodat per document duidelijk is wat is besloten. Verweerder heeft met het primaire besluit besloten de documenten met de nummers 6, 8, 9, 10 en 11 openbaar te maken door de letterlijke inhoud van de relevante passages in een afzonderlijk document te verstrekken. De overige inhoud van deze documenten valt volgens verweerder niet onder de reikwijdte van het Wob-verzoek.
Verweerder heeft daarnaast besloten om document 1 gedeeltelijk openbaar te maken door verstrekking van de letterlijke inhoud van een relevante passage in een afzonderlijk document. In het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten heeft verweerder besloten delen van dit document niet openbaar te maken (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob). Ook de documenten 3 en 7 heeft verweerder gedeeltelijk openbaar gemaakt. Dit is gebeurd door het verstrekken van een kopie van deze documenten. In het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer heeft verweerder de persoonsgegevens uit deze documenten verwijderd en dus niet openbaar gemaakt (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob). Daarnaast meent verweerder dat de documenten 3 en 7 persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Deze heeft verweerder ook verwijderd (artikel 11, eerste lid, van de Wob). Verweerder acht het niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering om deze standpunten van ambtenaren in de publieke discussie te betrekken.
Voor wat betreft de documenten 2, 4 en 5 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat deze documenten al openbaar zijn en verwezen naar eerder genomen Wob-besluiten.
2.2.
Omdat eiseressen bezwaar hadden gemaakt tegen het primaire besluit, heeft verweerder dit besluit heroverwogen. Het resultaat hiervan heeft verweerder neergelegd in het bestreden besluit.
Verweerder heeft in het bestreden besluit aangegeven dat bij een extra zoekslag één nieuw document is aangetroffen. Dit document heeft verweerder openbaar gemaakt voor zover het valt onder de reikwijdte van het Wob-verzoek. Verweerder heeft geen documenten aangetroffen met betrekking tot het integriteitsonderzoek tegen de voormalig ambassadeur en de ontslagprocedure tegen een voormalig medewerkster van de ambassade te Abuja die vallen onder de reikwijdte van het Wob-verzoek. Evenmin zijn er documenten aangetroffen die zien op het herstellen van de diplomatieke banden met Nigeria. Voor wat betreft de niet openbaar gemaakt informatie blijft verweerder bij zijn standpunt dat de weigeringsgronden uit artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c en e, en artikel 11, eerste lid, van de Wob van toepassing zijn. Verweerder heeft daarbij alsnog kopieën verstrekt van de documenten 6, 8, 9, 10 en 11 die bij het primaire besluit in een afzonderlijk document deels openbaar waren gemaakt. Wel heeft verweerder delen van deze documenten wit gemaakt omdat ze niet onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen.
Voor wat betreft de documenten 3 en 7 die bij het primaire besluit gedeeltelijk openbaar zijn gemaakt, blijft verweerder bij zijn standpunt dat de niet openbaar gemaakte delen van deze documenten persoonlijke beleidsopvattingen betreffen en/of verweven zijn met persoonlijke beleidsopvattingen waardoor weigering van het openbaar maken gerechtvaardigd is. Verweerder acht het niet in het belang van een goede en democratische besluitvorming dat de standpunten van individuele ambtenaren in de politieke discussie worden betrokken.
Standpunt eiseressen
3. Eiseressen hebben aangevoerd dat verweerder de reikwijdte van het Wob-verzoek te beperkt heeft opgevat. Verweerder heeft stukken die zien op het optreden van de voormalig ambassadeur te Nigeria en het daarmee samenhangende arbeidsrechtelijke conflict met een voormalig medewerkster van de ambassade ten onrechte buiten het Wob-verzoek gehouden. Aanleiding voor het integriteitsonderzoek dat is uitgevoerd naar de ambassadeur en het onderzoek naar de interne verhoudingen op de ambassade was immers de vermeende uitlatingen van de ambassadeur over het Etosha onderzoek. Uit andere stukken blijkt ook dat de ambassadeur met Shell gesproken heeft over een bezoek in het kader van Etosha. Documenten met betrekking tot deze onderzoeken vallen daarom onder het Wob-verzoek.
Ook heeft verweerder van de wel overgelegde documenten grote delen weggelakt waardoor de wel verstrekte informatie niet te plaatsen is. Het is van enkele weggelakte passages ook onaannemelijk dat ze niet onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen.
Ook heeft verweerder van de wel overgelegde documenten grote delen weggelakt waardoor de wel verstrekte informatie niet te plaatsen is. Het is van enkele weggelakte passages ook onaannemelijk dat ze niet onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen.
Eiseressen menen verder dat er meer documenten aanwezig moeten zijn die onder het bereik van het verzoek vallen en dat de huidige zoekslag onzorgvuldig en bovendien onvoldoende transparant is uitgevoerd. Dit is aannemelijk nu de reikwijdte van het verzoek te beperkt is opgevat. Ook zijn de twee e-mails van verweerder waar het ministerie van Algemene Zaken in zijn besluit van 1 juli 2020 op wijst niet terug te vinden in de inventarislijst en/of de openbaar gemaakte stukken. Verder wordt in de door verweerder beschikbaar gestelde informatie in bijlage 20.3 gesproken over een gesprek tussen eiseressen en enkele parlementariërs. Informatie hierover moet ook aan verweerder zijn gecommuniceerd.
Eiseressen kunnen zich ook niet vinden in de toepassing van de weigeringsgrond van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen. Het is niet goed voorstelbaar dat er geen feitelijke gegevens zouden zijn opgenomen in de antwoorden die een minister zou kunnen geven. Het is evenmin goed voorstelbaar dat deze antwoorden verweven zouden zijn met persoonlijke beleidsopvattingen op zodanige wijze dat zij niet los van elkaar te zien zouden zijn. Verweerder heeft ook onvoldoende gemotiveerd dat het niet in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering dat de standpunten van ambtenaren in de betreffende documenten worden betrokken in de publieke discussie.
Toepasselijke wetgeving
4. Voor de toepasselijke wetgeving wordt verwezen naar de bijlage bij deze uitspraak, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
5.1.
Bij de beoordeling van het beroep heeft de rechtbank kennis genomen van de met toepassing van artikel 8:29 van de Awb overgelegde stukken.
5.2.
Ter zitting hebben eiseressen aangegeven dat niet langer wordt betwist dat de twee emailberichten waar het ministerie van Algemene Zaken naar heeft verwezen openbaar zijn gemaakt. Dit betreffen de documenten genummerd 1 en 10. De rechtbank stelt samenvattend vast dat eiseressen thans, naast de meer algemene beroepsgrond over de reikwijdte van het Wob-verzoek, nog betogen dat de documenten met de nummers 3,7 en 8, waaronder begrepen bijlage 20.3, ten onrechte niet volledig openbaar zijn gemaakt. Daarbij betwisten eiseressen niet dat verweerder persoonsgegevens mocht weglakken uit die documenten.
De reikwijdte van het Wob-verzoek en de zoekslag
5.3.
In zijn verweerschrift van 7 juni 2021 heeft verweerder aangegeven in de eerste plaats in zijn digitale archiefsysteem naar informatie te hebben gezocht. Daarnaast heeft verweerder aangegeven de mogelijk inhoudelijk betrokken (beleids-)directies en de ambassade te Abuja te hebben aangeschreven met het verzoek te zoeken in persoonlijke archieven, digitale samenwerkingsruimten en e-mailboxen naar relevante documenten. Gesteld noch gebleken is dat verweerder onjuiste en/of onvolledige zoektermen heeft gebruikt. Verweerder heeft dan ook blijk gegeven van een zorgvuldig en voldoende onderzoek.
(Mogelijke) stukken betreffende het integriteitsonderzoek en het arbeidsrechtelijke conflict
5.4.
In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat documenten die zien op het integriteitsonderzoek naar de ambassadeur en/of het arbeidsrechtelijke geschil met een medewerkster van de ambassade niet onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. Uit de verklaring van verweerder ter zitting maakt de rechtbank op dat verweerder desondanks dat onderzoek en dat geschil, voor zover daarin een verband zou zijn gelegd met het strafrechtelijk onderzoek Etosha, wel degelijk in zijn zoekslag heeft betrokken. Hierbij zijn echter geen relevante documenten naar boven gekomen. Dat daarbij door verweerder niet op de juiste zoektermen is gezocht, hebben eiseressen niet aangevoerd. De rechtbank vindt het ook niet ongeloofwaardig dat er geen stukken zijn aangetroffen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat volgens verweerder uit navraag bij de afdeling die het integriteitsonderzoek heeft verricht is gebleken dat het integriteitsonderzoek niet gaat over het strafrechtelijk onderzoek naar Shell, maar dat dit is verricht naar aanleiding van een melding. De aard van de melding is voor een dergelijk onderzoek niet van belang.
Document 7
5.5.
Ter zitting heeft verweerder verduidelijkt dat enkele passages uit document 7 ook niet onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen en daarom niet openbaar zijn gemaakt. Het betreft hier een tweetal e-mailberichten. De rechtbank constateert dat in de niet openbaar gemaakte passages eerdere Wob-verzoeken van eiseressen en van anderen over OPL245 worden genoemd. Er wordt dus weliswaar gesproken over “OPL245”, maar verweerder stelt terecht dat de passages zien op eerdere Wob-verzoeken en daarmee niet onder de reikwijdte van het verzoek vallen.
Document 8 en bijlage 20.3
5.6.
Eiseressen hebben niet aannemelijk gemaakt dat er naast de door verweerder genoemde documenten, genummerd 1 tot en met 11, meer documenten moeten zijn die onder het Wob-verzoek vallen. Weliswaar kan uit de openbaar gemaakte passages van bijlage 20.3 worden opgemaakt dat enkele Kamerleden met eiseressen over de zaak hebben gesproken, maar dat hierover schriftelijk met medewerkers van verweerder is gecommuniceerd berust slechts op veronderstellingen. Dat is onvoldoende om aan te nemen dat verweerder de beschikking moet hebben over documenten hierover. In dit verband wordt nog opgemerkt dat verweerder heeft aangegeven navraag te hebben gedaan bij de betrokken beleidsmedewerker, maar dat er geen (e-mail)berichten zijn aangetroffen over dit gesprek. De rechtbank acht dit niet onaannemelijk.
Eiseressen hebben aangevoerd dat het onaannemelijk is dat de passage uit document 8 onder het kopje ‘Shell’ grotendeels buiten het bereik van het Wob-verzoek valt. De rechtbank bevestigt na kennisname van het volledige document verweerders standpunt dat de weggelaten passages niet onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen.
De weigeringsgrond van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen
5.7.
Verweerder heeft geweigerd delen van de documenten 3 en 7 openbaar te maken op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob dan wel informatie daaruit te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm als bedoeld in het tweede lid van dit artikel. De rechtbank constateert dat zowel document 3 als document 7 e-mails bevat van en aan medewerkers van verweerder. Deze e-mailberichten zijn naar hun aard en inhoud bedoeld voor intern beraad. De door verweerder weggelakte passages bevatten onder meer voorstellen en standpunten van de betrokken medewerkers. Daarmee is sprake van persoonlijke beleidsopvattingen.
5.8.
In het bijzonder overweegt de rechtbank nog dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat de Questions & Answers vermeld in document 7 vragen betreffen die volgens een medewerker van verweerder mogelijk gesteld zullen gaan worden in debatten, alsmede voorstellen voor een mogelijke beantwoording van die (mogelijke) vragen. Daarmee zijn de Questions &Answers op zichzelf persoonlijke beleidsopvattingen in een document bestemd voor intern beraad. Voor zover de Questions & Answers uit document 7 feiten bevatten, zijn deze bovendien zodanig met de overigens daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen verweven dat het niet mogelijk is deze feiten en opvattingen los van elkaar te bezien. De rechtbank verwijst naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [1] , waaruit volgt dat een bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, dient te bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. Verweerder hoeft niet per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen. Omdat in elk afzonderlijk antwoord persoonlijke beleidsopvattingen staan heeft verweerder de feiten in dat onderdeel ook niet hoeven te openbaren. Verweerder heeft dan ook terecht met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd de documenten 3 en 7, voor zover vallend binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek, integraal openbaar te maken. Verweerder heeft ook in redelijkheid kunnen afzien van het gebruik van zijn bevoegdheid, op grond van het tweede lid van dat artikel, om de persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken.
Conclusie
6. Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat geen van de beroepsgronden slaagt. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. Bouter-Rijksen, voorzitter en mrs. E. Lunenberg en J. Mendlik, leden, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 3 mei 2023.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage toepasselijke wetgeving
Wet openbaarheid van bestuur (zoals geldend ten tijde van het bestreden besluit)
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Op grond van het vijfde lid van dit artikel wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Op grond van artikel 10, tweede lid, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
Op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Op grond van het tweede lid van dit artikel kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.